江西河湖保护管理实施“河长制”的探讨

董建良，袁晓峰

（1.江西省水利科学研究院，330029，南昌；2.江西省水工安全工程技术研究中心，330029，南昌；3.江西省河道湖泊管理局，330009，南昌）

江西河湖保护管理实施“河长制”的探讨

董建良1，2，袁晓峰3

（1.江西省水利科学研究院，330029，南昌；2.江西省水工安全工程技术研究中心，330029，南昌；3.江西省河道湖泊管理局，330009，南昌）

水资源是江西经济社会可持续发展的最优势资源。在分析江西河湖基本情况、现有河湖保护管理存在主要问题及其原因的基础上，提出江西实施“河长制”的必要性，并对如何开展此项工作提出意见和建议，以期有助于推动河湖保护管理工作，保障河湖健康，促进生态文明建设和经济社会又好又快发展。

河长制；河湖；保护管理；江西

一、江西河湖基本情况

江西山川形胜，水系发达，河湖众多，拥有赣、抚、信、饶、修五大河流和全国最大的淡水湖——鄱阳湖，长江跨境而过。全省流域面积10 km2及以上河流3 771条；流域面积50 km2及以上河流967条；常年水域面积1 km2及以上天然湖泊86个，常年水域总面积0.38万km2。多年平均年降水量1 638mm，居全国第4位；多年平均水资源总量1 565亿m3，人均水资源量3 557m3，均居全国第7位。全省水功能区水质达标率常年稳定在80%以上，主要城市饮用水水源地水质达标率100%，均明显高于全国平均水平。

江河湖泊是洪水的重要通道、水资源的载体、人类生存的基础以及生态环境的重要组成部分。江西水系发达，河湖众多，水资源是江西经济社会可持续发展的最优势资源。但目前江西河湖保护管理仍存在诸多不容忽视的问题，一些地方侵占河湖岸线、非法采砂、局部河湖水体污染和水域环境恶化，直接影响人民群众生产生活和经济社会可持续发展，不适应生态文明建设和经济社会发展需要。加强河湖保护管理、落实最严格水资源管理制度、防治水污染、保护水环境、改善水生态、充分发挥水资源优势是江西推进河湖保护管理体制改革的一项重要任务，是江西生态文明建设的重要内容，是江西促进经济社会又好又快发展、建设美丽江西的必然要求。2015年11月10日，江西省政府新闻办与省水利厅联合举办江西实施“河长制”新闻发布会，全省实施各级党委和政府主要领导分别担任“总河长”“副总河长”的“河长制”。

二、江西河湖保护管理存在的主要问题及原因分析

在江西实施“河长制”十分必要，符合江西省情、水情以及生态文明建设要求。

1.存在的主要问题

（1）水污染问题

截至目前，江西河湖水质下降趋势仍未得到有效控制，鄱阳湖水质从20世纪八九十年代以Ⅱ类为主降为21世纪以Ⅲ、Ⅳ类为主，乐安河等局部河段甚至出现Ⅴ类、劣Ⅴ类水体污

染问题。追根究源，一是采矿、冶炼、化工、电镀、电子、制革等行业快速发展，民用固体废弃物的不合理填埋和堆放，导致各种重金属污染物源源不断进入水体；二是大量工矿企业或工业园区分布在河湖周边，各类污染源大多未得到有效治理，导致工矿业污水违规排放问题突出；三是大部分农村和城镇地区基础设施建设落后，缺乏污水收集和处理系统，导致生活和人畜禽污水随意排放现象严重；四是农业种植中农药、化肥和除草剂使用量越来越大，加上不合理施用，利用率低，导致地表和地下水不同程度污染；五是养殖业飞速发展，河湖水面集约化养殖不断扩大，养殖过程中饲料投喂、药物使用不规范现象严重，导致面源水体污染。

（2）侵占河湖、挤占岸线问题

由于土地资源使用受到严格监控，不少地方开始“向河湖要地”，乱搭乱建乱围、违法占用水面的现象时有发生；一些地方在开发建设中，图省事省钱，遇水就填埋，遇河就筑坝，打乱了水系，隔断了河湖连通，严重破坏河湖功能；在一些河流和平原湖区，当地群众挤占行洪河道和压占防洪大堤建房，威胁防洪安全；鄱阳湖区违法围堰、种树等现象屡禁不止，影响鄱阳湖湿地功能和生态环境，甚至引发当地社会矛盾纠纷。

（3）乱倒乱弃问题

一是沿河两岸农村及城郊接合部，缺乏完善的垃圾收集、处理设施和系统，周边居民和工矿业企业为图一时方便，将大量的生活、工矿业和建筑垃圾无序堆放在河湖两岸，甚至直接向河湖倾倒，致使淤积严重。二是随着经济社会的快速发展，跨河湖公路和桥梁、临河湖码头和道路等涉河建设项目随之增多，施工过程中大多直接将废渣废料倾倒进河湖，项目完工后，对河湖内的废渣废料及一切有碍行洪的临时工程设施进行彻底清除的要求置若罔闻，造成河床抬高，严重影响了行洪和水生态环境。

（4）非法采砂问题

一是少数单位和沿河村庄借工程建设之名，未经行政许可，违法偷采偷运河湖砂石资源，导致监管任务繁重、难度大、阻力大。二是个别采砂业主置禁采区、禁采期、可采深度规定于不顾，在河湖堤坡脚、河湖桥梁桥墩、拦河坝等跨河建筑物安全保护范围内乱采滥挖，造成基础设施严重受损，河床下切、岸坡失稳，特别是在河湖险段和近岸采砂，更易引起河势不稳、冲淤失衡、岸坡变陡、崩岸塌坡、改变河势等现象，严重影响河湖工程设施安全运行。三是河湖采砂废弃料随意堆放，造成原本平坦的河湖满目疮痍，封堵问题严重，破坏了河湖生态功能，严重影响了河湖行洪和通航功能。

2.原因分析

随着江西经济社会的快速发展，人们生产生活方式随之改变，河湖的运输功能、灌溉作用逐渐消退，人们对河湖的依赖性也随之降低，对河湖的保护意识日趋淡化，向河湖要地，乱搭乱建、乱围、违法占用水面，工业矿山、农业面源、城乡生活等污染物乱倒、乱弃、乱排，导致水污染、侵占河湖、挤占岸线、非法采砂、水环境恶化等问题出现。虽然法律法规规定水行政主管部门是河道的主管机关，但河湖的水质、水量、水环境、水功能以及河道、航道、水污染、河湖岸线建设分属不同的职能部门，部门间权责不清、行政职能交叉，属 “多龙管河（湖）”。出于利益驱动，在河湖保护管理和执法过程中，互相扯皮、推诿，流域、区域、部门间缺乏统一调度和协调机制，难以形成执法合力，使河湖保护管理一直处在“大家都管，大家都不管”的无序状态。如鄱阳湖“斩湖”问题，主要是湖区采用传统矮围捕捞，与防洪蓄滞洪无关，如由水利部门一家处理，显然不合适。

三、江西河湖保护管理实施“河长制”的必要性

“河长制”起源于2007年江苏无锡蓝藻污染事件，截至目前，江苏、浙江、福建和天津等省市先后实施了“河长制”。各地的经验表明，“河长制”的实施对化解经济发展与生态环境恶化的矛盾、促进产业转型升级、进一步提升生态环境质量发挥了重要作用，生态效益较为明显。因此，江西实施“河长制”促进生态文明建设将具有重要意义。

1.建设江西生态文明先行示范区的需要

国家批复江西全境列入生态文明先行示范区，提出3个定位，其中之一是建设大湖流域生态保护与科学开发典范区，加强河湖管理与保护，严格保护滨湖和江河源头地区生态环境，合理开发环湖平原地区，保护和修复江河湖泊生态系统，加快推进鄱阳湖生态经济区建设，积极探索大湖流域生态、经济、社会协调发展新模式，走出一条生态良好、生产发展、生活富裕的文明发展之路。这要求我们必须采取有力举措，统筹上下游、干支流水生态建设和保护，推进流域水环境综合治理，开展江河源头保护，实现江西绿水长流、“一湖清水”的目标。

2.践行江西“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”战略部署的需要

当前江西正处于全面建成小康社会的决胜阶段和关键时期。与全国其他省份比较，相对丰富的水资源和较好的水生态环境是江西的重要品牌和财富，更是经济社会可持续发展的重要优势。实施“河长制”就是要巩固和提升这一优势，坚持问题导向，坚持抓早抓小，把一些影响河湖生态环境的问题消除在萌芽状态，不走“发展、污染、治理”的老路，进一步夯实绿色崛起的基础。

3.解决河湖保护管理突出问题的需要

水的最大特性之一在于流动性。水资源、水环境、水生态问题往往“反映在河湖，根子在岸上”，许多问题跨区域、跨流域、跨部门、跨行业。以水污染为例，有来自工矿企业的污染，也有来自畜禽养殖、农业面源、城乡生活等的污染。有时是上游企业生产受益，下游地区污染受害。因此，处理好这些问题，必须坚持城乡统筹，区域合作，上下游、左右岸协调推进，水域陆地共同发力；形成政府主导、属地管理、分级负责、部门协作、社会共同参与的良性工作机制。

四、江西河湖保护管理实施“河长制”的思考

江西河湖保护管理实施 “河长制”具备有利条件和良好基础：一是江西已将“河长制”纳入生态文明示范区建设统一部署。二是江西正深入开展生态文明示范区建设，各级政府及部门生态文明意识越来越强。三是个别市县率先实行“河长制”，积累了一定基础和经验。要使各方积极参与并实施好“河长制”，建议主要从以下几点开展工作。

1.主要原则

（1）坚持问题导向

在河湖保护管理实施 “河长制”过程中，重点是突出问题导向。一要查找问题不避烦，通过深入调研，摸清问题表象和根源，分析问题产生原因。二要解决问题不畏难，不回避问题，面对问题不绕着走，坚持疏堵结合、惩奖并重。三要落实措施，不搞“一刀切”，面对形形色色的问题，坚持因地制宜、因河施策，把解决群众关心、影响发展的问题作为出发点和落脚点。四要注重与经济社会发展需要相结合，真正做到改善群众生产生活质量，服务经济发展转型升级。

（2）做好顶层设计

河湖保护管理工作涉及面广，牵涉部门多，与经济社会发展关系密切，关键是要形成合力，落实责任，明确任务。在实施“河长制”的顶层设计中，要将以下几点摆在突出位置。一是把各级政府和部门统一到水生态环境治理和保护工作中。二是建立由党委或政府主要领导担任 “河长”的省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村五级“河长制”，强化政府牵头、部门协作责任。三是根据经济社会发展实际，采取有针对性的举措，突出流域水生态环境主线，统筹水域陆域问题，坚持专项整治与长效机制相结合。

（3）注重高位推动

“河长制”实质是涉水事务的党政首长负责制，目的在于保护水环境，改善水生态。这项工作涉及面广，跨部门、跨行业、跨流域、跨区域，情况复杂，难度大。如水体污染问题涉及农业面源污染、畜禽养殖污染、工矿企业污染、城乡生活污染等，涉及农业、环保、工信、住建、农工、水利等部门。由党委或政府主要领导担任河湖“河长”，将有力推动河湖保护管理工作落实，有效推动各级政府和部门责任到位。

（4）形成统一合力

河湖保护管理涉及上下游、左右岸、水域陆地，是一项系统综合性工程，实施“河长制”的成败关键在于是否形成各级政府和部门间的工作合力。在党政首长负责制的前提下，调动好各方积极性和责任心，履行好各自职责，因地制宜开展有效行动。如农业部门抓畜禽养殖、环保部门抓企业污染、水利部门抓水资源保护、河湖管理和采砂管理等。

（5）加大制度创新

在实施“河长制”过程中，不能单纯就水论水，就河 （湖）论河（湖），就环境论环境。要因地制宜，综合治理，各级政府和部门共同发力，探索“治河”“巡河”“晒河”好经验、好做法，建立河湖保护管理长效良性机制。

2.主要任务

江西实施“河长制”要围绕加强水管理、保护水资源、防治水污染、维护水生态展开，统筹河湖保护管理规划，落实最严格水资源管理制度，开展江河源头和饮用水水源地保护，加强水体污染综合防治，强化跨界断面和重点水域监测，推动河湖生态环境保护与修复，加强水域岸线及采砂管理，加强行政监管与执法，完善河湖管理保护制度及法规。

3.主要措施

一是加强领导。“河长制”工作跨部门、跨流域、跨区域，涉及面广，难度大，应建立联席会议、问题督办、信息通报等工作制度，健全各部门涉河湖日常管理专业机构，落实各级政府和有关部门的保护管理责任。二是严格考核。建立考核奖惩制度，把“河长制”纳入设区市、县（市、区）科学发展综合考核评价体系。三是落实资金。落实“河长制”专项工作经费、河湖及水利工程日常养护经费，将其列入各级财政预算，同时利用市场机制，鼓励社会投资参与河湖管理保护。四是宣传引导。加强法规宣传，开展公告公示，发挥媒体舆论的引导和监督作用，促进全社会共同关心和支持河湖管理保护。

五、结 语

实施“河长制”，建立政府主导、部门各负其责的良性机制，将是江西加强河湖保护管理工作的重要制度创新，有利于发挥政府的组织领导作用，强化责任落实，协调各部门力量，推动全社会共同治理水污染，改善水环境，科学合理保护利用水资源，形成河湖保护管理长效机制，保障河湖健康，促进江西生态文明建设和经济社会持续快速健康发展。

［1］张嘉涛.江苏“河长制”的实践与启示［J］.中国水利，2010（12）.

责任编辑 杨 轶

Imp lementation of“leader responsible system”for river and lake management in Jiangxi

Dong Jianliang，Yuan Xiaofeng

Water is the most superior resources for sustainable development of economy and society in Jiangxi Province.Analysis is made on the necessity of implementing “leader responsible system”in line with the conditions of river and lake，as well as existed problems with river protection，maintenance and management. Suggestions are made on how to implement the system，in order to improve river and lake protection，ensure health of river and lake as well as promote sound and fast social-economic development in the region.

leader responsible system；river and lake；protection and management；Jiangxi

TV879

B

1000-1123（2016）14-0020-03

2016-05-03

董建良，高级工程师，主要从事水利工程建设与管理研究工作。