淮河淮南段河道采砂管理探讨

宫婷

淮河淮南段河道采砂管理探讨

宫婷

淮南市位于安徽省中北部，地处淮河中游，淮河干流由西向东横贯全市，淮河由寿县正阳关入淮南市，由大通区洛河湾横坝孜出市境，流经全市105km。境内河段主槽宽度一般在200～400m，两堤之间行水宽度一般为600～1000m，河底高程最高13.0m，最低处高程-4.0m，平均8.0m左右。淮河河道砂石资源丰富，储量大、质量优。随着“合肥经济圈”“合淮同城一体化”战略的实施，淮南市社会经济长足发展，市场对砂石需求量的不断增长，市场需求大，利润丰厚，催生了一部分非法采砂泵船在淮河河道内偷采砂石。

一、淮河淮南段河道采砂管理现状

淮河干流淮南段河道采砂始于20世纪80年代后期，至90年代中后期形成一定规模。涉砂船民多为渔业社、沿淮乡镇村民，有经济实力的个体经营者。初期非法采砂船只所携带作业设备多为吸砂能力较小的吸砂泵，至2010年淮河干流出现了高达50m钢制高架千吨级的采砂船，此类船只吸砂泵的功率150kW以上，吸砂管管径50cm，8h连续作业可采砂2000t，吸砂枪最长达50m，可深入河床表层以下10~12m，影响半径达160~220m。无序非法采砂容易导致河岸崩塌，威胁桥梁安全，在河床内形成散乱的砂坑和砂堆，破坏航槽的稳定性，影响河道的泄洪能力，妨碍船舶安全航行。随着淮河淮南段河道非法采砂形势的日益严峻，自2007年起，淮南市政府组建由水利、海事、公安3家单位40名工作人员组成的打击非法采砂联合执法队，负责淮河干流日常采砂管理执法工作，在一定程度上遏制了淮河河道非法采砂势头。2012年，市政府根据工作需要成立了市淮河河道采砂管理局，在沿淮首个成立专门的采砂管理机构，负责全市淮河河段采砂管理的事务性工作。各县区也从相关部门抽调人员成立各自的采砂管理办公室，队伍建设得到进一步提升。至此，淮南市结束了河道采砂管理体制不顺，政出多门、各行其是的局面，向规范化河道采砂管理迈出了坚实的一步。

二、存在问题

1.非法采砂处罚手段不足

在执法过程中发现非法采砂行为，现阶段一般是按照《安徽省河道采砂管理办法》相关规定给予5000元以上20000元以下经济处罚。数额较低的经济处罚与非法采砂带来的高额利润相比可谓“不痛不痒”；对于情节严重、非法采砂持续时间长、涉案金额达到5万元标准的，除给予经济处罚外，也只能按照非法采矿罪进行刑事处罚。但由于行政执法单位在执法过程中不具备扣留权、搜查权，造成涉砂案件取证难度大，在最后刑事处罚中更是很难落到实处。截至2016年4月，淮南市在联合执法中查扣非法采砂船10艘，刑事案件立案9起，刑事拘留14人，但仅有1人正式批捕，其余13人被取保候审。

2.非法采砂船只流动性大

现阶段淮河淮南段河道采砂船主多为沿淮居民及有经济实力的个体经营者，采砂作业船只由原来的水泥小捣泵、高架吸砂船，改装成新型液压泵船，此类船只自带动力设备，速度快、灵活性大，逃避打击能力强，且大多为夜间偷采。淮河河道长，两岸市县较多，尤其是交界水域非法采砂管理难度大，巡查打击上存在一定真空，许多非法采砂船只在交界水域流窜作案。新的作业方式为非法采砂提供了便利，使执法难度上升，给监督管理造成一定困难，给巡查打击带来新的难题。

3.管理力量较为薄弱

淮南市淮河河道采砂管理局是在市淮河河道管理局基础上成立，一个机构两块牌子，增加编制及编制控制数10名，而县区管理人员多为相关部门抽调的临时工作人员，对于105km河段来说执法力量明显不足。一方面非法采砂受暴利的驱使屡禁不绝，稍有松懈便回潮蔓延，单靠每年几次集中打击难以有效遏制，“打反复，反复打”的现象经常发生。另一方面采砂管理人员缺人、缺经费、缺设备的现状严重制约采砂管理工作，也是导致非法采砂屡禁不止的重要原因。

4.砂石资源供求不平衡

淮河干流安徽段采砂管理，实行的是以禁为主的采砂工作目标，经济建设对砂石需求强劲，砂石供需矛盾突出。淮河安徽段只有淮南洛河洼采区进行开采试点，至2016年1月可采期结束，累计采砂85 万t，开采砂量和目前建筑市场需求量相差甚远。虽然周边也有砂石资源，但运输成本过高，而市场需要有增无减，以获取非法暴利为目的的非法采砂船只越来越多，导致非法采砂紧一紧就消失，松一松就反弹，政府反复打击，盗采不断反弹。

三、河道采砂管理工作主要做法

针对采砂管理现状及存在问题，近年来淮南市在河道采砂管理工作中，从工作责任落实、建立采砂管理长效机制、严厉打击非法采砂活动入手，积极探索创新破解管理难题，开创了采砂管理新局面。

1.强化采砂管理工作责任落实

（1）加强组织领导。2012年，淮南市政府成立了以常务副市长为指挥长的淮河河道环境综合整治与打击非法采砂指挥部。下设一室三组，分别由分管副市长和市公安局局长为组长，领导全市河道采砂管理工作。2013年底又结合全省“三线三边”城乡环境综合整治活动，成立了水域环境综合整治领导小组，下设6个工作组，对非法采砂船只和堆砂场、非法造船厂开展集中清理整治。2016年初，淮南市又成立了以市长为组长的高规格打击非法采砂指挥部，进一步明确属地管理原则和地方行政首长负责制，全市打击非法采砂工作提升到一个新的高度。

（2）建立考核督查机制。每年市政府与县区政府签订采砂管理目标责任书，把采砂管理考核列入各县区的目标管理绩效考核指标，实现了年初有目标、年中有检查、年底有考核的责任体系。2016年，为避免国家公职人员参与非法采砂活动，市指挥部所有成员单位及县区签订个人承诺书，保证本人与亲属没有参与采砂活动。同时，指挥部办公室会同市委、市政府督查室和市监察局对各县区开展定期督查，直接向市几大班子领导和县区党委、政府主要负责人进行通报。进入汛期以后，为进一步加强淮南市淮河河道环境综合整治与打击非法采砂工作，实行市领导牵头负责、有关部门负责同志配合的分工负责制。全市105km河段按行政区域分为4段，分别由市委副书记、市政法委书记、分管副市长、副市长（公安局局长）分段负责。

2.建立采砂管理长效机制

（1）巡查值守机制。岸上，由河道、堤防单位实行24h巡查，打击非法卸砂乱堆乱放行为。水上，由联合执法队日常巡查，乡镇村各负其责；重要取水口、桥梁、堤防、跨河输电线路等设施，由管理单位安排专人值守，并按规定设置航标、安全警示标牌、监控等设备。对非法采砂较为突出的淮蚌交界水域，市采砂管理局不断提升采砂管理的执法能力，建造趸船一艘设立长期执法基地，配备统一服装、执法记录仪、夜视仪、对讲机、执法快艇等执法装备，安排执法队员24h不间断巡查值守，严厉打击越界偷采行为。淮南、六安、阜阳三市交界水域则由三地执法队伍集中开展联合执法行动，并轮流值守，遏制非法采砂蔓延的趋势。

（2）集中停靠管理机制。制定了淮南市采砂船只停靠管理办法，由原设18个集中停靠点改为1个集中停靠点，有效加强了对采砂船只管理。同时引导采砂机具与船只分离，鼓励非法采砂船只转产、转业，逐步消化过剩采砂船只。

（3）建立举报机制。市政府向社会公布2部非法采砂管理举报热线，鼓励群众对非法采砂行为进行举报。市采砂管理局安排专人24h值班接听，接到举报后第一时间安排相关县、区执法人员第一时间到达现场进行处置，并将处理结果第一时间上报。

（4）疏堵结合机制。洛河洼采区试点推进了淮南市河道采砂从无序乱采到规范开采的转变，但开采量远远不能满足周边市场需求。淮南正积极推进石姚段采区开采，加大对市场砂石供应量，缓解一定的供需矛盾。

3.严厉打击非法采砂活动

（1）营造舆论氛围。只有取得全社会的理解、支持、配合，才能营造依法治砂的和谐氛围。近年来，淮南市先后发布《关于集中整治淮河淮南段堆砂场及违法建设的通告》《关于拆除无证采砂船只设备的通知》和《告全市砂民的一封信》，把整治时限、整治范围和相关要求以通告形式，在淮南电视台、淮南日报、淮南政府网站等主要媒体发布，发放到每个采砂船民、砂场主，加强政策的引导和宣传。针对互联网出现的网民的反映投诉等舆情，做到第一时间掌握、第一时间处置、第一时间回复，及时有效的引导和处置，切实加强正面宣传引导，积极构筑浓厚舆论氛围。

（2）科学制定方案。根据非法采砂活动发展和变化情况，淮南市结合每年度采砂治理目标，分别制定整治方案。2012年，主要以放倒采砂设备和落实集中停靠为主要目标，对715艘采砂船只进行集中整顿，船只数量减少至404艘；2013年配合省河道管理部门，分别开展了“南剑”“北击”等多次集中行动，对夜间和跨境偷采进行重点治理，船只数量由436艘降至180艘（具备采砂功能的）；2014年，开展非法采砂船只拆除行动，基本实现全面取缔非法采砂船只的行动目标；2015年针对部分河段和交界水域非法采砂死灰复燃的态势，再次组织行动严厉打击，2016年以逐步消灭非法采砂船只为目标，首先落实集中停靠，然后拆除采砂设备，目前全市非法采砂船只减少至120艘左右。

（3）加强巡查打击。加大巡查和查处力度，坚持24h值班制度，对重点区域和敏感水域加大巡查频次，对屡抓屡犯的非法采砂船只依法进行严厉查处，始终保持高压严打态势，遏制非法采砂反弹势头。同时加强执法能力建设，拟在重点河段、重点设施部位实行电子远程监控，进一步提升执法能力、水平。

（4）加大处罚力度。淮南市对非法采砂和非法停靠的处罚，不以罚款为目的，以根治和形成威慑力为主。对现场发现偷采行为，所有非法采砂人员依法行政拘留，对破坏堤防、取水口，碰断高压线的非法采砂人员依法实施刑事拘留。2013年以来，销毁采砂设备329艘，行政拘留77人，刑事拘留6人，刑事案件3起，判刑6人。

（5）集中分离采砂机具。淮南市在个每个县、区设立一处非法采砂船只集中切割点，对非法采砂船只设备进行分离，并对分离后船只进行集中停靠管理。2014年切割取缔高架采砂船只65艘，水泥船只110余艘，实现了全河段高架采砂船全部切割取缔的目标。2015年下半年，随着液压泵船的陆续出现，非法采砂现象死灰复燃，淮南市又组织力量进行采砂设备集中拆除，统一封存、集中管理，全市共拆除非法采砂船只120艘。

四、结语

加强河道采砂管理对促进经济社会可持续发展，维护淮河河势稳定，保障防洪工程安全具有十分重要的意义。同时，河道采砂管理也是一项长期而艰巨的工作，现阶段必须坚持依法管理，保持高压态势，严厉打击非法采砂行为，才能使河道采砂管理真正走向“依法、科学、有序”的规范化道路■

（作者单位：淮南市淮河河道管理局232001）

（专栏编辑：顾梅）