南京市生产建设项目水土保持方案编制存在的问题探讨

邓先兵，朱燕飞，钱　洲

(南京市水土保持管理中心，江苏 南京 200008)



南京市生产建设项目水土保持方案编制存在的问题探讨

邓先兵，朱燕飞，钱洲

(南京市水土保持管理中心，江苏 南京 200008)

[摘要]针对水土流失问题已成为制约区域经济社会可持续发展和生态文明建设的一个重要因素这一现状，南京市于2013年成立了江苏省首个市级水土保持管理中心，以规范和监督开发建设项目，控制开发建设导致的水土流失。目前，已推动30个项目编制了水土保持方案(方案书19个、方案表11个)，其中完工2个、在建16个、未开工12个。结合工作实践，针对南京市生产建设项目水土保持方案编制存在的问题进行了探讨。

南京地处长江下游，丘陵地貌特征明显，年均降水量大、强度高，大规模的城市开发使地表遭受强烈扰动，极易发生水土流失。城市水土流失，造成土地裸露、景观破坏，同时流失的土壤淤塞下水道和河道，造成内涝，影响城市正常运行。可以说，水土流失问题已成为制约南京市经济社会可持续发展和生态文明建设的一个重要因素。针对这一现状，南京市于2013年成立了江苏省首个市级水土保持管理中心，以规范和监督开发建设项目，控制开发建设导致的水土流失。目前，已推动30个项目编制了水土保持方案(方案书19个、方案表11个)，其中完工2个、在建16个、未开工12个。现结合技术审查实践，就南京市生产建设项目水土保持方案编制存在的问题，与各位同仁探讨。

1方案格式

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008) (以下简称《规范》)对水土保持方案报告书内容有明确规定(见《规范》附录A、B)，现方案报告书基本按给定的格式执行，但有专家认为编写的格式应当与《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》(水保监〔2014〕58号)(以下简称《要点》)所列要点保持一致，笔者认为不妥，理由如下：

(1)从法律效力来讲，《规范》是由建设部和国家质监总局联合发布的“国标”，对国内所有建设项目开展水土保持工作具有指导作用，部分强制性条文必须执行；而《要点》高屋建瓴地提出了方案编制工作的审查重点，发布对象是各位评审专家，其内容只对技术审查工作具有指导作用，但以其来替代《规范》，显然不严肃。

(2)从两者内容来看，《规范》附录A明确了章节的编排次序和主要反映的内容，层次清晰；《要点》其实也强调了方案格式的规范性，如第2条明确指出“编制总则应分方案编制的目的与意义、编制依据、水土流失防治的执行标准、指导思想、编制原则、编制阶段和方案设计水平年5节编写”，与《规范》附录A基本一致。当然，针对有些方案，为了更好地表达审查的重点，《要点》没有拘泥于《规范》的格式来叙述，如对第五章“主体工程水土保持分析与评价”，《规范》规定按6节编写，《要点》首先点明几处重点，然后提出了①制约性因素、②项目方案比选、③推荐方案水保评价3点要求。笔者认为《要点》是为了让审查专家清晰区分制约性因素和比选性指标，所以将①、②两项分列。《规范》将“方案比选与制约性因素分析与评价”合为一节更合适，因为制约性因素在参与比较的任何方案中均存在，所以该项内容应该属于方案比选的一部分，在确定推荐方案后，再对该方案从水保角度做更细致的评价与分析，分成各个节展开来论述，内容更加充实。因此，从方案书编制格式来讲，沿用《规范》要求的编制格式更妥。

至于方案表，《规范》也给出了附录B所列的格式，该表基本反映了防治责任范围、可能流失量、防治措施等核心内容，很简明扼要，再配以图表，监督管理和参建各方人员基本都能看懂并抓住重点。而目前南京市的方案表实际是方案书的缩小版，很多原则性表述和共性的内容没有必要列入，若列入反而使阅读者难以抓住重点。作为监督管理的专业人员，对市内水文、土壤、降雨、水土流失等基本情况都很熟悉，而具体实施人员也没有必要了解如此多的内容，因此建议按照《规范》附录B填写即可，关键是要归纳准确、表达清晰、图文并茂。

2方案内容

2.1编制总则

(1)编制依据。目前在给出编制依据时存在两个方面的问题：一是给出的依据比较多，有不少只是沾边的法律法规，并无必要罗列出来；二是不注意法律法规等的修订与废止，如新修订的环保法、各省水保条例等已经颁布实施了，还罗列旧的版本是不妥当的。

(2)水土流失防治执行标准。对于防治等级，《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008) (以下简称《标准》)明确规定：国家级三区及省级重点预防区为一级，省级重点治理区和监督区(新水保法取消了监督区说法，代之以“易发区”)为二级，其他为三级。重点预防区和重点治理区划分均应为“依法划定”，即新水保法第十二条“县级以上人民政府应当根据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和治理区”，“易发区”应在人民政府批准的水土保持规划中划定。目前由于各级对于“两区”的理解深度不一致，导致“两区”划分脱离实际的情况发生，如江苏省“两区”中预防区未包含南京市城区，而南京市城区的宁镇山脉依照水保法及其解释应当为“重要水源涵养区”，理应被划入“预防区”。在具体操作时，对于南京市城区项目，按两区划分达不到二级的可以根据《标准》第5.0.3条按照项目对于生态功能保护区、景观保护区等产生的影响，经论证后提高为二级或者一级。南京市集中了紫金山等诸多自然风景区，一旦发生水土流失，则产生的负面影响较大，目前南京市城区建设项目防治标准基本为二级，但是在论证上还显得不够深入。

(3)设计深度。从已批项目来看，开工后补报方案的项目占到1/3，而《开发建设项目水土保持方案编制技术指南》明确规定已开工项目的设计深度必须达到初步设计深度，甚至从逻辑上来讲，既然已经开工，那么按照“三同时”“先拦后弃”原则，水保措施应该达到施工图设计深度才可以满足要求。参照水利水电工程初步设计规程，对于措施中涉及的建筑物数量、尺寸、结构形式等都必须明确，而一些编制单位故意隐瞒工程真实动态，然后将方案编制至可研深度，其中的措施尺寸、结构形式都套用定型设计，数量和位置则根据项目占地大概布置，完全不顾项目实际情况。造成此种情况的原因，一是为了减少工作量，二是很多编制单位不具备初步设计的技术力量。

2.2项目概况

据《中国储运》记者查到的更多的披露信息显示，阿里将设立一家控股公司，作为本地生活服务的旗舰公司，并已收到来自阿里集团和软银集团等投资者的超过30亿美元投资承诺。

项目概况包括项目组成及总体布置，本节是很难把握的一节。目前编制的方案往往照抄项目可行性研究报告的方案特性表，而对于水土保持关注的重点则关注不够。其实，如何表述项目的特点，表述专家想要了解的内容，才是关键。无疑，与水土流失高度相关的内容才是重点，如占用地表面积，土方开挖与转运和回填、弃置安排，所占土地的坡度和覆盖情况，边坡或基坑的坡度和高度、岩土组成、地下水情况等。以上内容一般用文字很难表述和理解，所以必须有清晰完整的附图，必要时可提供项目可行性研究报告、初设报告，以配合专家阅读理解。

2.3项目区概况

考虑到我国幅员辽阔，生产建设项目类型繁多、规模各异，《规范》对本节的内容要求得非常详细。其实对于大多数项目，特别是城市建设项目，往往土建规模并不大，因此对于小范围的情况描述会显得尤为重要，尤其是与水土流失和水土保持相关的，如土壤类型、本土植被构成、光照、积温、降雨等。对于水土流失现状，较多的是利用南京市2001—2010年小流域水土流失定量监测地理信息系统监测结果中项目所在小流域10年平均分级水土流失情况，但本人认为仅仅如此还不够，因为项目所处小流域各个微观区域的流失强度也是悬殊的，强烈的如建设工地可以达到数万吨级，轻微的如林地可能没有流失，这就要求我们对现场的情况掌握得比较透彻，再根据地形、植被、地表土壤情况等做出综合判断。

2.4主体工程水土保持分析与评价

(1)主体方案的比选。目前的一个通病就是沿用工程可研报告中的方案进行比选，而可研报告方案比选的标准往往是投资效益和投资回收期，水土流失因素一般不会提及。作为水土保持评价单位全篇转述可研方案的比选显然是缺乏职业精神的，应当在详细分析工程施工造成的地表扰动、植被损坏、水土流失之后，再评价方案在水土保持方面的优劣，进而确定在防治水土流失方面最优的推荐方案供专家和业主权衡。

(2)可研报告推荐的方案评价。在方案比选形成推荐方案的基础上，《规范》原本要求的是对推荐方案的各个方面作出水土保持评价，如方案对地表造成的破坏、产生的土石渣量等，以评价方案中具有水土保持的措施效果如何，是否需要改进及对缺乏的措施在方案中予以补充，《开发建设项目水土保持方案编制技术指南》要求的是将具有水保功能的设计列出加以评价并列明投资，而现在的方案更多的是为了罗列而罗列，如排水、喷护、绿化、洗车场等，忽视了本节的宗旨是为了评价并找出主体设计中有关水保方面的不足。

(3)工程建设对水土流失的影响因素分析。本节往往千篇一律，泛泛而谈，譬如：产生大量挖填方、造成地表扰动，加剧水土流失，等等，而实际上不同类型的项目在工期、扰动类型等方面均有较大差异，即使是同类项目如房地产项目也各有特点，有的是深基坑连续墙支护，有的是浅基坑边坡土钉墙喷护，有的是井点排水，有的是明排，等等。因此，需要方案编制人员具有一定的工程技术功底，否则编制的方案没有针对性，没有指导意义，不利于水土保持工作的开展。

2.5水土流失防治责任范围及防治分区

(1)防治责任范围。主要是直接影响区的确定，不应以简单外延划分。如房地产项目考虑红线外临时租地用于堆放材料和临时弃土转运堆置，紧靠水库的房地产建设项目的直接影响区需要考虑开挖坡面雨季挟沙汇水对下游的影响；若项目区有排洪要求，则直接影响区还应考虑洪水的冲击范围。

(2)水土流失防治分区。主要结合工程布局和施工区进行防治分区。大型项目如水电站、工矿企业占地较大，各个分区也较明晰，比较容易划分，一般一级区分为永久和临时两部分，二级区则在一级区中归类；而城市中的房地产开发项目，由于土地资源相当宝贵，基本上整个红线范围内90%以上的面积出于人防要求和节约利用土地考虑，都会修建地下空间，导致设计的主体建筑物很大一部分与地下空间重叠，往往在二级分区中的建筑区、道路广场区、绿化区(主体工程防治区)和临时堆土区、施工生产生活区(临时设施防治区)其实不那么清晰。在实践中，怎样区分会好一点？笔者认为：房地产项目水土流失防治分区应详细分析地下空间的构成，把大的框架分为两片，一片地下，一片地上。对于地下，水土流失重点来源于边坡和基坑内松散开挖面，措施方面主体工程设计一般已设计边坡防护，起到了预防水土流失作用，对于基坑流失主要是采取多设沉沙池沉淀的方式来减少泥沙外排；对于地上，主要是施工机械碾压和临时堆土，相应措施无非也是覆盖、截水槽、围挡等，至于施工后期地面基本已硬化或绿化，流失因素所致水土流失已不强烈。

2.6水土流失预测

预测范围一般都不会有问题，一般为项目建设区，不含直接影响区。在时段上，生产建设项目可能产生的水土流失应按施工准备期、施工期、自然恢复期三个时段进行预测。而流失量最大的是施工期，房地产建设项目施工期一般可分为基础开挖、主体工程施工、装饰整理三个阶段，每个预测单元的预测时段按最不利的情况考虑，超过雨季长度的按全年计算，不超过雨季长度时按占雨季长度的比例计算。在这里，最可能出现理解错误的地方是雨季按全年计算，导致了施工期汇总后计算时长有的竟然超过实际工期一倍。显然，这不符合逻辑。笔者认为，《规范》原意为对不足一个自然年而又跨一个汛期的按一个自然年计算，而如果合计达到或超过一个自然年的，那么在年内根据降雨强度再做适当调整，但不应当超过总预测期。

2.7水土流失防治措施布局

(1)防治措施体系及总体布局。防治措施体系一般以水土流失防治措施体系表和水土流失防治措施体系框图来列出，需要注意表、图中应有主体工程已有措施和本方案补充设计措施。另外，建议补充主体工程已有水土保持措施项目、工程量、单价、投资表，以利竣工验收。

(2)分区防治措施和典型设计。目前方案的通病是所有设计千篇一律，放之四海而皆准，究其原因是大多方案是按可研深度编制而成。其实，目前南京市所有的项目都没有进行水土保持初步设计，拿一个标准的典型设计，施工单位如何施工？很显然，要做到让施工单位可以看图施工，分区防治工程措施和临时措施一定要定位，并在水土流失防治分区及水土保持措施总体布局图中标出。如施工临时排水沟系统布置、走向、与区外排水系统连接等都应在布局图中标明；典型设计应根据参数计算和设计，并配有文字说明，设计图应有平面和剖面图，制图要规范。

2.8水土保持监测

(1)监测内容。从影响程度来看，城市水土流失和水土保持监测的重点在于水土流失对城市排水系统的危害。城市水土保持监测按重要性排列如下：①水土流失动态。主要为水土流失面积、强度和总量的变化及其对周边地区造成的危害与趋势。②水土保持措施防治效果。主要为各类防治措施的数量和质量，包括工程措施的稳定性、完好程度和运行维护情况，林草措施的成活率、保存率、覆盖率，以及各类措施的拦渣、保土、沉沙效果。③水土保持生态环境变化监测。主要为项目占地和扰动地表面积、挖填方及面积、弃土及堆放面积、项目区林草覆盖率等。

(2)监测方法。考虑到南京生产建设项目多为房地产建设项目，水土保持工程较小，选用的监测方法可简化。按《规范》要求，小型工程可采取调查监测或场地巡查的方法，结合排水沟分区布置沉沙池，也可用体积法测算水土流失量，进而评估水土流失危害。

(3)监测成果要求。南京市现要求按季度向有关水行政主管部门报送“生产建设项目水土保持监测报告表”，并提供重点监测区域防治措施影像资料；因降雨、大风、人为因素发生严重水土流失及危害应及时报告有关情况；水土保持监测任务完成后，应于3个月内报送“生产建设项目水土保持监测总结报告”。

2.9投资估算及效益分析

目前在投资构成上存在有两种趋向：一种是不列主体已有的水土保持措施明细和投资，另一种是将主体已有和方案新增混合在一起。笔者认为，两者均不妥当，从逻辑上来讲主体工程水土保持投资理应属于水土保持投资，但又已在主体工程投资中计列，所以比较合适的处理方式应是将两者均列出，然后注明哪些是已有的，哪些是新增的，这样主管部门和建设单位都一目了然，利于落实投资从而保证新增措施的实施。

对于具体的单价分析，笔者认为按照与主体一致的原则，能沿用主体设计中单价的均可引用，主体工程设计没有的，工料机采用主体价格水平、定额采用水土保持定额，更符合实际。

2.10防治责任范围图

防治责任范围图应以粗线明示项目建设区和直接影响区，在项目建设区内采用相对较细的不同彩色线条和斑块区分二级分区，如建筑区、道路区、绿化区等；考虑到监测点较少，可将防治责任范围图与工程措施布置图合成一张图纸，工程措施图图例应清晰完整，图面布置简洁明了，易于区分，工程量汇总齐全，让人看了一目了然，便于施工。

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)07-0014-04

[作者简介]邓先兵(1981—)，男，湖北潜江市人，工程师，学士，主要从事水土保持监督管理、技术服务工作。

[收稿日期]2015-08-03

[关键词]生产建设项目；水土保持；方案编制；南京市