农民工宅基地退出与城镇住房保障：耦合机制，现实困境与政策措施

李虎平，汤凯宁，王希东，张 燕，赵艳艳

（宁波大学法学院，浙江宁波 315211）

农民工宅基地退出与城镇住房保障：耦合机制，现实困境与政策措施

李虎平，汤凯宁，王希东，张 燕，赵艳艳

（宁波大学法学院，浙江宁波 315211）

农民工市民化进程中宅基地有偿退出机制建立与城镇住房保障的建立需同步进行，农民工在退出其保障性住房即宅基地的同时，必须获得与其相应的城镇住房保障以维护其利益。文章从农民工宅基地退出与城镇住房保障两方面入手，从政府、企业和农民工3个行为体考虑，分析当前宅基地退出与城镇住房保障存在的问题，并结合当前的户籍制度改革，分析原因并提出建议。

农民工 宅基地 城镇住房 耦合机制 政策措施

农村宅基地属于村集体所有，农民享有使用权，无偿使用性以及永久使用性，是一种保障农民权益的涉及农民切身利益的保障性政策。随着我国经济的发展，农民进城数量的增多，受城乡二元制体制的制约，农民工这一特殊群体徘徊于城市与农村之间，成为“两栖人口”，有些农民工虽生活在城镇，但却依然在农村修建住宅，出现农村“人减地增”的现象，而农村本身对宅基地审批的需求也在增长，两方的需求与固有的宅基地审批量产生矛盾。因此，处理好农民工宅基地的合理退出以及农民工进入城市后住房保障均为迫切需要解决的问题。

1 背景与研究意义

宅基地制度是在农村集体所有制基础上的保障农民基本生存权的住房制度，是维护农民利益的保障性政策，相对于城镇住房来说，它具有永久使用性和无偿使用性的特点。

改革开放以来，在城镇经济大发展的激励下，在农村人口向城市转移过程中，我国户籍制度的阻碍催生了大量的“农民工”这一特殊的群体，农民工身份的双重性问题日渐突出。农民工是我国城镇化进程中的主力军。农民工的经济状况以及能否安居乐业，事关中国工业化、城镇化、城乡一体化建设和和谐社会的构建[1]。在城镇化进程中，农民工如何通过退出宅基地而享受城镇住房保障，如何化解农民工住房的担忧以及切实保障农民工“住有所居”的切实利益，对于农民工在城市里能不能留得下，能不能融入城市生活，能不能生活的比以前更好，更有幸福感具有重要意义，能进一步促进社会公平，让农民工更多地享受到改革开放的成果。

2 农民工宅基地退出与城镇住房保障概述

2.1 农民工

在我国“农民工”这一概念最早是1984年张雨年教授在中国社会科学院《社会通讯报》上提出的，农民工这一特殊群体是伴随着20世纪80年代我国大规模自发的持续性农村剩余劳动力向城镇转移过程中“民工潮”的出现而产生的[2]。具体关于农民工的定义体现在2006年的中央一号文件中，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中将农民工定义为：“农民工是我国改革开放和工业化，现代化进程中涌现出的一支新型劳动大军。”

2.2 宅基地退出

“宅基地”这一概念源于中共第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中第四章二十一条的规定，其后一直被沿用，包括农村宅基地和城市宅基地，但至今法律还没有对宅基地做出明确的规定[3]。现在通常所说的宅基地特指农村宅基地，是农民依法取得并建造住宅的土地。

关于宅基地的退出，法律也没有明确的规定，一般认为所谓宅基地的退出是指，通过法定的程序，将宅基地的使用权让渡给所有权人，作为权利主体的农民获得相应补偿的一种所有权变动的形式[4]。根据农民退出意愿，可将宅基地退出分为自愿退出和强制退出2种类型。

2.3 城镇住房保障

我国住房保障是政府为满足部分城镇居民，主要是中低收入家庭的基本需要，而采取的特殊住房安排，包括住房的供应、分配、补贴、协调机制等。城镇住房保障以城镇居民为主体，是一项针对城镇居民的保障性住房政策，与农村宅基地制度相对应，也就排除了农民工享受这一权益的可能性。

3 耦合机制

3.1 定义

耦合是指2个或2个以上的实体通过互动相互影响彼此的过程。耦合首先是互动的过程，各个耦合元素是相互开放而不是彼此封闭的状态。其次，耦合元素具有协调性，彼此间是一种优势互补，相互协同的关系。

3.2 农民工宅基地退出与城镇住房保障的耦合机制

农民工宅基地的退出即农民工以劳动力的身份进入城市与农民工对原有的附着于宅基地之上的农村原有权利的放弃。城镇住房保障的获得也有两方面的内容，即城市对农民工的权利的给予与农民工住房保障权益的获得，不管是农民工宅基地退出，还是城镇住房保障的获得，其实是一种流入与流出的关系，而流入与流出2者的关系其实也就构成了农民工宅基地退出与城镇住房保障的耦合关系，2者既有相互协调的一面，也有优势互补的一面，又能作为整体而存在。

4 现实困境

4.1 现有法律的限制

现行法律禁止对宅基地使用权自由流转，也禁止单独对宅基地使用权进行抵押、出卖等流转行为，宅基地只能在村集体内部流转，不允许对村集体外的组织或个人流转，从法律层面对宅基地的流转做出限制。

4.2 传统因素的困扰

传统文化中对家庭观念与土地观念的固化使得农民工在退出宅基地时有所羁绊。对于受传统因素较强的老年人来说，家就是无法砍断的根，落叶归根的观念浓厚，不受收入水平的高低的影响，对宅基地精神依赖随着年龄的增长而加深，宅基地退出阻力较大。

4.3 制度因素

户籍制度的实施人为的造成了城乡二元格局的现象。户籍制度严格区分了城市居民和农村居民，制约了城乡一体化的发展。城市在降低农民工落户条件和准入门槛的同时，几乎所有的城市都将人口准入与享有基本公共服务权益相挂钩，干预流动人口的就业和权益保障，从而形成户籍人口与外来人口的福利鸿沟。与户籍制度相适应的福利制度、社会保障制度以及就业制度在户籍的严格限制下，农民工也无法享受与市民同等的待遇。

4.4 资金因素

资金是农民工获得城镇住房的必要条件。无论是城市中的商品房还是保障房，一定量的资金交付是必要的，主要表现为农民工的住房支付能力与政府的资金保障能力，二者缺一不可。

5 政策措施

5.1 农民工宅基地退出机制构建

5.1.1 有偿补偿原则

宅基地作为一项保障性政策，是农民的有形财产。有退出就有补偿。政府引导和鼓励农民工退出宅基地，政府就要进行一定标准的补偿，即有偿退出，但关于补偿标准问题和补偿方式问题各地政府可结合自身特点灵活运用，坚持“损失什么，补偿什么”的原则。只有合理补偿，才能调动农民工的退出积极性。

5.1.2 自愿原则

宅基地属于集体所有，农民享有使用权和继承权。宅基地的退出要以农民自愿为前提，尊重农民意愿，把保护农民利益、增加农民收入与土地集约利用结合起来。以天津“宅基地换房”为例，在试点工作之前进行了大量的调研，听取农民的意见，让农民了解政策，通过6份合同自愿申请，达到90%方可启动项目，保证政策符合农民的利益，也使政策实施有坚实的群众基础。

5.1.3 因地制宜原则

退出机制的建立应以实际为主，我国农村地区差异要求在具体实施时因地制宜，具体问题具体分析，不能用一个标准去适应所有的地区。在国家没有统一的补偿标准下地府政府的赔偿标准应根据地方财政实际而定，补偿方法也不能搞一大片的做法，地区内的不同差异也要求因地制宜。

5.2 农民工城镇住房保障措施

5.2.1 加强立法

政府层面的立法缺失是农民工获得城镇住房保障权利的最大障碍。现行的城镇住房保障相关法律以户籍制度为依托，将农民与居民严格分开。政府应加强立法，以农民工权益保护为出发点，打破原有的住房保障体系，给予农民工同等的享有城镇住房的权利，保障其住房利益。

5.2.2 改革户籍制度

户籍制度是农民工获得城镇住房保障的根本障碍。户籍制度的改革即取消农业户口，全国统一为居民户口，那么农民工的城镇住房问题也就迎刃而解，农民工不仅能享受到居民户口带来的红利，农民工的城市生活幸福感和城市适应能力也得到相应提高，能进一步促进城市的融合和经济的发展。

5.2.3 加快农民工转型，提高支付能力

城镇住房以有偿使用为前提，对农民工的住房支付能力提出要求。提高农民工的支付能力，对于农民工在城镇生存和生活两方面都是至关重要的。从农民工自身来说，农民工应自觉的学习相关技术，从劳动密集型产业向技术型产业发展，努力提高城市适应能力，提高支付能力。

6 结论

（1）农民工是我国城市化建设的主力军，要切实维护好他们的利益。农民工宅基地的退出是有偿的退出，需要建立一个有效合理的激励机制，坚持农民工自愿退出原则，因地制宜给予合理的补偿，最大限度的维护农民工利益。

（2）农民工宅基地的退出要以获得城镇住房为保障，不能将宅基地退出与住房保障的获得割裂开来。要激励农民工退出宅基地，就要做好农民工宅基地退出后的保障工作，就要做好二者的衔接工作。

[1] 方蔚琼．我国农民工城镇住房保障研究．福建师范大学，2015∶35

[2] 宋金云．农民工市民化进程中宅基地退出机制研究．安徽大学，2014

[3] 郝辉，安英伟，程旭，等．当前农村宅基地使用现状及改革思路．国土资源，2015，8

[4] 于静．宅基地退出法律问题研究．安徽财经大学，2015，12∶8