“反公地悲剧”与农村集体产权改革—基于温州农村个案的分析

胡从来

（中共瑞安市委农村工作办公室，浙江 温州 325200）

“反公地悲剧”与农村集体产权改革—基于温州农村个案的分析

胡从来

（中共瑞安市委农村工作办公室，浙江 温州 325200）

农村集体产权改革是我国推进城乡一体化发展的难点问题。由于产权的不完整性，农村集体产权的行使极易陷入“反公地悲剧”。为减少“反公地悲剧”现象的发生，应采取村集体资产量化配股到人，推动农村产权交易平台建设，合理分离村集体经济职能和公共服务职能，从而保障农民的产权收益。

温州；农村集体产权；反公地悲剧；股改

农村集体产权是我国城乡二元经济结构下形成的特殊产权形式。在我国快速推进城市化过程中，城市不断向外延伸，使很多城市周边的农村地区自主或被动加入城市化浪潮。市场经济体制最基本特征是经济资源商品化、资源配置市场化和经济系统开放化，农村集体产权制度极大限制了各种生产资料的合理配置和集聚利用。早在2010年，中央一号文件就明确提出：“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”[1]。北京、厦门、无锡等地都试点过农村集体资产股份合作制改革。2011年底，农业部正式批准全国18个市（县、区）为全国农村改革试验区，温州作为浙江省内唯一改革实验区，具体承担农村产权制度改革试验项目[2]。2012年温州各县（市、区）全面推开“三分三改”。“三分三改”是指政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。从“三分三改”的整体设计上看，通过股改建立股份经济合作社，地改建立土地合作社，将原村委会的经济职能与社会管理职能分开，股份经济合作社按现代企业制度经营管理非土地经营性资产，土地合作社经营管理土地资产，推动农村土地流转；户改最终将实现农民向居民的身份转变。

对城中村而言，温州“三分三改”意义尤为重大。这些城中村原有耕地基本被国家征收用于城市建设，但同时也积累了大量以三产物业为主的集体资产，有的村积累了数亿元、甚至十几亿元的村庞大集体资产。一方面，集体资产收益大大改善了村民福利；另一方面，由于经济利益过于庞大，农村集体产权改革“牵一发而动全身”，成为上访的焦点，形成巨大的改革阻力。深入研究温州农村集体产权改革案例，对稳妥推进城乡一体化发展具有重要意义。

一、“反公地悲剧”现象的产权理论

新制度经济学认为，产权是人们使用资源的权利束，它比法律意义上的产权要广泛得多，不仅包括我们熟知的使用权、收益权、让渡权等，还包括人们待定的行事权。H·登姆塞茨指出：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。”[3]97同时他认为：“产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励。”[3]98科斯定理也说明了在交易费用不为零的情况下，产权的界定有助于提高资源配置市场效率。

1998年迈克尔·黑勒《反公地悲剧：从马克思到市场转变中的产权》[4]一文首次提出“反公地悲剧”，当时他利用“反公地悲剧”的概念观察到一个奇怪现象：20世纪90年代莫斯科街头，临街店铺大量空置无人问津，而街边搭建的私人铁皮棚摊却商品琳琅满目，生意兴隆。是什么原因导致人们不愿意使用临街店铺，宁愿挤在小小的铁皮棚摊呢？黑勒归结为俄罗斯从计划经济向市场经济转变过程中，临街店铺没有将完整的产权赋予单个权利所有人，而是被肢解给了不同机构。如临街店铺的出售权、出租权、占有权、收取售款权、收取租金权分别掌握在不同人的手里。A享有出售权，但B掌握着收取售款权；C享有出租权，但D掌握着收取租金权。在没有得到其他权利人的同意下，任何一个权利人都无法单独处置临街店铺。分散的产权使每个权利人都无法得到自己应有的收益。“反公地悲剧”理论的基本含义是：“当特定资源的产权由多重所有者掌握，而每个产权所有者都具有排他性时，就会导致资源的闲置或者无法充分利用。”[5]如同一扇大门上安装了需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁，这十几把钥匙又分别归不同的人保管，而十几个人又往往无法在同一时间到齐，那么，这扇门后的东西就只能看看而无法取得。“反公地悲剧”现象说明了这样一个道理：在交织错杂的产权结构下，高昂的交易费用使稀缺资源配置无法达到最优效率。

“反公地悲剧”是相对于哈丁的“公地悲剧”资源被过度使用而言，资源未被充分利用。“公地悲剧”和“反公地悲剧”的经济效率分析如图1所示。

注：除已标注的外，文中数据均为调研所得。

MR为边际收益曲线，AR为平均收益曲线，假定边际成本固定，用OA表示，则Q0为完全竞争市场条件下的最优产量。当个人平均收益>个人边际收益，Q1为“公地悲剧”情况下的产量，Q1>均衡产量Q0（过度生产）；当个人平均收益<个人边际收益，Q2为“反公地悲剧”情况下的产量，Q2<均衡产量Q0（生产不足）。

图1 “公地悲剧”和“反公地悲剧”的经济效率分析

二、农村集体产权陷入“反公地悲剧”的个案分析

农村集体产权在我国广大农村有着深厚的社会基础，经历了1951—1958年的合作化运动、1958—1978年的人民公社运动、1978年之后的家庭联产承包制改革，“集体所有”这种产权关系一直未变[6]。但随着市场经济的发展，尤其是城市化的快速推进，城中村、城郊村积累的庞大集体资产正面临着一个共性瓶颈：村集体资产的“分配”与“保值增值”，温州也不例外。温州农村集体产权改革是全国农村产权制度改革的一次尝试，在改革中容易陷入“反公地悲剧”。

1.H村围堵事件致使优质物业空置四年

H村地处温州瑞安市安阳新区，全村538户、2 194人，村集体年收入300万元，现有村集体固定资产近2亿元。该村利用征地政策返回的土地，联合开发了多个房产项目，积累大量村集体所有的商业用房。2006年7月，该村将集体所有的临街1～3层的7 396m2的商业用房出租给王某,租期至2011年6月30日。王某又将此商业用房转租他人开办娱乐场所。2011年初，H村村民对商业用房租期满后如何处置产生分歧。部分村民认为原年租金1 10万元太低，希望提高租金后再出租；但大部分村民认为房价上涨很快，应中止续租，拍卖出售兑现分给全体村民。娱乐场所经营者因2010年投入巨资新装修，坚决要求续租。2011年下半年，商业用房租期满后，由于双方意见分歧较大，无法协商一致，于是部分村民开始组织起来，每天几十人日夜堵在娱乐场所门口，要求娱乐场所经营者尽快搬离，其间多次与娱乐场所保安发生冲突。事件持续数月，最后娱乐场所不得不关门搬离。但此后房价急剧下跌，商业用房拍卖出售无法进行，同时围堵事件造成的恶劣影响极大，导致商业用房出租已无人问津，连续空置四年，村集体经济收入损失惨重。

该案例中部分村民要求拍卖出售临街商业用房，是因为自己的产权没有得到充分的收益，年租金分红远不及出售得到的分红，与其将自己的产权交于村集体统一出租，还不如一次性拍卖出售彻底实现自己的产权权利。但由于集体产权的分散性，个人围堵行为成本（每户年租金分红仅2 000元）很低，尽管围堵事件造成的集体成本很高（四年无法出租出售），但这种损失（产权的外部性）由集体承担，在个人成本小于社会成本的情况下，围堵事件的发生便不甚为奇了。

2.L村商务中心股权流转困境

L村是温州瑞安市启动城市化进程中最早被土地征用的村庄之一，位于新旧城区交接处，全村498户、2 017人，村集体经济总资产达15亿元，村集体年收入超过1 500万元。该村响应瑞安市政府“退二进三”政策，2011年将本村一工业地块统一征为国有后，通过招拍挂形式，以1.21亿元重新取得该地块的所有权，命名为L村商务中心项目。L村商务中心项目投资概算为3.2亿元，村民自筹完成投资约1.4亿元（地价及前期规费），尚余1.8亿元建设资金缺口。L村商务中心地处瑞安市商务休闲娱乐黄金地段，项目竣工交付使用后，预计年租金收入约为2 000万元。L村商务中心项目于2011年8月启动，筹措1.8亿元的工程基建资金成为一个难点。

早在2009年，L村就已完成集体资产量化工作，制定了相关制度及实施办法。2012年3月，L村成立股份经济合作社。股份经济合作社总股份6 517股，其中集体股占30%，计1 955股；个人股以户为单位，占70%，498户计4 562股，个人股享受对象分农业户、一类非农业户、二类非农业户、三类非农业户四档，四类对象享受股份比例为10:6:4:2。对于L村商务中心项目建设资金问题，1/3股东（社员）无力再出资，要求将该项目地块拍卖，然后按股分配；1/3股东（社员）要求将该项目竣工交付使用后再行处置；1/3股东（社员）观望。为兼顾各类股东的利益诉求，确保建设资金筹措到位，解决部分股东投资困难问题，L村村委会决定将商务中心项目从股份经济合作社固定资产（房产）中剥离独立出来，按股东所拥有的股权证权益股份份数，制作发放商务中心股份证，允许股东凭股份进行转让，确保建设资金到位。由于该办法未在政策层面上予以明确，无相关法规政策做保障，导致商务中心股份证仅在本村内转让寥寥数例。

该案例形象地说明农村集体产权自由交易的阻力问题。H·登姆塞茨指出：“使成本和收益外部化的一个必要条件是，双方进行权利交易（内在化）的成本必须超过内在化的所得。”[3]98如果产权交易成本大于产权交易的收益，那么这种产权的成本和收益就成为一种“潜在的外部性”，要使产权外部性内在化，必须通过其他手段使产权交易成本降低，小于产权交易的收益。为解决L村商务中心项目建设资金缺口，L村村委会尝试将该项目按建立现代企业制度的要求，将股份配置到个人，按股份出资，共担风险、共享收益，并允许股权交易流转。但L村仅是一个行政村，要推动在建项目的股权交易，心有余而力不足，缺乏足够的法律保障，股权交易对象无法公开扩展至全社会，村民顾虑太多，产权自由交易成本过大，导致产权交易试点最后胎死腹中。

“反公地悲剧”现象集中反映了集体产权陷入了困境。“相对于资源使用过度而言，在集体产权下较容易因集体成员的排他性权利而使资源使用不足，从而发生‘反地公悲剧’。”[7]集体产权是一种破碎的产权，集体产权的名义所有人不能自由行使自己的权利，实际控制着集体产权的精英集团的实施行为可能符合全体村民的利益，也可能偏离全体村民的利益。曼瑟尔·奥尔森认为，集体利益有相容性（inclusive）集体利益和排他性（exclusive）集体利益[8]。当精英集团的实施行为符合全体村民的利益时，可以看作是相容性集体利益，但相容性集体利益要解决“搭便车”行为。当村中精英集团付出巨大努力为全村获取很大利益而个人只取得极少份额时，其积极性会逐步削弱，村民的“搭便车”可能会变成“搭慢车”甚至是“搭退车”；当精英集团的实施行为偏离全体村民的利益时，可以看作是排他性集体利益，往往不是“做蛋糕”而是“切蛋糕”，精英集团与村民产生对立，暗箱操作、私下买卖、集体上访便屡见不鲜。因此，主导利用资源存在两层博弈：一是村精英集团与村民个人之间的博弈，二是村精英集团与村集体之间的博弈。要推进农村集体产权改革，关键在于两层博弈的结果能否都达到对自身产权诉求的预期目的。集体产权改革只有跳出“反公地悲剧”，村民个人、精英集团、村集体三者才能实现共赢，这也是农村集体产权改革动力之所在。

三、农村集体产权问题的治理对策

1.村集体资产量化配股到人，纠正产权主体的预期行为

相对于公共产权而言，村集体产权具有较高的排他性，这种排他性不仅体现在集体内部成员的排他性，而且体现在非集体成员的排他性；相对于私人产权而言，村集体产权又具有较低的自由度，村民行使自己的集体产权受限于其他集体成员、精英集团，甚至受限于乡镇政府的干扰。正因如此，村集体产权容易陷入“反公地悲剧”。因此，村集体资产量化是农村集体产权改革的基础。

在温州本次股改的指导政策中，原则上不设集体股，只设个人股，而且股权实行“生不增、死不减”的静态管理。股改后原集体产权一次性配置到人，可以继承、流转，股东按股份分配收益。尽管部分农村为维持社会稳定仍按照以往的分配模式，难以实行“生不增、死不减”的静态管理，但事实上，一些资产雄厚的“城中村”已自发完成了村集体资产量化工作，村民的宅基地找补、分配，村集体资产收益分红等均实行量化管理。只有将村集体资产量化配股到人，农村集体产权改革才能使村民拥有完整的产权，从而纠正村民的短期行为、非理性行为。

2.推动农村产权交易平台建设，有效降低股权自由交易成本

农村产权交易成本过高会使改革设定的产权收益（正外部性）无法得到保障。Y·巴泽尔教授指出：“资产将产生的净收入取决于权利的界定，也就是说，取决于权利受到怎样的保障。”[9]《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国村民组织法》《浙江省村经济合作社组织条例》等法律法规都对农村集体经济组织有所提及，但其概念模糊，致使农村集体产权的权益容易受到各方损害，更谈不上农村集体产权的确权与交易。

温州股改要求建立股份经济合作社，但股份经济合作社只是比经济合作社更具体地界定了社员名单、社员股份，集体产权变为完整的私人产权，自由转让交易是一个阶段性标志。通过市场充分体现产权的潜在价值，最大幅度地提高产权的收益，是农村集体产权改革设计路线不可或缺的环节。在推动农村产权交易平台建设过程中，政府一定要认真细致做好农村产权的确权工作。可以在村集体资产量化工作成熟的城中村开展试点，允许剥离村中优质资产，单独另设股份经济合作分社，或直接设立股份有限公司，制定相关股权交易细则，保证改制后的产权交易规范有序。

3.合理分离村集体经济职能和公共服务职能，产权改革要与分离后的职能相适应

在当前乡村管理体制下，村组织主动或被动地承担了不少社会公共服务职能，如社会治安、计生服务、环境卫生、文体等公共服务方面的支出。在农村集体产权改革中，产权改革到位后，村集体资产会以私人产权形式配置到村民，那么这些公共服务支出由谁来买单，村公益性资产（如村老人公寓）的后续维护如何进行？这就需要健全村集体经济改制的征税机制和政府转移支付机制，为村公益性资产引入社会管理机制。

[1]2010年中央一号文件[EB/OL].(2016-01-28)[2016-08-10].http://www.farmer.com.cn/uzt/ywj/gea/201601/t20160128_1176661.htm.

[2]全国农村改革试验区[EB/OL].（2012-01-13）[2016-08-10].http://zqb.cyol.com/html/2012-01/13/nw.D110000zgqnb_20120113_2-03.htm.

[3]R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯,等.财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集[M].上海:生活·读书·新知三联书店，1 99 4.

[4]HELLER M A.The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets[J].Harvard Law Review，1998(3):3.

[5]朱宇江.“公地悲剧”与“反公地悲剧”对称性论证述评[J].山西大学学报(哲学社会科学版)，2013(3):116-121.

[6]郭强.中国农村集体产权的形成、演变与发展展望[J].现代经济探讨，2014(4):38-42.

[7]万举.公共产权与农村集体产权渐进性制度创新[J].现代物业·现代经济:下半月刊，2008(2):70.

[8]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海:生活·读书·新知三联书店，199 5:31.

[9]Y·巴泽尔.产权的经济分析[M].费方域，段毅才，译.上海:生活·读书·新知三联书店，1997:8.

[责任编辑：朱康对]

“Tragedy of the Anticommons” and Reform of Rural Collective Property Rights—Based on a Case Study in Rural Wenzhou

HU Conglai
(Rural Work Office, CPC Ruian Municipal Committee, Wenzhou, 325200, China)

Reform of rural collective property rights remains a problem in furthering urban-rural integrated development. Owing to the incomplete property rights, the practice of rural collective property rights is very likely to trap in “Tragedy of the Anticommons”. In order to avoid tragedy and protect farmers’ benefits from property rights, work should be done to quantify village collective property and allocate rationed shares to individuals, to set up the platform for rural property rights transactions to separate the collective economic function and public service function.

Wenzhou; Rural collective property rights; Tragedy of the Anticommons; Reform of stock rights

F321.32

A

1671-4326(2016)04-0017-04

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.075

2016-08-26

胡从来（1977—），男，浙江瑞安人，中共瑞安市委农村工作办公室，经济师.