农产品质量安全认证内源性风险管理研究——以无公害农产品认证为例

万靓军，朱 彧，刘建华

(农业部农产品质量安全中心，北京 100081)



农产品质量安全认证内源性风险管理研究
——以无公害农产品认证为例

万靓军，朱 彧，刘建华

(农业部农产品质量安全中心，北京 100081)

以我国农产品质量安全官方认证主要模式——无公害农产品认证为例，从强化认证管理有效性出发，全面分析了当前认证管理制度、审查监管行为、组织运行体系等方面的内源性风险隐患，并就如何建立完善、规范的认证管理机制，防范无公害农产品质量安全风险提出一些认识和思考。

无公害农产品；质量安全；认证；内源性风险；管理

为发展安全优质农产品、推进农业标准化生产、提升农产品质量安全水平，自20世纪90年代初以来，农业部陆续启动了绿色食品认证、无公害农产品认证、农业系统有机食品认证和农产品地理标志登记保护工作。经过各级政府和农业部门20多年的努力，“三品一标”认证登记以保障产地环境、生产过程和产品质量安全为基础，在具体生产过程和产品质量标准上各具特色、相互补充，成为我国农产品质量认证的主导模式。其中，无公害农产品已发展成为我国第一大官方认证的安全农产品品牌。

近年来，随着社会经济发展和人民生活水平的提升，农产品质量安全问题备受社会关注，政府部门监管责任日益加大。作为农产品质量安全监管的重要抓手，农产品质量认证特别是无公害农产品认证质量可靠与否不仅关系到农产品质量安全认证事业发展，而且影响社会公众的消费信心和政府公信力。风险管理是认证质量管理的重要组成部分，定期分析现行认证管理制度、审查监管行为、组织运行体系等方面的风险隐患，研究如何建立完善、规范的认证管理机制，防范无公害农产品质量安全风险，提高认证管理有效性十分必要。

1 无公害农产品认证管理工作基本情况

1.1 系统建立了认证管理制度

国家法律法规层面，颁布了《农业法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》和《认证认可条例》。部门规章层面，出台了《无公害农产品管理办法》、《无公害农产品标志管理办法》、《无公害农产品认证程序》和《无公害农产品产地认定程序》。制度层面，农业部农产品质量安全中心(简称“部中心”)先后制定了《无公害农-产品认证审查规范》、《无公害农产品认证现场检查规范》、《无公害农产品风险预警管理规范》等重要规范性制度近50项，涉及文件审查、现场检查、专家评审、证后监管、风险防范等各个方面。地方细则层面，目前已有50余个工作机构制定了本地区、本行业认证审查操作细则或证后管理办法。总的看，认证管理制度基本健全。

1.2 科学制定了产地、产品标准

制定发布无公害农产品产品类、规范类标准165项，内容包括产品质量安全指标、产地环境指标、生产技术规范、认证管理技术规范、抽样检测规范等各个方面。《食品安全法》颁布实施后，无公害农产品认证检测项目实施目录制，按照“源头控制，防患未然，发现问题，及时跟进”的原则，在采用国标的基础上，依据风险监测与预警情况实施检测参数动态管理。目前，已制定实施了58类无公害农产品检测目录，发布实施13类生产过程控制标准，另外，产地环境标准、产品抽样、现场检查等标准正在修订。至此，涵盖绝大部分食用农产品的产地环境、生产过程和产品目录标准体系基本建成。

1.3 严格推进各项制度落实

整个系统通过强化多方面措施扎实推进制度落实，提高工作规范性。一是严格审查。实行县—地市—省—分中心—部中心(专家委员会)五级审查机制，突出各环节审查重点，明确职责分工。二是强化培训。近年来，部中心组织各地开展检测机构人员培训、师资培训、检查员培训、内检员培训，培训人员10万余人次。通过强化培训提高了整个体系队伍能力，尤其是规范检测、规范审核的能力。三是定期督查。自2007年起，中心组织实施了年度综合检查计划，重点督查地方工作机构的责任落实情况和工作规范性。各地定期组织开展投入品使用、标志使用等专项检查和产品质量抽检工作。四是加强管理。先后制定并实施《无公害农产品工作机构管理办法》、《全国无公害农产品定点检测机构管理办法》、《无公害农产品检查员管理办法》等管理制度，通过强化机构、人员职责要求进一步规范工作行为。

2 无公害农产品认证风险来源

多年的发展实践表明，通过无公害农产品认证，有力地促进并提高了各地农产品质量安全水平。各级工作机构在规范认证行为的同时，通过认证服务让申请主体更好地掌握生产管理规范和技术，提高了全程管理控制能力，减少了相关质量安全事故的发生。无公害农产品认证是一种建立在双向保证基础上的诚信机制，是对生产主体及其产品具备按照规定和标准要求实施相关活动能力的证实，其自身也有局限性，如即时性、随机性和客体性等，不能实时地见证生产管理体系的运行和所有产出农产品的质量安全，因此在证书有效期内的绝大部分时间里，认证的有效性需要获证主体自身的规范运行。从这一点上来说，认证是获证主体的一种承诺。如果获证主体不履行认证申请时的承诺，认证有效性再高也反映不出生产管理实际状况，认证的诚信机制将不能真正发挥作用。

因此，无公害农产品认证的风险主要存在于两个方面：一是外源性风险，如前所述，该类风险受现行农产品质量安全法律法规、标准、农产品生产管理现状和特点决定，是行业本身所特有的。二是内源性风险，这种风险是由认证制度、检查员素质、资源条件等因素的不确定性和差异性引起的。本研究主要针对无公害农产品认证内源性风险，即来自技术制度、认证行为、组织体系等方面的因素风险进行研究。

2.1 技术制度风险

2.1.1 认证准入条件方面 生产者是产品质量的第一责任人，任何政府主管部门和质检技术机构都无法代替生产者对产品质量的决定性作用。按照无公害农产品认证相关规定，申请人应当具备国家相关法律法规规定的资质条件，具有组织管理无公害农产品生产和承担责任追溯的能力，乡镇人民政府、村民委员会和非生产性的农技推广、科学研究机构除外。当前，我国农业生产仍处于初级阶段，生产主体规模化、组织化程度较低，质量管理能力还有待提高。部分“公司+农户”、农民专业合作组织等主体由于涉及众多农户，多为“分户生产、统一收购”型，存在质量安全风险；以个人作为申报主体的，因法律约束不足，潜在风险较大。另外，认证产品目录中如蜂蜜等产品生产过程中普遍存在转场问题，质量安全难以控制，认证风险相对较大。

2.1.2 复查换证要求方面 复查换证是指证书三年有效期满后按要求提交相关材料申请换发新证书的过程。考虑到生产主体已有生产管理无公害农产品经验和基础，中心现行文件规定简化了复查换证申报材料，仅须提交《申请和审查报告》、《无公害农产品产地认定证书》、《无公害农产品认证现场检查报告》和《无公害农产品认证信息登录表》(电子版)等4份材料。同时要求各级工作机构在审查过程中，要落实对换证产品质量安全风险控制职责，根据本地区生产管理实际科学提出检测要求，未实施检测的，应在《申请和审查报告》的“产品认证初审意见”栏中对该产品在证书有效期内质量是否稳定，以及是否出现过质量安全事故情况予以说明。虽然该制度旨在前移认证审核重心，落实地方管理责任，提高工作实效，但实践中，一些省级工作机构对如何科学划定适用名录缺乏制度安排，对证后监管、监测缺乏统筹规划，而是简单执行了申报材料便捷化要求，致使产地产品质量可能存在风险隐患。

2.1.3 证后监管制度方面 无公害农产品证后监管工作的主要指导文件是《无公害农产品质量与标志监督管理规范》(以下简称“规范”)，由于制定时间较早，各项规定相对原则。一是未对检查程序作出安排。《规范》仅对产地环境质量、区域范围、生产记录、证书有效性、投入品使用、生产操作规程及相关标准的执行等情况作出检查评价要求，未对具体监督检查内容及程序做出详细的规定。二是缺乏评判标准。现行《规范》对监管检查情况缺乏评价方法和标准，导致监督检查结论主要依赖于检查人员主观判断，难以识别风险。三是对收集检查证据无明确规定。《规范》未对监管人员在监督检查中应采集的“客观证据”如照片、样品、访谈记录等做明确规定，事后难以进行责任追溯和追究。四是对标志使用管理要求过于原则。《规范》仅对部中心及省级无公害农产品工作机构提出了每年应当对中等以上城市开展一次标志使用检查的要求。同时，对获证主体如何使用和管理标志缺乏细化规定。

2.2 认证行为风险

2.2.1 认证审查方面 目前实施的逐级审查审核把关的机制，目的是充分发挥各级工作机构的优势和作用，提高认证的有效性。但执行中存在个别工作机构审核不细致、把关不严格和审查时限要求不落实等问题。特别是部分工作机构对现场检查工作不重视，检查任务落实不到位，工作不细致，报告填写不规范、反映情况不真实，严重影响了复审、终审环节对认证产品质量安全性的评判。

2.2.2 抽样检测方面 在抽样检测过程中，所抽取样本的代表性，关系到是否能真实反映无公害农产品质量安全水平。工作中，由于工作人员的素质和认识缺陷，存在以下几个方面问题：一是抽样人员不严格按《无公害农产品抽样规范》操作，使随机抽样可能变成“随便”抽样，缺乏科学性和代表性。二是样品采集后，未按要求条件保存、运输，造成样品检测结果不能反应实际药残问题。三是样品抽样时间不规范，造成检测结果不能反映实际情况。

2.2.3 监督检查方面 由于农产品生长时间长、品种多、生产区域分布广，仅靠目前中心和省级工作机构一年组织若干次的实地检查，无法落实质量监控要求，以致有的获证产品在3年有效期内未接受过监督检查。另外，由于缺乏监管经费保障，各地对无公害农产品质量监测覆盖面小，对产地环境的监测比例更低，不能有效地监测和识别风险。

2.3 认证组织风险

近年来，贯穿部省地县的无公害农产品认证组织机构和工作体系基本建立，为无公害农产品发展打下了坚实的基础。随着认证工作的全面推进和农产品质量安全监管要求的进一步加强，体系的完整性和协调性、认证技术和能力、认证检查员和专家队伍建设等方面仍相对薄弱。

2.3.1 组织机构体系方面 虽然全国各省级无公害农产品工作机构都已建立，但类型各异，工作参差不齐：有的是行政处室，有的是专职事业单位，还有的是加牌兼职，而且将近1/5的地市和1/3的区县没有相应的无公害农产品工作机构。另外，一套完整的农产品质量安全认证组织体系除了认证机构以外，往往还包括认证咨询和生产管理技术培训体系。但目前咨询和技术培训力量不足，质量安全认证与农业标准化生产管理技术推广衔接不够，使得认证主体在标准化生产、科学化管理方面缺乏有效的培训和指导。

2.3.2 专业技术人才方面 由于无公害农产品认证体系建立的时间不长，加上对认证人员的培训不足，一些工作机构在人员、条件等方面不能满足认证要求，认证能力有限。在工作队伍方面，省级工作机构的人手(负责无公害农产品认证管理工作)普遍比较紧张，3～5人、少则1人，而且变动频繁。地县两级差距更大，绝大部分是兼职人员。在能力建设方面，目前除3年1次的检查员、内检员注册培训外，有针对性开展审查监管能力方面的培训工作有限，一些检查员对相关制度规范特别是新制度、新要求理解不深、掌握不透，制约了无公害农产品认证质量的稳定提升。

3 无公害农产品认证风险防范措施

从风险理论上讲，有效控制认证风险的途径主要有三种[2]：(1)风险回避。当风险发生的概率很高、影响比较严重、在一定阶段一定范围或者条件下无特别可靠的方法对其进行控制时，可以考虑放弃该认证项目。如，现行无公害农产品认证制度不受理非生产性主体和加工产品的申请等。(2)风险控制。建立并实施严格、规范、科学的管理制度，对认证全过程进行管控。这也是无公害农产品认证风险管理的核心任务。(3)风险转移。特别是对不可预测的风险，用签订合同等手段，将部分损失转移给第三方。这在国内外第三方认证活动中较为常见，因为无公害农产品认证的是农产品质量安全官方认证行为，在这方面暂不考虑建立相关措施。

根据前文风险分析和评价结果，结合风险控制理论和现阶段农产品质量安全发展形势及监管工作要求，可以考虑综合建立实施以下措施防控无公害农产品认证风险。

3.1 修订认证管理办法

可以从以下几个方面对《无公害农产品管理办法》内容进行修订：一是提高认证准入门槛。结合当前农产品生产管理现状，现阶段重点对规模化、组织化程度较高的农产品生产企业和农民专业合作经济组织实施认证，暂时规避对不在法律法规调整范围内的主体的认证活动。二是明确县级以上人民政府农业行政主管部门对无公害农产品质量及标志的监督管理职责，规定农产品质量安全监管部门应当将无公害农产品生产管理、产品质量和标志使用等情况纳入农产品质量安全执法检查内容。同时，要明确各级工作机构特别是省级机构职责、人员配备和管理制度建设要求。三是严格、细化处罚情形设置，对不合格产品、产地一律实行撤证并依法进行处罚。四是强化对认证标志使用管理。实行认证产品强制使用标志制度，由部中心根据工作实际发布强制用标目录，强化对认证产品的质量追溯。

3.2 完善审查监管制度

一是强化审查指导，严格复查换证要求。提高复查换证抽检比例，对本地区例行监测中存在质量安全问题的产品类别，换证时一律要求提交检测报告。二是细化监管规范。从监督检查内容、程序、评价方法等方面进一步明确监督检查要求，增强可操作性。探索实施证后年检制度，将投入品的使用、生产档案的完善及标志使用等内容纳入年检工作，并作为产品复查换证依据。同时，大幅提高监督抽检覆盖面，根据监测结果，加强对相关地区和产品的监督检查频率，对问题多发地区和风险隐患较大产品实行再评审制度。三是修订产地环境、产品质量抽样标准，进一步规范抽样、检测工作及报告填写，保障产地、产品质量安全。

3.3 强化工作机构考评

一是完善认证审查工作质量督导检查制度。在总结当前工作经验基础上，进一步明确工作程序、人员安排、检查项目、评定标准和检查频率等要求，完善制度化规定，推动落实属地管理责任。二是制定实施工作机构年度考评办法。将各级机构审查质量、时限要求落实情况作为重要考评指标，建立依考核奖惩制度。同时，充分利用政府、行业和媒体的监督作用，建立对各级工作机构、检测机构临时考核评价机制，加大通报、退出力度，提高各级机构认证风险成本，强化责任意识。

3.4 提升体系队伍能力

充分发挥农业部门的技术和管理优势，以农产品质量安全监管体系建设为基础，建立健全各级无公害农产品工作机构，加快体系队伍向县、乡两级延伸，前移工作重心，从源头管控风险。加强认证检查员、内检员的能力建设，制定相应的培训计划，有重点、分步骤地强化认证业务和生产管理技术培训，通过建立省际交流检查机制，提高检查员的综合素质，包括检查能力、审查能力和服务能力。另外，充分利用社会资源，聘请知名的专家或学者参与认证、培训，扩充专家评审委员会等技术专家队伍，分解认证风险和提高认证水平。

3.5 建立风险防范机制

通过培训和学习交流，在各级工作机构、检测机构中普及风险管理理论，提高风险管理意识，积极指导各级工作机构建立实施风险评价预警机制，通过各种信息渠道，包括：获证主体满意度调查、消费者投诉、专家评审、内审自查、检验检测、网络舆情等收集有关可能导致认证风险发生的信息。根据风险分析结果制定应急预案，以便一旦发生重大质量问题能及时采取有力措施遏制危机，有效减少危机带来的损害[3]。通过实施无公害农产品认证风险管理，尽早发现风险隐患，防患于未然。◇

[1]刘新录.“十三五”我国无公害农产品及农产品地理标志发展目标及路径分析[J].农产品质量与安全，2016，2：7-10.

[2]王献新.国内认证机构面临的认证风险及有效控制[J].中国认证认可，2008，3：13-16.

[3]崔野韩，刘鹏程，袁玉伟.农业部级质检机构风险管理和质量控制研究[J].农产品质量与安全，2012，1：45-47.

[4]张星联，等.我国农产品质量安全风险交流特点及消费者满意度分析[J].中国食物与营养，2015，21(4)：5-9.

[5]刘建华，等.我国农产品质量安全生产现状及对策建议[J].中国食物与营养，2015，21(12)：5-9.

(责任编辑 李婷婷)

Endogenous Risk Management of Quality and Safety Certification of Agricultural Products——A Case Study of Safe Agro-food Certification

WAN Liang-jun，ZHU Yu，LIU Jian-hua

(Center for Agro-food Quality & Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

The certification of safe agro-food is the mainstream model of the official certification of agricultural products quality and safety.Taking it as an example，this article analyzed the potential risks of the certification management system，audit and supervision，organization and operation system，and put forward some reflection and proposal about how to establish perfect and standardize certification management system，in order to prevent the risk of the safe agro-food quality.

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万靓军(1979— )，男，博士，高级农艺师，研究方向：无公害农产品认证及质量安全政策。