政府购买图书馆服务范围的战略决策探究

（漯河医学高等专科学校图书馆）

政府购买图书馆服务范围的战略决策探究

胡莲香（漯河医学高等专科学校图书馆）

政府购买图书馆服务范围的界定是开展政府购买工作的前提。文章选取图书馆服务市场的成熟度、政府购买图书馆服务政策的性质和图书馆服务的性质作为分析政府购买图书馆服务范围的三个维度，构建出一个政府购买图书馆服务范围的战略决策模型，并分析三个维度在不同情境下的排列组合所决定的政府购买图书馆服务时的战略决策。最后提出加强顶层设计、提高政府购买公共服务的决策能力，同时，提升图书馆服务市场的成熟度和支持公共图书馆发展有助于推动政府科学决策购买图书馆服务的范围。

政府购买；图书馆服务；公共图书馆；战略决策模型

政府购买包括图书馆服务在内的公共服务被纳入国家治理和政府改革的顶层设计，是我国全面深化改革的重要内容。2015年5月，国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（下简称《通知》），将公共图书馆运营和管理等列入政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录，成为推动公共图书馆发展变革的重要动力，图书馆界对政府购买图书馆服务进行了广泛的研究。在理论层面，研究者主要关注了政府购买图书馆服务与现代公共文化服务体系建设［1］、发展动力［2］、购买模式的适用性［3］以及风险防范［2］等；在实践层面，研究者关注了国内外的经验，［4-5］特别是无锡新区、北京东城区和朝外地区等地方政府购买图书馆服务的案例成为关注的焦点。［6-7］上述研究为认识政府购买图书馆服务提供了深刻的洞见，但对于政府购买图书馆服务的范围，即究竟哪些图书馆服务适合购买而哪些适合由公共图书馆自行供给，其理论认识和操作方法仍待进一步厘清。图书馆服务购买范围的界定不仅是政府开展此项工作的前提，还是提升政府治理能力、发挥市场作用和公共图书馆改革发展的重要内容。

1 政府购买图书馆服务范围的战略决策模型

1.1 公共政策、市场成熟度与图书馆服务的性质

政府购买图书馆服务是图书馆服务供给模式的变革。贺伟［8］认为，它是政府与各类图书馆服务机构或组织签订契约，向其支付一定的费用，由其按照契约约定向公众提供特定的图书馆公共产品和服务；易斌等［9］认为它是指政府通过招标、谈判、询价等采购方式，与承接方就购买的图书馆服务达成契约关系。由此可见，政府购买图书馆服务是政府利用公共资金购买图书馆服务的制度安排，以履行政府满足社会公众对图书馆服务需求的责任。政府购买图书馆服务意味着传统政策框架下的图书馆服务由政府设置的公共图书馆垄断供给的模式被打破，实现了包括公共图书馆、市场或公私合作等模式在内的图书馆服务的多元化供给，确定政府购买图书馆服务的范围是这一模式变革的必然要求。

在政府购买公共服务的研究中，除公共服务应全部市场化或政府完全垄断的极端观点外，研究者都同意通过一定的标准来确定政府购买公共服务的范围，如，Martin&Miller［10］从公共服务的成本、质量、人力资源配置、劳动力价格和市场化水平五个方面建立了判断政府是否购买公共服务的指标体系。在当前关于政府购买公共服务范围的研究中，交易成本理论和核心职能理论是被广泛接受的基础理论。交易成本经济学家威廉森用交易频率、不确定性和资产专用性三个维度区分不同交易类型及其相应的治理结构（即采取科层制、市场或混合式治理）。其中，资产专用性是在不牺牲其生产价值的前提下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新调配使用的程度，包括场地专用性、物质资产专用性、人力资产专用性、专项资产、品牌资本和临时专用性。［11］资产专用性描述一项资产用途的转型成本，是决定交易成本和治理结构的核心因素。有研究者依据交易成本理论，结合公共服务自身的特性如服务的可描述性、可度量、可监管和竞争的程度来确定政府购买的范围，如，Brown&Potoski［12］利用资产专用性和度量的难易程度构建了二维分析模型，认为低资产专用性和容易度量的最适宜外包，高交易成本和难以度量的适合内部生产，而混合性质的服务根据实际情况确定；Lavery［13］建立了区分公共服务市场化适宜性的5级模型（1级为最适宜，依次递减至5级为最不适宜）；Lavery研究发现，环境卫生和公共供水为第1级非常适宜外包，图书馆处于第4级属于不适宜购买的公共服务；句华［14］认为，与竞争程度密切相关的市场制度的质量、与交易成本和组织成本密切相关的技术发展是影响政府购买公共服务的重要因素。基于公共服务性质的观点认为，维护公众利益和社会公平是政府的责任，与政府核心职能相关的公共服务不适合市场化，而非核心职能可以市场化。如，王东伟［15］认为，政府通过购买公共服务从复杂的公共服务落实细节中解放出来，而专注于制度环境的构建与公共服务供给流程的治理，政府是否购买公共服务的判断标准是市场是否成熟、公共服务计划的确定性和技术的通用性；Boston［16］提出，除公共政策制定、政府规划、管制、执法和社会应急管理等核心职能外，其他公共服务可以市场化。

上述研究为本文提供了理论资源和启示，本文选取图书馆服务市场的成熟度（设为M轴）、政府购买图书馆服务政策的性质（设为G轴）和图书馆服务的性质（设为L轴）作为分析政府购买图书馆服务范围的三个维度，构建出一个政府购买图书馆服务范围的战略决策模型（如图所示）。需要说明的是，这三个维度在理论上是相互独立的，但在实践中是相互影响的，一个维度的变化可能会带给其他维度的变化。

图政府购买图书馆服务的战略决策模型

1.2 政府购买图书馆服务范围的战略决策模型

图书馆服务市场的成熟度反映了图书馆服务市场的发展阶段。其成熟度越高，政府的购买成本越低、购买风险越低和产品质量越高，图书馆服务供给越应市场化；反之则反。借用组织社会学的组织场域理论，可以进一步理解图书馆服务市场的成熟度。组织场域包括关键的供应商、原料与产品的购买商、规制机构以及其他提供类似服务与产品的组织等聚合在一起所构成的一种被认可的制度生活领域。［17］据此可知，图书馆服务的组织场域中行动者包括政府、提供商（各种从事图书馆服务的盈利性或非营利性社会组织）和社会公众，公共图书馆是重要的利益相关者；市场成熟度与政府和提供商行为的规范性密切相关，这取决于与图书馆服务供给相关的法律法规和行业规则的完善程度；成熟度与提供商的数量、规模、服务能力、技术能力等因素也密切相关。

政府购买图书馆服务政策的性质是决定图书馆服务购买范围的决定性因素，因为公共服务市场本身就是政府的购买需求创造出来的。如，周志忍［18］指出，对类似战斗机、军舰、核武器、监狱等产品和多数公共服务而言，如果不是为了政府需要，根本也不会有市场。公共政策决定了政府购买图书馆服务的规模、稳定性、监管和风险控制等因素。政府购买图书馆服务的规模越大，越会吸引图书馆服务提供商参与竞争，图书馆服务的市场就越成熟，从而形成规模效应；反之亦反。公共政策的稳定性意味着政府购买图书馆服务的需求具有连续性和可靠性，提供商对交易具有清晰的预期，有助于形成供需平衡，同时高交易频率有助于降低政府与提供商的交易成本；反之亦反。专业规范的监管和风险控制有助于政府购买图书馆服务的正常运行，防止政府官员的失职渎职和寻租贪腐行为，以及提供商受趋利动机的驱使提供不合格的图书馆服务；反之亦反。

图书馆服务的性质即图书馆服务的资产专用性的高低，关系到政府在购买过程中的参与程度和参与方式，是政府购买图书馆服务的重要影响因素。本文认为图书馆服务的资产专用性主要包括为社会公众服务所投入的场地如馆舍等、物质资产如图书和设备等、人力资源和其他专项资产。马斯腾［19］提出，耐久性、专用关系型投资在交易中面临的风险很可能在离散市场（即自由谈判、自愿交易的市场）交易中变得尤为尖锐。因此，图书馆服务的资产专用性越高，越容易发生市场垄断，越容易诱发提供商的机会主义行为，此时采取通过公共图书馆直接供给是最优选择；而图书馆服务的资产专用性低，意味着此类服务具有广泛的适用性、可获得性强，交易的不确定性低等特点，有助于增加购买活动的交易频率，遏制图书馆服务提供商的机会主义行为，此类图书馆服务供给适合市场化。

根据上述分析，上图所示的政府购买图书馆服务范围的战略决策模型，其基本含义如下：区域1表示此类图书馆服务适合由政府设置的公共图书馆自行提供。它意味着，此类服务的资产专用性较高，服务所需配套资源不具有通用性和稳定的可获取性；此类服务的市场基本不存在或者不成熟，采取市场化运作极易形成垄断和提供商的机会主义行为；政府购买图书馆服务的公共政策具有不确定性，购买行动的制度化不完善。区域2表示此类图书馆服务适合“选择性购买”或公私合作等方式提供。它意味着，此类服务无论是公共图书馆提供或市场化都是利弊并存。政府对此类服务的决策重点在于，针对图书馆服务的具体环节权衡利弊分割处理，进行“选择性购买”，通过合理的治理机制将公共图书馆的优势和市场化优势结合起来开展公私合作，实现政府、公共图书馆和提供商联合生产提供图书馆服务。区域3表示此类图书馆服务适合市场化供给。它意味着图书馆服务市场化较为成熟，公共政策较为稳定且政府购买规模持续扩大，此类图书馆服务具有较好通用性，市场可获得性强。接下来，在第三部分将对这一战略决策模型进行细化并进行匹配，分析各种战略决策情形，为政府购买图书馆服务的战略决策提供参考。

2 政府购买图书馆服务范围的战略决策分析

2.1 政府购买图书馆服务范围的战略决策集

如前文所述，本文选取M为图书馆服务市场的成熟度、G为政府购买图书馆服务政策的性质以及L为图书馆服务的性质作为分析政府购买图书馆服务范围的三个维度。假定每一个维度的实现程度为{差、中性，好}三个层次，分别赋值为{-1，0，1}。由此，以M-1表示图书馆服务市场成熟度低、M0表示市场成熟度为一般、M1表示市场成熟度高；G-1表示政府购买图书馆服务的规模、稳定性、监管和风险控制等的公共政策为不利、G0表示公共政策为一般、G1表示公共政策为有利；以L-1表示图书馆服务的资产专用性高、L0表示资产专用性为一般、L1表示资产专用性低。对每一个维度的各种情况进行排列组合，可以得出27种政府购买图书馆服务的战略决策情形。在这些战略决策情形中，按照每个组合中至少两个维度评价为“差”、一个维度为“差”和无维度为“差”进行分类，可以区分出三大类不同性质的决策集合；在一个维度为“差”的决策集中，通过一个维度为“好”和两个维度为“好”的标准区分出两个决策子集；在无维度为“差”的决策集中，通过最多一个维度为“好”和至少两个维度为“好”的标准区分出两个决策子集。由此，对性质不同的决策集合进行分类，如下表所示。下表是对上图的进一步深化，表示了政府购买图书馆服务范围的战略决策的各种情形。

2.2 政府购买图书馆服务范围的战略决策集分析

（1）不适合政府购买图书馆服务的情形。对于至少包含有两个维度为“差”的图书馆服务，不适合市场化，应由公共图书馆自行提供。从外部环境看，此类图书馆服务的市场交易可能缺乏相应的法律法规和行业标准的支持；对于政府来说，此类服务尚未纳入政府购买的政策议程，政府因预算制度、采购制度和专业化监管等方面具有不确定性，购买行动风险较大；就性质来说，此类服务可能具有高度专业化的特征，需要专门的场地、人员或设备才能提供，市场上从事此类服务生产的主体较少甚至没有；就市场而言，资产专用性较高的交易一般面临着技术通用性差、交易频率低、市场不成熟的特点，无法满足政府的购买需求。上述因素的叠加将使政府的购买行为面临极大风险以致得不偿失，此类图书馆服务从战略上考虑，应不进行市场购买。

表政府购买图书馆服务范围的三维战略决策集合

对于一个维度为“差”且一个维度为“好”的图书馆服务，从理论上讲也不适合进行政府购买。其中原因是，公共政策、市场成熟度或图书馆服务性质三个维度中的单个维度虽然相对成熟，但其他维度不利好，不足以遏制购买行动所隐含的风险，其结果可能使政府背上公共政策失败的沉重包袱。但是，此类服务由于存在中性或利好的维度，意味着具有市场化的可能性，政府应积极关注各个维度的变化，在相关维度成熟时进行政府购买工作；或者，政府可以梳理图书馆服务的流程，将某个环节的服务与成熟度高的维度相结合进行审慎购买，也能收到良好效果，但要谨防风险。

（2）适合政府购买图书馆服务的情形。对于无维度为“差”且至少两个维度为“好”的图书馆服务，是政府购买图书馆服务的理想情形。在此情形下，国家推动政府购买图书馆服务的法律法规比较健全，政府购买行为已经制度化法治化，图书馆服务的行业标准比较完善；图书馆服务在场地、技术、人力资源等方面具有通用性，政府和提供商都有足够的信息进行交易决策；图书馆服务市场成熟，市场主体竞争激烈、市场信息充分流动，提供商的机会主义行为得到遏制，政府具有购买的充分自主权和选择权，合格的图书馆服务总能通过市场获得。

对于无维度为“差”且最多一个维度为“好”的图书馆服务，也较为适合政府购买图书馆服务。它表明，政府购买活动的开展具有了一定的基础，且有的维度已经比较成熟；即便是在中性的维度上出现不利的状况，也可以通过相应的契约和治理结构予以化解。此种情形下较适合政府进行“选择性购买”，将图书馆服务的流程进行拆分，与相对成熟的维度相关联的服务进行市场化，而其他环节仍有公共图书馆提供；政府要根据国家产业发展政策，将政府购买与公共政策完善和培育图书馆服务市场结合起来；同时，政府在与图书馆服务提供商进行交易时，要注重交易契约的完整性、可操作性，使交易在相应的治理结构下良性运作。

（3）考虑公私合作或等待时机的情形。对于一个维度评价为“差”且两个维度为“好”的图书馆服务，可以考虑公私合作或等待时机成熟再进行购买。公私合作是被广泛应用的公共产品生产和提供的重要工具，它是以政府特许、招标的方式让私营企业公共产品的生产和供给，并允许其有一定的投资收益权。［20］通过公私合作实现图书馆服务供给，实际上就是将政府资源和社会力量的优势结合起来，通过市场机制满足社会需求的过程。同时，通过适当的治理机制，对于不成熟的维度所蕴含的风险进行规避，为政府购买图书馆服务创造有利条件。（G-1,L1,M1）的情形表明政府购买政策不成熟，但图书馆服务的资产专用性低，市场已经成熟。对于政府而言，要积极完善图书馆服务购买政策，提升政府购买行动的管理水平，保持政府购买政策的稳定性和连续性。（G1,L-1,M1）的情形表明图书馆服务的资产专用性高，但公共政策有利且图书馆服务市场已经成熟。在此情形下，要积极突破资产专用性高的局限，在图书馆服务所需要的馆舍和设备方面，政府可以对公共图书馆的运营和管理进行外包，这也是《通知》的明确要求；对于人力资产的局限，政府应在购买过程中配备相应的专业人员监督图书馆提供商的服务契约的执行，同时，公共图书馆保留足够的专业化人员，以应对购买图书馆服务失败引发的风险；政府要引导图书馆专业人才到提供商那里就业，以利于政府可以购买到合格的图书馆服务。（G1,L1,M-1）的情形表明图书馆服务市场成熟度低，但公共政策有利且图书馆服务的资产专用性低。在此情形下，一方面，政府要通过顶层设计，改革制约图书馆服务市场发展的体制机制，鼓励地方政府通过市场供给图书馆服务；另一方面，政府要通过注册登记、资金、税收、采购等方面采取扶持图书馆服务市场主体发展，提升市场的成熟度。

3 结语

对政府购买图书馆服务范围进行战略决策是开展此项工作的起点。研究表明，政府购买图书馆服务的范围是由图书馆服务市场的成熟度、政府购买图书馆服务政策的性质和图书馆服务的性质三个维度，在不同情境下的排列组合共同决定的，不同的排列组合决定了政府购买图书馆服务时的战略决策结果。本文的研究有助于检视和拓展政府购买图书馆服务的研究成果，有助于深化对政府购买图书馆服务范围认识，为政府购买图书馆服务范围的战略决策提供参考。

推动政府购买图书馆服务进行科学地战略决策，可从以下几个方面着手：①加强顶层设计，完善与政府购买图书馆服务相关的制度，建立图书馆服务质量标准和评价体系；②提高政府购买公共服务的能力，保持政府购买图书馆服务政策的稳定性和连续性，灵活运用公共产品市场化工具，提高执行图书馆服务交易契约的专业化能力，防止公务人员的失职渎职和寻租腐败；③把政府购买行动与培育图书馆服务市场结合起来，发挥政府购买的产业引领作用，在图书馆服务市场主体发展方面实施优惠政策，提升图书馆服务市场的成熟度；④进一步推动公共图书馆的发展。公共图书馆的发展是防止图书馆服务市场化失败的最重要保障，政府要加大对公共图书馆的投入，积极引导公共图书馆建立适应公共服务市场化办馆的环境；同时，公共图书馆要面向市场不断拓展和培育图书馆服务的新模式。

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The Research on the Government Purchase Scope of Library Services:A Strategic Decision Model

Hu Lian-xiang

A clear definition of government purchase scope of library service is the premise to carry out the work of government purchase.Selecting the market maturity of library service,the nature of the purchase policy and the nature of the library service as three dimensions of government purchase scope of library service,this article constructs a strategic decision model and makes an analysis on the different purchase decision under different situations.It suggests that to strengthen the top-level design,improve government capacity,and enhance the maturity of the library services is helpful to the scientific strategic decision of government purchase scope.

Government Purchase;Library Service;Public Library;Strategic Decision Model

G252

A

1005－8214（2016）12－0052－05

胡莲香（1968－），女，漯河医学高等专科学校图书馆馆员，研究方向：图书馆管理。已发表论文13篇。

2016－04－15［责任编辑］李海燕