日本农林水产省食物安全管理机构设置及工作重点

周 琳，杨祯妮，黄家章，程广燕

(农业部食物与营养发展研究所，北京 100081)



日本农林水产省食物安全管理机构设置及工作重点

周 琳，杨祯妮，黄家章，程广燕

(农业部食物与营养发展研究所，北京 100081)

消费者对食物安全重视程度的日益提高对我国食物安全管理提出了更高的要求。日本食物安全管理起步较早，已经形成了较为完备的食物安全管理体系。本文重点介绍了日本农林水产省在食物安全管理方面的机构设置及近期工作重点，以期对中国做好食物安全管理工作提供借鉴与启示。

日本农林水产省；食物安全管理；机构设置；工作重点

随着社会经济发展和收入增加，消费者对于食物的关注点也从数量逐渐向质量与营养，这对保障我国食物安全提出了更高的要求。日本食物安全管理起步较早，已经形成了较为完备的食物安全管理体系。据日本第二次食育推进计划调查数据显示，64.1%的日本民众拥有食物安全性相关知识。本文重点介绍了日本农业部在食物安全管理方面的机构设置及近期工作重点，以期对中国食物安全保障工作提供借鉴与启示。

1 日本农林水产省基本情况

日本农林水产省(The Ministry of Agriculture，Forestry and Fisheries of Japan)是日本政府负责农业、林业、水产业相关事宜的重要行政部门，其主要职责是保障食物的安定供给、农林渔业的发展、农林渔从业者社会福利的增进、渔村的振兴、农业多功能性的拓展和发挥、森林资源可持续发展利用及水资源的适量保存与管理等方面的工作。当前农林水产省主要包括本部、地方农政局、区域中心、相关审议会以及动植物防疫所等五大部分，其中本部下设大臣官房、消费安全局、食物产业局、生产局、经营局、农村振兴局、农林水产技术会议事务局、林业厅和水产厅[1]。

随着工作任务和重点的变化，农林水产省的机构设置和人员配备会做相应调整。近期机构调整最大的一次发生在2011年，其中与食物安全最为相关的调整有2项：(1)为了推动渔/农村——渔/农业的6次产业化战略升级新增了食物产业局。2015年，为了推动日本饮食文化及日本餐饮业的海外推广与出口，食物产业局将新设“饮食文化科”和“海外开展与出口促进科”两个科室[1]。(2)为了构建国家在食品安全及农业安定经营方面的管理体制，整合了地方农政局下设的地方农政事务所和信息统计中心，建立65处区域中心及38处分中心，中心下设负责传统农业安定管理的农政部门和新增的消费安全部门。

在农林水产省本部下设的机构中，开设与食物安全管理工作相关的部门主要有大臣官房、消费安全局、食物产业局，其中大臣官房主要负责制定农林水产省全局性的基本政策、政策评价及部门间的综合协调等工作；消费安全局主要开展从田间到餐桌的全产业链食物安全管理和食品标签管理，同时通过开展食育活动培养消费者科学膳食选择和判断的能力；食物产业局的主要任务是以产业技术创新为核心，推动食品相关产业及与渔/农村相关产业的发展和振兴，构建农林渔业与其他产业协同发展的机制。

2 大臣官房的工作重点

为了提高食物自给率、促进日本农业的发展、保持食物的持续稳定供给，并向海外推广日本饮食文化和餐饮业，大臣官房主要开展了4个方面的工作[2]。

2.1 制定《食物农业农村基本法》(下称“《基本法》”)

战后随着日本经济社会的快速发展，农业领域出现了食物自给率低下、农业从业者老龄化、耕地闲置以及农村失去发展活力等诸多问题。为应对上述问题，重塑日本民众对于农业的信心，农林水产省制定了《基本法》并于1999年颁布实施。《基本法》共分四章四十三条，从农业农村基本规划(下称“基本规划”)、确保食物安定供给政策、农业可持续发展政策、农村振兴政策等四个方面做了详细规定。该法律明确规定政府需要在法律、财政、金融上支持农业农村相关政策的实施，且每年向国会提交关于农业农村动向和政策措施的书面报告，并交由审议会审议。《基本法》作为日本农业农村发展的根本性指导文件，对推动日本农业的发展、增强农村活力、保障食物安全等方面发挥了重要作用。

2.2 编制“基本规划”

“基本规划”自《基本法》颁布次年开始第一轮编制，每轮规划的实施周期为5年，新的规划将结合当时农业农村发展变化及上一轮规划实施效果评价进行编制。基本规划不仅设定实施期内的发展目标，也对主要指标的长期发展目标进行预设，包括农业农村相关政策实施的基本原则、食物自给率目标、食物稳定供给保障政策、农业可持续发展政策、农村振兴政策、政策全面实施必要措施等方面的内容。目前正在实施的2015—2019年规划除了继承历年规划内容外，新增了食物自给能力即食物潜在生产能力指标的设计和内容，2025年以热量为基础的综合食物目标自给率、以生产额为基础综合食物目标自给率和饲料目标自给率分别是45%、73%和40%，分别较上一轮规划设定的2020年自给率浮动-5%、3%和2%，但均高于该规划编制基准年2013年的实际情况。“基本规划”实施的情况每年会以白皮书的形式发布。

2.3 食物自给率提升政策措施

为了促进食物自给率的提升，日本从消费和生产两个角度落实相关的政策措施。以2014年为例，消费方面：研究了解消费者的消费状况挖掘潜在消费能力；营造消费者和农产品加工企业对国产农产品的消费环境；协同餐饮业改善不吃早饭的不良习惯，推动国产大米的消费；大幅度提高国产大豆在大豆制品中的使用比例等。生产方面：通过技术开发提高西式料理中国产食物的利用率，如大米面包的开发、面食中国产小麦和大米粉比例提升、饲料自给率的提升等主要方面；制定主要农产品的生产目标及相关配套措施。

2.4 食物安全供给保障政策措施

通过制定食物安全政策，食育、地产地消及国产食物消费增长措施，食品产业的持续发展措施，食物安全综合保障措施及国际组织谈判应对等措施，提高食物的安全性及国民对于国产食物的信任度。在食物链导入食品安全风险分析与管理体系、食物链环节导入农产品质量可追溯体系、农业生产工程管理体系(GAP)、危害分析关键控制点体系(HACCP)等措施提高食物安全性，并加强对消费者的宣传，提高其对本国食物的认可和信心。

3 消费安全局的工作重点

3.1 食物规格及标签的规范与管理

主要包括修订《JAS(Japanese Agriculture Standard)法》、对食品规格和标签内容设定专项研究、配备基层食品标签检查专员等三方面工作。《JAS法》颁布于1950年，是日本关于农林物资规格与质量标示标准的法规，要求生产者对所有农林渔业产品的规格和品质做标示，其中品质的标示是强制性的，根据当前流通产品规格的变化，消费安全局会研究修订JAS法中关于产品规格的相关内容做补充。对于产品质量标示则通过专项调查研究，定期研讨标签标准和内容等相关问题。当前对于生鲜食品要求标示名称和原产地，加工食品要求标示食物名称、原料名、重量、保存方法、保质期、加工厂家的名称和地址等信息。此外，通过在各地基层农政部门的食品标签监察专职人员，对食品标签的合法性进行监察。

3.2 可追溯制度的导入和建设

以大米为例，2009年日本颁布《大米可追溯法》和《粮食法修订案》，法律规定生产者有义务向消费者告知大米等谷类生产者、产地信息和生产信息等内容，同时规定大米及谷类的交易必须保留交易记录，并建立了事故大米及其制品的快速回收机制。为了推动制度的建设，日本在全国面向生产者、食品加工企业、餐饮业开展了巡回说明会，并通过一段时间的现场检查确保了制度的建立和实施。此外，还向消费者和相关单位免费提供宣传海报、指导手册等资料。同样，随着2003年6月《牛肉可追溯法》的颁布，牛肉流通领域也实现了全程可追溯[3]。

3.3 消费引导与食育工作推进

食物营养教育是日本政府高度重视的教育内容之一，当前日本已经建立了一套国家和地方相配套的食育推进体制。2011年制定的第二轮“食育推进基本规划”就确定了终身食育的方针。农林水产省联合文部省和厚生劳动省共同编制了《膳食指南》，并制作“平衡膳食指导”向公众推广科学膳食模式，并建立专门的网站进行宣传。随着饮食方式正快步由家庭内部向外部转变，日本食育开始强调对掌管外食、中食命脉的餐饮行业进行指导。

4 食料产业局的工作重点

4.1 农业的六次产业化与地产地消

为了振兴农林渔业、提高食物的自给率，日本推出了农村六次产业化与地产地消政策。2010年12月颁布《六次产业化与地产地消法》(下称“六次产业法”)来推动该政策的实施。通过实施该政策，日本政府期望能够保障农村地区的就业和居民收入，构建吸引青年人居住的农村社会环境，促进农林渔业生产加工销售的一体化发展，以及农村地区的创业。根据“六次产业法”的规定，该政策支持两个方面的发展：其一是支持农林渔从业者利用当地的农村资源开展生产加工销售一体化新型创业活动；其二是促进农林水产品产地消费事业和相关工作。日本政府从政策宣传、体制机制建设、创业咨询、创业计划制定、加工生产设备购置、相关人才培养等多方面给予不同程度的支持与补贴。

4.2 日本饮食文化塑造与海外推广

为了使日本的饮食文化能得到持续的继承发扬并促进日本农产品的出口，日本从饮食文化的塑造、饮食文化与餐饮业的海外推广两方面为抓手推动相关工作。近些年农林水产省开展了关于“日本饮食文化”的系列研究，并形成了出版物、宣传资料等成果提供给国内外消费者。日本传统饮食文化更在2013年底被列入联合国教科文组织的无形文化遗产之中。为了配合2015年米兰国际博览会，农林水产省专门成立国际宣传团队推动博览会参展工作。另一方面，2007年7月日本餐饮海外普及与推进非盈利机构(NPO)成立，并在全球23个城市相继成立了分部。通过召开国际研讨、国际料理人日料研修活动、日料国际比赛、国际出展、国际讲座等多种形式在世界范围推广日本料理。日本饮食文化的推广有效促进了日本餐饮业和日产农产品的出口。外务省调查显示，2013年国外日本餐饮店的数量约达到了55 000家，比2010年增加约25 000。同时根据2013年日本在7个国家开展的关于最喜欢的外国料理的调研结果显示，日本料理以83.8%的高得票率位居最受欢迎的国外料理榜首。

4.3 减少食物浪费与损耗全民运动

日本食品废弃数量非常惊人，当前日本每年约产生1 700万t的食品废弃物，其中原本可用于食用却被丢弃的食品垃圾约500万～800万t。为了减少食物的损耗和浪费，农林水产省与内阁府、文部科学省、消费者厅、经济产业省、环境省联合推出了减少食物浪费与损耗全民运动(no-foodloss project)。在产业方面，政府希望通过在食物链的各环节建立减损机制与循环利用机制达到减损目标。在消费领域，通过开展各类活动，培养消费者节约食物的意识并传授相关知识来有效减少食物浪费。目前，日本已经针对加工、批发、零售、餐饮业、消费等环节的单位和个人制定了一系列的减损目标。根据《食品再生法》，当前已对食品加工制造业、食品流通业、餐饮业等多个领域的31个细分的产业设定了2014—2019年的垃圾减排目标。如肉产品加工业每100万日元的营业额垃圾减排的目标为113kg[4]。

4.4 食品企业产品质量管理与消费者信赖关系构建

主要包括修订和延长HACCP法，开展食物交流项目(food communication project，FCP)和食品产业信任度提高活动。为了推动食品加工业全体引入HACCP体系，1998年颁布了有效期为5年的HACCP支援法，为了与欧美等国的食品质量管理体系接轨，分别于2002、2008、2013年延长了该法的有效期。FCP是为了提高消费者对于食物的信赖，农林水产省组织食品相关企业自发建立确保食品安全、提高消费者信任机制，从而使食物链各环节能够透明化，截止至2015年3月已经有1 727家企业和组织参加了FCP活动。为了提高消费者对食品产业的信任度以及企业应对消费者不满的处理能力，农林水产省发布了“‘食品企业信任度提高自主行动计划’制定指南的5项基本原则”，并以企业和社会团体会为对象每年在全国开展各种培训说明会，同时制定相关的自我评价标准、实践指导手册等配套资料帮助企业尽快构建合理管理体系。

5 主要结论与启示

5.1 主要结论

5.1.1 确保食物安全需从供给与需求两侧同步发力 一方面确保重点农产品高自给水平。近年来，日本综合食物自给率发展态势严峻。根据农林水产省的统计数据显示，以热量为基础计算的综合食物自给率从1965年的73%快速下降到2005年的40%，近些年自给率一直稳定在39%，食用谷物的自给率稳定在59%，然而在整体自给率较低的情况下，对居民膳食营养影响较大的产品一直保持较高的自给水平，2013年食用大米、薯类、鸡蛋、菌类、蔬菜、乳类的自给率分别为100%、76%、95%、87%、79%、64%。另一方面，通过饮食文化塑造与宣传，增强消费者对于日本农产品的认同，提高国产农产品在消费中的比重。尽管日本国产农产品价格很高，但消费者很愿意购买本国产品。除国产农产品品质较好以外，还主要得益于日本消费者对国内农产品的认同。

5.1.2 确保食物安全需从全产业链一体化管理入手 现代农业的全产业链是由生产资料投入、生产过程管理、产后加工、市场流通、居民消费等产前、产中、产后多个环节构成的一个完整的生产消费和全程管理体系。日本根据不同的生产阶段和管理内容，日本农业部分设了生产局、经营局、食物产业局、消费安全局、农村振兴局等相关局来分别管理。这种管理方式把农业生产的产前、产中和产后相结合，把农业的生产、流通和消费相结合，把农业生产、农村生态保护和农村社会全面发展相结合，符合现代农业发展需求，有助于建立供给稳定、运转高效、标准健全、体系完备、监管到位的食物数量质量保障体系。

5.1.3 确保食物安全需以食育为手段，改善居民膳食质量 随着全球食物保障能力的提升，国际社会逐步把食物安全保障层面由国家、政府向家庭、个人层面转移，既强调宏观上全国供求平衡，也关注微观上每个人营养均衡。日本是这方面做得较好的国家。日本政府高度重视食物营养教育，农林水产省联合厚生劳动省和文部科学省一直致力于推进食育工作。早在20世纪80、90年代日本就启动了以儿童为重点的食育工作；21世纪以后，随着2002年农林水产省《食与农再生计划》、《经济财政运营与构造改革方针2002》的制定实施，食育工作也从儿童扩大到各年龄层的全体国民。而2005年6月颁布的《食育基本法》和2006年出台的《食育推进基本计划》将食育工作上升到了法律的高度。第二次食育推进基本计划数据显示日本国民对于食育的关心度和民众的食物安全性知识均处于较高的水平，2013年日本国民对于食育的关心度为74.6%，64.1%的民众拥有食物安全性相关知识。日本的食育不仅让日本消费者积累了大量的膳食营养知识用于指导其每日的膳食选择，有效提高了日本消费者的膳食质量。日本也被公认为世界上最健康的膳食模式之一。

5.2 对我国保障食物安全的启示

总结日本农林水产省在食物安全保障方面的做法，主要对我国有三个方面的启示：一是在确保“口粮绝对安全、谷物基本自给”的基础上，结合我国现有的耕地资源条件和居民营养需求，科学划定我国农产品安全保障的优先序，分类确定不同农产品自给率安全阈值。二是我国农业管理共涉及到14个部委(局)，其职能处于条块分割状态，制约了农业产业的有序发展，人为导致贸工农脱节、产加销分离、行政效率低下，已成为保障现阶段食物安全工作主要制约因素。当前，我国已进入现代农业建设的关键时期，亟需以“大农业部”的形式落实“大职能、宽领域”全产业链一体化的新型管理格局，最大限度地解决机构重叠、职能交叉、部门分割、权责脱节等管理问题，进一步降低行政成本、提高行政效率，改善公共服务质量。三是要积极推进食物与营养教育，引导居民科学合理膳食，提高居民的膳食质量并有效减少食物浪费。针对青少年群里，合理布局食物与营养教育示范基地，构建构建小学—中学—大学三级教育示范基地体系，将食育课程纳入试点学校的教育体系中，指导学生学习膳食营养知识，培养科学健康的饮食行为。充分搭建消费者与生产者的交流平台，增强消费者对于国产农产品的信心，从而促进消费带动生产。◇

[1]日本农林水产省.关于2015年度人员、组织安排的文件[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/org/quota/2016/kekka1.html.2015.

[2]日本农林水产省.2015粮食农业农村基本规划[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/keikaku /k_aratana/pdf/1_27keikaku.pdf.2015

[3]社团法人中央畜产会.国产牛肉可追溯系统导入手册(总论篇)[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/syouan/tikusui/trace/pdf/beef_trace12.pdf，2003.

[4]农林水产省食料产业局.食物废弃物等减产机制[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/shoku san /recycle/syokuhin/hassei_yokusei.html，2014.

(责任编辑 李婷婷)

Food Security Management Institutions of Japanese Ministry of Agriculture and Its Focal Points of Work

ZHOU Lin，YANG Zhen-ni，HUANG Jia-zhang，CHENG Guang-yan

(Institute of Food and Nutrition Development，Ministry of Agriculture，Bejing 100081，China)

With the degree of food security increasing by consumers，higher requirements were put forward for Chinese food security management.Japanese food security management started earlier，and had already formed relatively complete food security management system.This paper mainly introduced the food security management institutions of Japanese Ministry of Agriculture，and also the focal points of work to provide reference and enlightenment for China to enhance the food security management development.

Japanese Ministry of Agriculture；food security management；institution setting；focal points of work

中国农业科学院创新工程项目 (项目编号：ASTIP-IFND-2016-04)；中央级公益性科研院所基本科研业务(项目编号：1610422016004)。

周琳 (1983— )，女，博士，助理研究员，研究方向：食物与营养政策。

程广燕 (1977— )，女，博士，研究员，研究方向：食物与营养政策。