山东黄河滩区可持续发展对策探究

王 通，徐征和，孔 珂，赵志强，张立志，祁泽慧

（济南大学资源与环境学院，250022，济南）

山东黄河滩区可持续发展对策探究

王 通，徐征和，孔 珂，赵志强，张立志，祁泽慧

（济南大学资源与环境学院，250022，济南）

山东黄河滩区经济社会发展落后，形成了一条“沿黄贫穷带”，阻碍山东省经济社会的整体发展。为此，从政策法规、滩区开发建设、安全设施、产业结构等多个角度分析其原因，并提出加大政府引导扶持、统筹规划滩区开发建设、优化滩区产业结构发展现代农业等建议。

山东省；黄河下游；滩区；可持续发展

黄河下游滩区作为黄河河道的重要组成部分，是泥沙沉积、行洪和蓄滞洪水的重要区域，同时也是山东黄河滩区数以百万人民赖以生存的家园。为推动山东黄河滩区经济社会可持续发展，亟待改善山东黄河滩区的经济发展，使滩区人民尽快摆脱贫困，并实现社会发展和自然和谐共处。

一、山东黄河滩区概况

1.自然地理概况

山东段黄河河道是1855年黄河在河南省兰考县铜瓦厢决口改道后形成的，流经菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、淄博、滨州、东营等9个市25个县（区），在垦利县黄河口镇汇入渤海，河道全长约628 km。山东省黄河滩区分布在黄河大堤两侧，地貌形态主要由平原和中低山或丘陵组成。从东明县焦园乡至阳谷县陶城铺河段滩区面积为680.8 km2，占全省滩区总面积的40％。由于河流平直而且坡度较小，河槽和滩区内横向淤积不均匀，导致部分河段形成“二级悬河”，而且单个滩区面积较大。阳谷县陶城铺至利津河段，河道较弯曲变窄，河流坡度相对较大，单个滩区面积较小，滩区总面积为851 km2。利津县以下河段为易摆动区域，同时受到洪水反复冲刷，泥沙淤积，地面多为沟、坡相间的地表形态。该段滩地多是泥沙沉积新形成的，地面平坦低洼，土壤盐碱比较严重，滩区总面积为170.2 km2。

2.社会经济概况

山东省黄河下游滩区土地面积约为1 702 km2，共有耕地1 319 km2，有782个自然村，居住人口约140万人。根据统计资料，山东省黄河下游滩区内有房屋约165.7万间，农作物种植为842.2 km2，经济林为106.7 km2，渔业养殖为34.6 km2。滩区主要是以农业生产为主，基本没有工业经济，支柱产业是种植业和养殖业。由于滩区受到气候变化、漫滩洪水、国家政策等因素的影响，致使滩区社会经济具有工业不强、商业不兴、农业不稳、群众贫穷的特点。

3.滩区治理和安全建设情况

山东省黄河下游滩区内避水工程的投资主要靠群众负担，国家适当补助，外迁安置国家也给予部分补助，但总体规模都较小。1998—2003年，国家对山东省黄河滩区累计投资2.59亿元。2004—2007年，国家发改委、水利部、财政部等7个部门决定在东明县试行开展滩区移民迁建项

目，投入8 028万元资金用于补助滩区群众移民迁建，据统计截至2007年年底，山东省黄河下游滩区共移民迁建186个村庄11.04万人。2015年山东省黄河下游滩区居民迁建试点工程启动，该工程被列入国家计划的172个重大水利工程，计划共搬迁66个行政村，共计6.82万人。

据统计，当前滩区村庄具有避水村台约746处，村台面积约2 637万m2，村台高度较防洪设计高度差2.5 m左右，滩区洪灾撤退道路约1 500 km。滩区内主要道路年久失修，崎岖坑洼，耕地间没有硬化的生产道路，生产出的农产品运输困难，制约着滩区农业经济发展；部分避水村台和避水楼等安全设施维护不到位、年久失修等问题造成设施抗洪能力差，无法正常发挥其防洪救灾作用，无法保障滩区人民群众的生命财产安全。

二、滩区发展的问题分析

1.相关现行政策制约黄河下游滩区的经济社会发展

作为黄河的行洪河道，黄河下游滩区因特殊地理位置、行洪功能、生态环境和法律法规等多种因素，不能进行大规模的工业生产。国家涉农发展项目尤其是基础设施项目一般不考虑滩区，一些有意向安排在滩区的开发项目由于当地配套资金难以落实、相关政策制约等因素，最终导致项目流失。

黄河下游滩区属于河流蓄滞洪区域，却未被纳入国家蓄滞洪区，滩区群众享受不到国家蓄滞洪区补偿等相关政策。滩区受灾时只能依靠农民自己进行生产自救，导致滩区生产力长期徘徊在较低水平。如菏泽市东明县与河南省“濮范台”仅一河之隔，享受的滩区扶贫政策却大不相同，严重阻碍了滩区的经济发展。2012年，国家出台《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》进行滩区群众受灾补偿，但补偿原则仅限于受灾后，虽可解决群众燃眉之急，但不能从根本上解决滩区发展问题。

2.滩区治理开发整体规划滞后，治理开发缺乏长效性

滩区发展受制于国家及地方政府防灾减灾和扶贫资金的投入，产业发展和项目建设具有一定的偶然性和不确定性，造成区域经济发展的系统性和长效性不足。目前滩区大部分开发建设项目为地方和群众自发行为，缺少政府的系统规划和引导，同时存在项目重复建设、投入不足、环境污染和资源开发不合理等问题。多数滩区与滩外产业发展同质化问题突出，由于缺乏滩区内外的统筹规划，难以将滩区的资源和环境优势化为产业优势。沿黄各市滩区面临的问题不同，各市对滩区的开发重点不同，客观上导致了各市县的发展失衡，也直接影响到国家和省财政对黄河滩区居民搬迁的补贴政策。

3.滩区产业结构单一，经济社会发展滞后

黄河滩区内水利设施不配套，粮食产量低且不稳定，而且由于滩区内水、路、电和通信等基础设施建设落后，第一产业布局和项目规划上受到很大制约，二、三产业基本处于空白状态。滩区农业是传统农业，结构单一，汛期易受到洪水威胁，秋收作物收成没有保证；畜牧业和养殖业是群众自发发展，均处于小规模家庭副业阶段，没有形成规模化养殖产业。滩区内的产业项目无法做大做强，缺乏带动能力强的农业龙头企业，农产品转化增值链条较短，大企业支撑作用不明显，难以抵御市场风险。

4.滩区安全建设水平低，群众生命财产安全没有保障

目前山东黄河滩区主要安全建设为沿河村落修筑村台、避水台、撤退道路等，安全设施存在许多问题。首先是避水房台、村台数量少，质量差，标准低，难以抵御洪水侵袭；再是滩区群众避灾撤离道路少，标准低，路况差，严重影响了洪水期间滩区群众的迁移及防汛人员、车辆和物资的按时到达，延误了抢险时机；滩区没有建设洪水预警等预报设施，对滩区群众防洪避洪造成威胁。除此之外，由于小浪底水利枢纽工程投入运行，黄河下游常年不来大水，导致河槽内泥沙淤积，主河槽严重萎缩，过洪能力降低，滩槽横比降加大，槽高、滩低的“二级悬河”形势更加严重，滩区受灾概率增加。滩区内安全设施建设水平低导致群众生命财产安全没有保障，企事业单位无法进行规模化生产，使得滩区经济发展滞后。

5.滩区基础设施建设缓慢，阻碍了滩区进一步发展

因黄河保护和防汛的需要，诸如土地整理及农田水利项目等难以在滩区内落地，此外基础设施建设资金投入不足，导致水、电、路等设施得不到完善与配套，主要表现在以下方面：交通困难，滩区内主要道路年久失修，崎岖坑洼，农产品运输困难；农田基本设施薄弱，年久失修，不能发挥应有作用，造成“守着黄河浇不上水”的局面；用电设施缺乏，给群众的安全生产生活带来一定影响；滩区内没有饮用水水库，大部分村甚至没通自来水，村民多是饮用碱、氟等超标的地下水，严重影响了滩区群众的身体健康；公共服务设施落后，教育文化医疗体育设施缺少，孩子上学难、群众看病难等问题突出。

三、可持续开发建议

1.加大政府引导扶持力度，普及滩区优惠政策

政府应给予山东省黄河下游滩区一系列“优质”扶持政策。相关部门应考虑滩区现状对现行相关法律法规进行调整，允许农业、水利、交通等合适项目进入滩区。可以参照河南濮范台扶贫开发综合试验区集中连片扶贫开发政策，积极争取中央政策支持。将经济落后的滩区纳入国家、省

市专项扶持计划，建立山东省黄河滩区居民外迁专项基金，加大对滩区基础设施建设、产业发展和外迁居民的补贴力度。为了促进滩区经济发展，可以由中央、两省省级政府和水利部门共同出资设立专门的滩区发展风险资金，帮助山东省黄河下游滩区乡村和群众防范出现的投资风险，提高滩区人民发展经济的积极性。

2.统筹规划滩区的开发建设

根据山东省黄河下游滩区安全建设措施的布置原则，结合山东省黄河各河段的地形地貌、安全建设现状、村落分布格局等，设立黄河滩区整体搬迁发展专项资金，制定并执行黄河滩区治理和开发专项规划。按照规范化、集约化、生态化、效益化、产业化的发展思路，结合各区域的自然条件和农村经济发展模式，合理规划农业产业布局，构建具有黄河滩区特色的农业产业体系。在全面提高农业综合生产效率和增加农民收入的同时，实现滩区经济由“一业”向“三业”协调转变。同时积极与河南等省市合作，将黄河下游滩区纳入国家重点扶贫计划，实施整建制扶贫；联合向国家发改委、水利部等职能部门申报 “黄河下游滩区综合治理工程”，并争取国家政策支持，编制“黄河下游滩区综合开发规划”。

3.实施现代农业示范工程，优化滩区产业结构

黄河下游滩区具有肥沃的土地、丰富的水资源等优质条件，适宜多种经济作物的规模化种植，且滩区拥有大量劳动力，为现代农业经济开发提供了有利条件。建议国家相关部门制定鼓励建设现代农业开发滩区经济的政策，对开发建设给予适当的资金补助。鼓励滩区发展特色高效绿色生态农业，引进适宜滩区种植、养殖的高产值企业项目，扶持乡村旅游发展，实行规模化经营，优化提升滩区产业结构，带动滩区经济发展，提高滩区群众的收入。同时鼓励滩区群众发展家庭农场，或鼓励农民将土地承包经营权以出租或入股形式流转给大型农业企业经营。

4.兼顾做好土地利用，将滩区内群众逐步分类外迁、安置

近年滩区开发建设实践表明，滩区群众外迁安置从长远角度来看对滩区群众生活、经济发展更有利。实施滩区群众外迁和安置，应按照因地制宜、群众自愿、分区分期的原则。《黄河流域综合规划（2012—2030）》提出了黄河滩区居民外迁、就地就近避洪、临时撤离三种安置方式。首先鼓励居民到城镇买房定居；其次将距离大堤较近、群众外迁意愿比较集中的村庄，集中搬迁至黄河大堤外侧规划建设的中心镇或新型农村社区；最后对于外迁困难的村庄，选择距主河槽较远、河道游荡范围以外相对安全的地方修筑整体性好、抗洪能力强的大村台，将距离较近的多个村庄集中搬迁至大村台上，建成5 000人以上的新型农村社区。与此同时加大搬迁后滩区土地的开发整理力度，对土地进行科学统一规划，为滩区经济发展做好准备。

5.加强河道整治，完善滩区安全建设

小浪底水利枢纽工程的投入使用减少了黄河下游漫滩洪水的发生次数，但是黄河下游的“二级悬河”形式加重，严重影响滩区防洪和经济开发。为此应规划采取加固堤坝、引洪淤滩和挖河淤滩等多种措施，通过河道清淤、淤滩等缓解河槽高、滩地低、洪水漫滩等不利于滩区发展的状况。对于生产堤，应先维持其现状，禁止生产堤的修缮，在滩区受灾补偿政策落实后，进行分区分类处理，有计划地全面废除生产堤。同时加大滩区村落避水设施的建设力度，应以国家投资为主，地方政府投资为辅，依据滩区开发建设规划结合滩区生活生产，集中兴建一批大型避水村台和迁安撤离道路等，就地就近解决群众避洪问题。

6.增加对滩区基础设施的投入，改善滩区群众的生活条件

根据山东省黄河下游滩区内基础设施建设现状，结合滩区经济开发整体规划，重点加大对滩区道路、供水、卫生、教育和城镇建设等基础设施的投入。国家应批拨专项资金对黄河滩区内的水利设施进行整体修缮，深挖沟渠、重修桥梁涵洞等设施，解决滩区生产用水和生活用水安全问题；统一规划建设学校、医院、文体中心等基础设施，改善滩区人民的生活条件；增加滩区安全防护设施和紧急救援设备建设投入，完善黄河滩区的避水防护工程和交通与通信工程；建立洪水预警和事故应急救援保障系统，保障滩区群众生命财产安全。目前国家正在全面实施 “村村通公路”“饮水安全”等相关农业综合建设开发项目，应对黄河下游滩区优先考虑。

7.加强教育培训，广拓滩区群众发展途径

在滩区应积极开展滩区群众思想教育，培育社会主义核心价值观，做好滩区精神扶贫工作。选择滩区经过艰苦奋斗脱贫致富的当地农民作为典型事例，进行宣传教育，正面引导滩区群众，消除不利于滩区经济发展的思想问题。通过扶贫教育政策、劳务技术培训以及劳务输出，强化滩区农民就业技能，鼓励滩区农民发展现代农业、特色养殖业以及农副产品加工业等，促进农民转移就业，实现滩区群众就业扶贫。政府应创建劳动就业信息平台，实时掌握各企业单位的用工需求，及时公布外出就业信息，促进滩区群众外出就业。 ■

［1］薛庆宇，舒彩文，李静，等.对黄河滩区生产堤的思考［J］.中国农村水利水电，2008（10）.

［2］周念斌，曹克军，张晓玲，等.关于黄河下游滩区安全建设措施的研究［J］.河南水利与南水北调，2011（5）.

［3］张金良.开展黄河下游滩区居民心理研究的现实意义［J］.中国水利，2007（9）.

责任编辑 董明锐

Measures for sustainable development of riverbank areas of Yellow River in Shandong//

Wang Tong，Xu Zhenghe，Kong Ke，Zhao Zhiqiang，Zhang Lizhi，Qi Zehui

The riverbank areas of Yellow River have lagged behind the overall social-economic development in Shandong Province as it is named as“poverty belt along the Yellow River”.In-depth analysis is conducted on reasons from varies angles，such as policies and regulations，riverbank development，safety structures and adjustment of industrial pattern.Recommendations are given in terms of government guidance and assistance，integrated planning and optimization of industrial structure and modernized agriculture development.

Shandong Province；lower reaches of Yellow River；riverbank area；sustainable development

TV853+TV882.1

B

1000-1123（2016）10-0015-03

2016-03-08

王通，在读硕士研究生。

国家科技支撑计划（2012BAD08B05），国家科技支撑计划（2015BAD20B02），山东省高等学校科技计划项目（J15LH08），山东省水利科研及技术推广项目（SDSLKY201308）。