采煤沉陷区移民安置问题探讨∗

郝爱华　张爱国(山西师范大学地理科学学院,山西省临汾市,041000)



采煤沉陷区移民安置问题探讨∗

郝爱华张爱国
(山西师范大学地理科学学院,山西省临汾市,041000)

摘 要采煤沉陷区移民是解决采煤沉陷区人类发展、资源开发与环境保护之间的矛盾和促进煤炭事业可持续发展的一种重要手段。介绍了临汾市在移民安置中取得的成果以及安置模式,探讨了移民安置中存在补偿方式不合理、地方政府行为不规范、部分主体企业资金难兑现、贫困户搬不起、安置模式多弊端的问题及安置后面临后续产业跟进难、移民生活水平提高难的困难,并提出合理建议,以期为煤炭企业提供经验与借鉴。

关键词采煤沉陷 补偿方式 移民安置 后续产业

随着煤炭工业的进一步发展,受沉陷影响的面积也越来越大,直接影响采煤区的生态环境和居民正常的生产生活。山西省是煤炭资源最丰富同时也是受灾最严重的省区,省委、省政府对此高度重视,2014年启动了新一轮采煤沉陷区综合治理工作,把移民安置工作作为重心来抓。对采煤沉陷区移民进行合理安置对缓解各种矛盾纠纷,实现采煤沉陷区人口资源与环境的均衡,社会经济的稳定发展具有重要的意义。

1　临汾市采煤沉陷区概况

临汾市总面积20275km2,是山西省采煤沉陷区灾情最严重的地区之一。截至2013年年底,全市采空区面积近610km2(约占全市国土面积的3.01%,占山西省采空区面积的12.2%),沉陷区面积约300km2(占全市采空区面积的49.18%,占全省沉陷区面积的10%),主要分布在吕梁山东坡的低山丘陵区,鄂河、响水河等8个河流的源头区,涉及乡宁、蒲县等11个县(市、区)。随着采煤工作的进一步开展,地面受沉陷影响面积将不断扩大,预计至2030年,临汾市采煤沉陷区面积将达到456km2。

2　临汾市采煤沉陷区移民安置情况

临汾市采煤沉陷涉及受灾村庄306个,受损户数27468户,受损人数108819人,分别占全省的22.6%、12.6%、16.6%。2014年完成省定的采煤沉陷区治理模式试点乡镇之一——乡宁县西坡镇4个村委12个自然村1031户3612人的搬迁安置,总投资24197万元,规划用地总面积153285.86 m2(约合229.93亩),建筑面积128888m2,已建成赵院、王家岭移民新村;2015年完成乡宁县、尧都区、古县、翼城县、蒲县、汾西县6县(区) 的13个乡镇57个自然村2887户9843人的搬迁安置任务,其余按规划要求至2017年年底全部完成。在山西省加大采煤沉陷区综合治理工作的要求下,临汾市采取了有效措施,在实践中不断地探索总结,取得了一定的成果,形成了临汾市采煤沉陷区移民安置模式。

2.1规划引领,分步安置

临汾市在移民具体安置中首先制定规划,各县根据市规划也制定了相应的规划,以规划引领移民安置中的各项工作。临汾市规划为2014－2017年,各县规划为2015－2017年,规划中安排了移民安置的补偿方式、安置新村选址、基础设施、生态环境建设等方方面面,制定出总体目标和年度分项目标,具体到村、户、人,根据村民受灾轻重缓急实行分步安置,有力保证了沉陷区移民安置工作的顺利完成。

2.2模式探索,试点先行

临汾市采煤沉陷区移民安置按照“整村搬迁,集中安置”的思路,以山西省确定的西坡镇作为先行试点单位,总结出“自然村内、行政村内和乡或镇内安置”的安置模式。

2.2.1自然村内安置

新村选择在自然村内地势坦、采光条件好、交通便利的地方,避开地质灾害和地下含煤层,或有煤层煤矿同意不采,尊重移民意愿合理规划新村(百姓大多喜欢小院而不愿意住楼房),小区内水、电、气、路等基础施设配套齐全,做到绿化、硬化等五化高标准完成,把小区建设成新型美丽宜居农村,如西坡镇王家沟新村、古涧新村,襄汾县沙女沟新村。

2.2.2行政村内安置

安置点选择在行政村范围内,小村并大村,把一个行政村范围内的多个受灾自然村集中合并成一个大村子,有效节约土地资源、基础设施等配套资源,人口高度集聚,把分散的自然村发展成城镇化小区,如西坡镇赵院新村、胡家岭新村、井湾新村。

2.2.3乡或镇内安置

移民新村选择在乡或镇政府所在地,安置户主要是在乡或镇上做生意,不愿意回农村种地。搬迁后村民生活水平有提高,小区城镇化水平提高,逐步发展为乡中村或镇中村,如翼城县中卫乡东佛新村。

2.3村企联合,新村建设

移民新村建设方式有三种:一是由公司代建,基建房产公司由政府组织招标投标引进;二是大企业驻地及周边村庄,由企业和村集体共同组织建设新村;三是由企业直接投资组织建设。

3　沉陷区移民安置问题

3.1安置中存在的问题

3.1.1补偿方式不合理

采煤沉陷区移民安置中最关键的工作是钱的问题。临汾市采煤沉陷区移民搬迁补助标准按照山西省规定执行:“按户均60m2进行补助,每平方米造价2014元,户均搬迁成本为12.084万元,超出60m2的部分由个人以成本价购买”,这种“一刀切”式的补助方式便于操作,但也有不合理之处,采煤沉陷区多分布于偏远山区,地形地质条件复杂,各地沉陷情况不同,移民个人情况也有差异。对于家庭贫困、原村旧房损失严重户来说,是“天上掉馅饼”,捡到了便宜。对于家庭富裕的村民,在村里重建新房,山里建房的成本高,且农村一座四合院宅基地的建筑面积远大于60 m2,村民的鸡、牛、三轮车等能进了院子上不了楼,这是一种不等价的交换,吃亏的显然是村民,搬迁对于这部分村民造成极大的损失,致使这部分村民搬迁积极性不高,一方面出于生命安全受到威胁不得不搬,一方面又因为搬迁补偿政策不合理不愿意搬,无奈之下不得不和政府进行博弈。

3.1.2地方政府行为不规范

有些地方政府有侵吞补偿款的行为,利用村民对国家补偿政策不知情的状况,实施暗箱操作,从中谋取非法利益。不敢向百姓宣传政策,害怕百姓知道政策,甚至欺瞒群众,村民只有在分房签字时才知道如何补贴,分不清是国家政策还是地方政府实施的政策。

3.1.3部分主体企业资金难兑现

从投资主体看,分两种情况,对采矿权主体灭失的,治理资金由政府和移民个人承担,其比例为:国家50%、省级20%、市级10%、县级10%、个人10%;对采矿权主体存在的,治理资金由政府、企业和移民三方承担,其比例为:国家40%、省级10%、市级5%、县级5%、企业30%、个人10%。煤矿主体企业不存在的还好办,问题是有些煤矿主体企业虽然存在,但现在停产无盈利(如襄汾县义襄煤业有限公司),无钱出资。有的企业采矿权不属县政府管(如翼城县阳煤集团、乡宁县王家岭煤矿),且由于煤矿整合过程中造成资源浪费,技术改造投资过多,目前处于亏损阶段,他们认为过去的矿主开采引起的灾害现在让他们买单不公平,所以不认帐,不愿意承担30%的移民安置资金,有拖延抵赖现象,煤矿资金难以兑现,令地方政府头痛。

3.1.4贫困户搬不起

由于移民个人也要按10%的比例出资,有些移民家庭贫困,无法实现搬迁。采煤沉陷区移民比较特殊,过去煤矿红火时,村民都在矿上打工,赚了点钱,但大多不积攒,只知挥霍,现在煤矿整合以后,村民无法像过去一样靠煤矿打工挣钱,手中没有钱,大部分家庭贫困,想搬搬不起。有些地方的移民新村修建成了毛胚房(如乡宁县西坡镇赵院移民新村),村民要想住进去,装修还要花费,增加了移民的经济负担。毕竟是煤矿开采破坏了村民美丽的家园,如果没有采煤沉陷之灾,村民不会离开祖祖辈辈生活的土地。采煤沉陷区群众为国家的煤炭事业发展做出了巨大的牺牲,因此,应该对他们给予更多的补偿而不是让他们出钱,这对采煤沉陷区村民不公平。

3.1.5安置模式多弊端

临汾市采煤沉陷区移民安置采用整村搬迁、集中安置、合村并点的安置模式,这种安置模式使分散的农村人口集聚在“基础设施齐全、生活便利、环境优美、保障有力的宜居新区”,极大地促进了我国当前的新农村建设、农村城镇化发展和城乡一体化的进程,但是这种整村搬迁的安置模式也存在弊端,体现在“按照‘一户一处宅基地’的要求,收回原村宅基地,原村址复垦”。在采煤沉陷区移民安置过程中,移民整村搬迁到新区后原村必须拆迁复垦,以避免出现“一户多宅”现象。如尧都区沉陷区移民安置时政府要求村民必须拆掉原村的旧房才能拿到新房钥匙。这样随着我国采煤沉陷区综合治理工作的进展,又一大批自然村走向消亡。据统计,我国自然村正以每天80～100个的速度消亡,有专家认为,自然村是我国最大的非物质文化遗产,承载着我国的传统文化。自然村一般是由一个或几个同宗家族几代人发展下来形成的乡村聚落,是我国古老的历史文化、政治经济、风俗民情的积淀。我国目前对自然村缺乏法律法规方面的保护,地方政府也没有采取有力的保护措施,如建立自然村档案、编写自然村志等。自然村的消亡是我国非物质文化遗产的一大损失,保护自然村就是保护我国的非物质文化遗产。我国城镇化的发展是一种趋势,自然村的消亡也成为一种趋势。采煤沉陷区这种整村迁移、拆旧建新、小村并大村的安置模式适应了我国新型城镇化发展的需求,但也助推了我国自然村的消亡。整村搬迁的弊端还表现部分未受损户、老年人、刚加固处理过的移民户以及一些不愿意离开农耕生活的人不愿意搬也要搬,这和变相强制没什么区别。

3.2安置后面临的困难

3.2.1后续产业跟进难

采煤沉陷区移民后续产业能否及时跟进关系到移民安置以后的稳定和致富问题。目前土地复垦方案和产业调整方向都已确立,蒲县重点发展核桃产业;汾西县以马铃薯为主发展小杂粮特色农业;浮山、安泽、古县后续产业以干果、中药材为主;乡宁县西坡镇胡家岭村委计划在王家沟老村搬迁后土地复垦,用150亩地建20个大棚菜,公路两边筑2m高石坝,用优质土添平,种植农家乐无公害绿色蔬菜,与大城市实现农超链接,已经建好970m深井和500m3水塔。存在两方面的困难:一是资金缺乏。对土地复垦和产业调整的投资主体山西省并未作出明确的规定,地方政府对资金来源问题也没有想法。二是技术差。缺乏专家指导和对产业工人的技术培训。

3.2.2移民生活水平提高难

移民不求致富,只求生存。沉陷区居民安置后存在的最大问题是生活难以维持,生活水平提高困难。由于我国长期的城乡二元结构体制,短期内又难以实现城乡一体化,虽然移民向城镇化迈进是历史发展的进步,但移民的农民身份难以改变,又无法成为产业工人,最终沦落为城市边缘人,农村有地但却不种地,地处偏远,耕作不便,居住在和城市一样的楼房,却没有工作。既不是真正意义上的农民,又不是真正的市民,只能叫市民化农民。这一特殊的身份决定了移民的收入来源。过去在村里还能有一点种地收入,现在只能靠外出打工,年龄稍大一点的村民种地基本能维持生活,现在只能靠政府救济,再加上后续产业无法跟进,移民又无劳动技能,而且安置后的消费水平较以前有所提高,过去吃村子里不花钱的井水,现在用自来水方便但要花钱,煤气、大暖、物业管理都是原来村里不需要花的钱,现在都要交钱。安置后移民的生活条件是改善了,但要想提高生活水平还有困难。

4　对沉陷区移民安置工作的建议

4.1政策透明化

无论是国家政策还是地方政府实施的政策都要做好宣传工作,保障移民知情权,让移民吃透政策,自愿搬迁,特别是地方政府在实施中如有和国家政策不一致的地方一定要给移民解释清楚,做到政策透明化,操作阳光化。

4.2模式多样化

采煤沉陷区移民安置模式以整村搬迁、集中安置为主,鉴于这种安置模式的弊端,应尝试多种模式安置,比如可以分散和集中安置相结合,远距离和就近安置相结合,农村和城镇安置相结合,整村搬迁和部分搬迁相结合,探索多样化安置模式,使移民安置更符合经济和社会发展规律。

4.3补偿等级化

对采煤沉陷区移民安置补偿方式不能采用“一刀切”,而应根据移民原村房屋的建筑面积、结构、受损程度全面评估后分等级给予补偿,使补偿政策更加合理、科学,从而避免各种矛盾再生,影响采煤沉陷区的和谐稳定和可持续发展。

4.4责任明确化

采煤沉陷区移民是一项复杂的系统工程,需要省、市及各县的发改、住建、国土资源、财政、煤炭、环保、教育医疗、社会保障等多个部门互相沟通、协调配合才能完成,在此期间,各部门一定要各司其职,明确责任,共同做好移民安置工作。

4.5参与全员化

动员社会各界力量全员参与解决沉陷区移民安置后的生活和就业问题。政府可以直接发钱或提供低息贷款,对移民进行免费技术培训,吸引社会有钱人、外商或企业来沉陷区投资,收益共享,真正实现移民搬得出、稳得住、能致富。

5　结语

采煤沉陷区移民是解决采煤沉陷区的生态环境问题和村民的生存问题的重要手段,实践中必须以科学发展观为指导,探索更合理的安置模式,既推动我国新农村建设和农村城镇化发展,同时有效保护好我国的自然村。认真做好采煤沉陷区移民安置工作,对实现中国社会和谐和煤炭事业的长足发展具有重大的战略意义。

参考文献:

[1] 宗云峰.采煤沉陷区移民安置问题探讨[J].中国煤炭,2012(10)

[2] 山西省人民政府办公厅.山西省深化采煤沉陷区治理规划(2014－2017年) [EB/OL].http:// www.shanxigov.cn/n16/n1203/n1866/n5130/ n31265/18792886.html

[3] 临汾市发展改革委员会.临汾市采煤沉陷区治理规划(2014－2017年)[Z].2014

(责任编辑张大鹏)

Onmigrationresettlementproblemsinminingsubsidencearea

HaoAihua,ZhangAiguo
(CollegeofGeographyScience,ShanxiNormalUniversity,Linfen,Shanxi041000,China)

AbstractMigrationinminingsubsidencearea(MSA)isanimportantmethodforsolvingthe contradictionamonghumandevelopment,resourceexploitationandenvironmentalprotectionand promotingsustainabledevelopmentofcoalindustry.ThepaperintroducesthefruitsofresettlementworkinMSAinLinfencityanditsresettlementmode;explorestheproblemsofunreasonablecompensation method,unstandardizedbehavioroflocalgovernment,compensationfrom someenterprise,poorhouseholdstomove,moredisadvantagesofresettlementmode,difficuties existinfollow-upindustrialdevelopmentandlivingstandardsimprovementofmigrantsafterresettlement;putsforwardreasonablesuggestionswhichcouldprovidetheexperiencesandreferencestothecoalenterprises.

Keywordsminingsubsidence,compensation method,migrationresettlement,follow-up industrialdevelopment

中图分类号TD－9

文献标识码A

基金项目:∗国家社会科学基金项目——贫困地区大规模生态移民可持续发展研究(12BJL076)

作者简介:郝爱华(1974－),女,硕士生,主要研究方向为生态扶贫移民。