北京市主要水旱灾害风险分析及对策

王振宇

（北京市人民政府防汛抗旱指挥部办公室，100038，北京）

北京市主要水旱灾害风险分析及对策

王振宇

（北京市人民政府防汛抗旱指挥部办公室，100038，北京）

北京市主要水旱灾害风险为流域性洪水、山区山洪泥石流、城区内涝以及伴随的次生灾害和当地水资源紧缺五大类型。侧重从北京市2016年防汛工作主要风险点的角度分析提出了防汛减灾主要对策措施，并从提高灾害管理精细化、社会化、智能化角度提出相应建议。

水旱灾害；风险分析；对策建议；北京

一、北京市主要水旱灾害风险及2016年防汛形势分析

1.北京市主要水旱灾害风险特点

北京市受自然地理和气候环境条件的影响，水旱灾害主要呈现以下5方面特点：

（1）流域性大洪水仍然是北京最大的灾害威胁

历史上永定河、潮白河、北运河曾多次发生洪水，永定河曾决口漫溢146次，改道10次，并曾5次水袭京城。可能发生的流域性洪水仍然严重威胁着首都城乡安全。北京多年来未发生流域性大洪水，城市发展迅速，下垫面条件变化剧烈，一旦发生流域性大洪水，对指挥调度、抢险救灾、避险转移、应急保障、区域协同等，都将形成严峻考验。

（2）山洪泥石流仍然是北京防汛工作的心腹大患

北京地处华北平原，西北高，东南低，山区约占全市面积2/3，北京的降雨特点和山区复杂的地质结构极易诱发山洪泥石流。截至2015年年底，全市探查崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等突发地质灾害隐患共4 706处。由于山洪泥石流灾害突发性强，加上汛期正值旅游旺季，安全防范难度较大，容易出现人员伤亡。2016年5月8日福建泰宁发生的山体滑坡造成了较大人员伤亡和财产损失，对北京敲响了警钟。

（3）局地极端降雨天气仍然是北京最常见的自然灾害

北京属大陆性季风气候，特殊的地理和地形条件导致局地强降雨频发，1小时70 mm以上极端降雨天气每年汛期都有发生。2004年至2014年累计出现82次且发生时间、地点、量级具有不确定性，2004年 “7·10”、2006年 “7·31”、2007年 “8·1”和“8·6”、2008年“6·13”和“7·4”、2011年“6·23”、2015年“8·7”等典型极端暴雨天气均造成城市道路积水、区域交通瘫痪，对城市安全运行造成极大威胁。此外暴雨还经常造成在建工程、深基坑发生雨水倒灌、低洼院落进水、房屋倒塌。

（4）强降雨引发的城市次生灾害仍然是北京需要防范的突出重点

暴雨往往伴随着大风、雷电、冰雹，容易在城区造成高空坠物、树倒枝折、电力线路倒伏、塔吊倾覆等次生灾害。2014年5月31日大兴区突发大风暴雨，倒伏树木近20万株；2015年8月7日暴雨大风造成的折断树枝堵塞了朝阳区姚家园路等区域路面的雨水口，形成了30～90 cm深的积水，导致63辆汽车被淹。

（5）抗旱节水依然是北京市长期的重要任务

虽然2014年年底南水北调中线工程正式通水至北京，在一定程度上

缓解了北京市城区水资源紧缺的局面，但当地自产径流和地下水资源短缺的局面难以得到根本性扭转，缺水仍是北京特别是城市拓展区域及郊区、山区长期面对的基本市情、水情。

2.2016 年北京汛期气候趋势预测

据国家气象部门分析，受超强厄尔尼诺事件影响，2016年我国气象年景偏差，南北方都有可能发生较大洪涝灾害，局部可能有较强区域性旱灾。2016年入春以来我国南方已经发生多次大范围强降雨，许多河流出现超警戒洪水。这些现象对北京做好2016年汛期水旱灾害管理提出了强烈警示。

据北京市气象部门预测，2016年北京地区汛期平均降水量比常年同期略为偏少，接近近十年同期和2015年汛期降水量，但城区和山前迎风坡地区等出现局地强降水天气的概率依然较大。因此，未雨绸缪，根据北京市水旱灾害特点和2016年汛期气候趋势预测，加强北京2016年防汛减灾对策措施研究非常必要。

二、北京市2016年防汛抗旱工作重点

1.做好应对局地极端降雨天气的风险防范

首先是强化预报预警。准确预报、提前预警是做好暴雨应对工作的前提。一方面要强化联合会商，实现信息与资源共享，提高降雨落区、时间、强度的预报准确率。另一方面针对强降雨局地性的特点推行分区域预警和自主响应措施，提高预警的针对性。

其次要细化城市基础设施防汛安全管理措施，坚持五个“加强”：一是加强下凹式立交桥等易积滞水路段的排水管理。组织制定易积滞水点防汛应急预案，下凹式立交桥严格落实“一桥一策”措施，提高下凹式立交桥区应急排水效率，同时建立道路积水远端交通疏导工作，整合各渠道的道路积水信息，充分利用室外电子屏和交通广播，及时向社会发布积水及绕行信息，加强对主要道路积水时的远端交通疏导。二是加强危旧房屋、低洼院落、地下空间的安全管理。落实“雨前加固解危、雨中巡查抢险、雨后核查修复”工作措施，及时修缮危房、排除积水，必要时组织人员转移。三是加强在建工地的安全管理。加强工地安全检查，特别是涉河项目、地铁项目、深基坑项目、高空项目，督促项目建设单位、施工单位等切实履行安全主体责任，建立健全安全生产管理制度，加强施工人员安全教育和培训，落实安全度汛措施，杜绝责任事故发生。四是加强排水管网、排水河道的协同管理。完善河道调度与排水抢险信息共享机制，实现河道与排水管网防汛信息的互通互享，妥善处理截污、景观蓄水和防汛的关系，确保雨水入河和河道排水通畅。五是加强公共交通运行管理。机场、铁路、地铁、公交等交通场站要加强运营组织、现场管理和设施维护，切实落实防汛措施，确保公共交通运行安全有序。

2.做好山区山洪地质灾害防范

应坚持两个“监控”：一是要加强对泥石流等地质灾害易发区的监测，及时发布地质灾害气象风险预警。二是相关部门要加强对旅游景区、山区道路、尾矿库、采空区、山前平原区等重点区域的监控和安全管理，加大隐患排查力度。遇到重大汛情时要果断关闭涉河、涉水旅游景区，山区道路遇有险情要果断采取断路措施。相关区政府要严密监控地质灾害隐患点和险村险户，提前动员，遇有险情果断转移受威胁群众。

3.加强防范雷电和大风冰雹等强对流天气影响

应加强重点场所及人口密集地区防雷装置的规范安装和定时检测，加强对路标、广告牌和悬挂物以及危旧房抗风能力的检查，加强相关安全知识提示、警示。组织落实农田防风、防雹等措施培训和指导，努力减轻灾害损失。

4.积极应对可能发生的流域性大洪水

应在宣传、引导全社会重视的基础上，着重两个“机制”建设：一是要加强京津冀跨界河流的信息共享、联合会商、联合调度、联合抢险措施，实现京津冀防汛抗洪工作协同发展，提高流域性大洪水的应对能力。二是深化落实北京区域内防汛流域化管理机制，落实流域化防汛指挥体系、工作方案、防洪预案、洪水调度、信息共享等措施。

5.加强山区水资源保障能力建设

坚持防汛抗旱“两手抓”：利用汛期降雨的有效时机，加强水利工程科学调度，采取拦、蓄、调、滞、泄等有效措施，在确保安全的前提下，努力实现“保安全、多蓄水”；加强土壤墒情、旱情监测，及时掌握旱情发展趋势，一旦出现旱情，尽早采取有效措施组织开展抗旱工作。

6.加强防灾减灾队伍建设，提高防汛抗旱物资保障水平

按照防大汛、抗大旱的要求，要及时补充、更新防汛抢险物资，并尽可能储备到应急队伍和重点部位，以便快速使用。落实专业抢险队伍、部队抢险队伍和群众抢险队伍三个梯队，明确职责分工，细化抢险方案，并加强培训和演练。北运河和通州区要加强对北京市城市副中心的防汛物资储备和抢险队伍建设，提高城市副中心防汛应急抢险能力。

三、当前存在的主要问题

1.基层防汛抗旱保障能力还有待提高

北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划建议中明确提出要提升精细化管理水平，推进城市管理重心下移、力量下沉。经过多年的建

设完善，北京市市级层面的防汛抗旱工作硬件支撑和指挥管理得到很大的提升，但基层的防汛力量还不足，一些区级防办存在人员编制紧张，与所承担的繁重工作任务不匹配，街道（乡镇）、社区（村）等基层组织职责范围广，且没有专职的防汛抗旱人员，存在工作落实、信息报送、应急响应等方面不及时、不到位的问题。

2.防汛抗旱社会化管理还不够深入

随着经济社会的快速发展，由政府单一主导应对特大城市洪涝灾害的模式已经日益超出政府的应对能力范围，越来越不适应特大城市安全和稳定运行的需要。但由于常年偏旱，市民防汛减灾的意识以及对防汛工作的认知度不高和参与度不够，城区沿街商铺、住户向雨水口倾倒垃圾，社会车辆占压雨水箅子等现象还时有发生；农村建房时挤街占道、抬高地基影响排水通畅现象仍然存在，河道上还存在违章建筑影响行洪的现象，在遇到险情时部分公众的自救能力不足。

3.防汛抗旱信息采集、服务能力还有待提升

经过多年的防汛信息化建设，北京市在水情测报、防汛预警、雨情遥测、视频监控等方面建立了较完善的信息采集系统，但这些系统的采集范围主要局限在防汛抗旱工作体系以内，并未将社会公众和媒体纳入。应整合现有资源，充分利用先进信息技术提高汛情监测整体水平和公共服务能力。

4.防洪排涝工程体系还有待进一步完善

2012年“7·21”特大自然灾害以后，北京市加快推进防洪排涝工程建设，目前全市中小河道治理、中心城区下凹式立交桥改造、西郊雨洪调蓄等工程基本完成，基础设施防洪排涝能力有了较大提升。但部分雨水管网和郊区排水泵站标准还偏低；海绵城市建设理念还没得到有效落实，防洪骨干河道部分堤防、闸坝仍未达标。

四、对创新北京水旱灾害防御工作的几点建议

1.推进防汛管理重心下移，提高防汛精细化管理水平

街道（乡镇）、社区（村委会）以及房管、园林绿化、排水、电力等行业部门的基层单位作为社会组织的基本单元，其防汛减灾能力的强弱对防汛减灾工作的开展起着至关重要的作用。应充分发挥基层单位参与防汛管理的功能，一是要深入推进防汛网格化管理，在中心城区、城市副中心全面推进防汛网格化管理机制，实现精细化管理，进一步完善“一图、三台账、一标识牌”措施（防汛网格专题图，重点部位、网格管理人员和险情事件台账，防汛责任信息标示牌），做到汛情快速发现、快速报告、快速处置。二是要进一步完善基层防汛责任制体系，明确基层单位的防汛职责，加强街道（乡镇）、社区（村委会）等基层组织在宣传教育、避险转移和抢险抢修等方面的职能。三是要加强基层的防灾减灾能力建设，配备必要的抢险设备、监测预警设备和物资，并进行培训和演练，提高基层单位抢险处置的专业性。

2.积极引导社会力量参与，提高防汛社会化管理水平

要进一步加强社会动员，把机关、企事业、学校、社会等方面的人员都动员起来，让社会公众了解、支持、参与到防汛工作中来，推动防汛工作由政府单一主导向政府主导与社会参与转变，逐步完善以政府为主导、各部门联动、全社会参与的防汛社会化管理格局。借鉴市容环境“门前三包”措施，鼓励、引导社会单位实行“雨水口门前包干”措施，第一时间对因雨中篦子被树叶、垃圾覆盖而造成的积水问题进行前期处置。

3.加大先进科学技术应用，提高防汛智能化管理水平

与防汛相关的信息数据主要包括气象、降雨数据和水务、交通、旅游、房屋、建设工地、地下设施、管线等设施运行数据以及洪涝、大风、冰雹等灾情数据等。要利用近年来逐渐兴起的大数据、互联网+、云计算等技术，将这些涉及面广、跨部门、跨领域分散存储的防汛信息数据有效汇集，并发挥这些数据在预报预警、汛情研判、重点部位监测、社会动员、指挥调度、风险管理等方面的应用，为推动防汛指挥决策的科学化、智能化提供重要参考。

4.落实和运用先进理念，进一步完善防洪排涝工程体系

落实海绵城市理念，结合城市开发、旧城改造、市政基础设施及公共服务设施建设，大力推进海绵城市试点建设，尽量实现降雨就地消纳和利用。按照国家排水规范要求，对不达标雨水管道进行改造，推进郊区、新城下凹式立交桥雨水泵站改造，保障管网排水通畅。实施永定河、潮白河、北运河等骨干河道及部分不达标的排涝河道治理，提高防洪排涝能力；开展深层排蓄廊道研究，适时启动工程建设，进一步完善中心城“西蓄、东排、南北分洪”的防洪排涝格局。 ■

［1］北京市人民政府防汛抗旱指挥部办公室.北京市防汛应急预案［R］. 2014.

［2］北京市人民政府防汛抗旱指挥部办公室.北京市2016年防汛工作方案［R］.2016.

［3］潘安君，刘洪伟，等.防汛工作中的社会动员［J］.中国防汛抗旱，2015（5）.

［4］王毅.信息化在北京防汛工作中的实践和展望［C］.第六届防汛抗旱信息化暨山洪灾害预警新技术应用论坛文集，2016.

责任编辑 李建章

Main water disaster risk analysis and countermeasures in Beijing//

Wang Zhenyu

The main water disaster risk includes river basin flood，debris flow and flush flood，urban water logging，accompanying secondary disasters and localwatershortage.Measures on disasterreduction and suggestions on elaboration，socialization and intelligentize of disaster management are carried from the risk analysis on flood prevention of Beijing in 2016.

water disaster；risk analysis；countermeasures；Beijing

S42

B

1000-1123（2016）10-0008-03

2016-05-05

王振宇，工程师。