加快媒体融合法律规制建设的对策

文/张珏芙蓉

加快媒体融合法律规制建设的对策

文/张珏芙蓉

任何行业的发展都离不开科学完善的规制体制，传媒行业自然也不例外。我国传媒产业的发展，特别是媒介融合产业的发展，更是需要政府的正确引导，但如何寻求最佳的突破点和契合点，既可以推动传媒行业的可持续发展，又不会对其带来束缚，是目前需要深入思考的话题。对此，本文在简要概述媒体融合法律规制建设现状的基础上，分析了当前媒体融合的法律规制难点，并重点探讨了加快媒体融合的法律规制建设路径，以期对业内同仁和学者带来一定思考和启发。

媒体融合 法律规制 建设路径

2014年8月18日，《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（下称《意见》）正式通过并出台。《意见》对新时期如何推动媒体发展做出了战略性指示和部署，如何加快媒体融合发展已经成为各界关注的焦点。但是，作为媒体融合创新管理的核心内容，有关媒体融合法律规制的理论研究却落后于媒体融合的现实发展，存在明显的滞后性。因此，加快媒体融合法律规制建设具有非常重要的必要性和迫切性。

一、媒体融合法律规制的现状

2014年，我国媒体融合取得了很大成效，屡有突破，创新不断，但传统媒体也陷入了全媒体时代的转型困境，亟需法律和政策层面的引导扶持。此外，新兴媒体领域负面信息和版权侵权等问题严峻，对现行法律法规的合理性提出了新的质疑和挑战。为此，政府将加快媒体融合提升到国家战略高度，有关加快媒体融合发展的政策不断出台，为媒体融合发展营造了良好的政策环境。

2014年上半年，在经过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）、《关于促进信息消费扩大内需若干意见》、广播影视业“营改增”试点等充分的政策预热后，同年8月18日，《意见》正式通过并出台，成为深化媒体融合法律规制层面的一把利器，为新型媒体集团的发展创造了良好条件。此外，《决定》提出加强互联网领域立法，构建完善的有关互联网服务、安全和管理的法律法规体系，对网络行为加以全面的科学引导。不难发现，我国政府已经下决心提高互联网管理的法制水平，以期为媒体深入融合提供强有力的法律保障。

在“互联网+”理念广泛普及的背景下，2015年度《政府工作报告》再次强调，要进一步加快互联网、物联网、大数据和云计算等与现代生产制造业的结合，全面拓展新媒体的发展空间，并为媒体融合法律规制的落实提供技术支撑。

二、媒体融合法律规制的难点

1.行政规制与法律规制平衡性难点。在媒体融合领域，行政规制与法律规制并存，两者对媒体融合发展都具有重要的规范与引导作用。但是两者各有特征，对媒体融合的作用也有很大区别。法律规制具有强制性和稳定性，内容规定全面具体，可以为媒体融合提供强有力的法治保障，是避免行政权力膨胀的有效手段。但法律规制也存在过于僵化、天然滞后的弊端。而行政规制具有灵活性、原则性和整体性特征，适合于行政部门对媒体融合展开及时调整，可以灵活应对媒体融合发展中不断出现的新问题。长期以来，我国对传媒行业的规制都以行政规制为主。2014年以来，政府先后在《决定》《意见》等政策性文件中提出加快媒体融合发展的要求，为媒体融合发展提供了政策指引和扶持。但是，行政规制也很容易成为阻碍媒体融合发展的“绊脚石”，如现行的四级广播体制，在跨区域融合方面带来“各自为政”的问题。这种媒介管理模式，成为媒介跨地区、跨平台融合的桎梏，加剧了传媒产业规模经济举步维艰的局面。因此，在媒体融合的法律规制建设中，如何处理好行政规制和法律规制的关系，就成为了难点。

2.舆论功能与市场发展平衡性难点。为了提高意识形态安全性，我国政府始终对传媒行业采取严苛的市场准入机制。我国的传媒行业具有事业和企业的双重身份，而法律对传媒产业的产权关系、利益关系和市场关系等方面的规范，可以有效确保其可持续发展。换句话说，传媒产业的发展离不开法律规制，尤其是在传媒市场化发展的当下。但是，媒体作为党政喉舌，肩负着舆论监督和引导的重要职责，必须要确保舆论导向的正确性。为了构建社会主流价值体系，维护意识形态安全，传媒市场准入机制非常严格，甚至连运营主体改制上市都有着严格要求。过于强调传媒的舆论功能，必然会限制其市场化发展，带来媒体融合步伐缓慢和市场培育落后等问题。

3.行业利益与部门利益平衡性难点。在媒体融合发展过程中，不同利益主体之间的冲突，对媒体融合的深入开展形成了重重阻碍。以三网融合来讲，早在2009年“两会”期间，三网融合就被正式写入政府工作报告。并且政府在全国多个重点城市开展相关领域的试点工作。但截至目前，三网融合并没有取得预期良好成效和实质性突破，而造成这一局面的根源就是广电与电信的利益博弈相持不下。两大利益主体都担心自身利益受损，于是在融合中也必然处处掣肘。更需要指出的是，随着三网融合的深入开展，电信和广电两大行业在业务层面的交叉必然需要构建统一的监管体系，需要进行融合性的法律规制。但目前的法规规范，都属于行政性文件，不具有行业普适性。而行政性文件不同程度地代表着部门利益，因此，根本无法从法律层面对三网融合加以有效规制，这就形成了行业利益与部门利益的平衡性难点。

三、加快媒体融合法律规制建设的建议

1.基于市场发展的法律规制。解决媒体融合法律规制建设中存在的问题，必须充分确保媒体的市场竞争力，实现传媒舆论功能和市场发展之间的平衡。在2014年出台的《意见》中，政府对媒体的企业制度作出了全面规定，为促进媒体融合发展营造了良好政策环境，对于所有媒体来讲，只要具有舆论引导力、市场运营力，都应该得到法律法规层面的引领扶持。长期以来，我国政府过于强调媒体的事业属性，但采取的事业单位、企业化管理模式已经不能适应现实的发展需要，管理方式不协调制约了其市场化发展。因此，在进行媒体融合法律规制建设时，不仅要充分考虑媒体舆论引导与市场发展的双重属性，而且要充分考虑媒体事业资产和经营资产的混合属性。

2.针对媒体平台的法律规制。近年来，有关内容为王还是平台为王的争论始终没有停止，产生分歧的原因主要是观察角度不同。从受众角度出发，内容为王更为合适。而从媒体机构角度出发，平台为王则更为专业。将媒体平台作为媒体融合法律规制的一大对象更契合媒体融合发展的法律规制要求和目标。基于现代通讯技术的媒体产业模式，已经成为媒体融合的核心驱动，如微博、微信等社交应用技术，都已经催生巨大的产业链条，所以不管传统媒体还是网络媒体，创新媒体产业模式都要成为法律保护的对象。在全媒体时代，媒介平台具有独立的市场价值，并已经成为新媒体产业链的核心端，所以针对媒体平台的法律规制，要以推动其健康发展为主旨。

3.基于内生性组织的法律规制。要想打破行业利益与部门利益平衡性难点，一个可行的思路是，根据依法治业的原则，构建加快媒体融合发展的法律体系。因为法律能够对媒体融合明确规制依据、标准、目标、机构和方式等，进而形成对传媒业管理的强力支撑，只有这样，才能超越行业利益格局，实现“高端监管”。我国要学习西方发达国家的传媒规制模式，要成立专门的传媒管理部门，如此才能加强政府规制的针对性，实现行业规制的科学制定和全面落实。一直以来，媒介管理比较混乱，严重制约了传媒产业的健康发展，并造成了传媒资源的大量浪费。基于此，我国需要成立专门的传媒管理部门，对各个环节加以协调引导。取消各级传媒机构和管理部门的多头管理，实行由政府牵头和引导的综合协调管理，以加强传媒行业规制的针对性。这样一来，不仅有利于有效解决各部门分歧，推动产业融合，而且有利于国家发展文化产业的大政方针的全面贯彻与落实。

需要指出的是，媒体融合的法律规制并非全部内容。根据我国媒体融合的现状和特征，媒体的舆论属性不可改变，必须要保持正确的舆论导向，正如《意见》所指出的，要融合与管理两不误，要确保媒体融合发展方向的正确性。也就是说，媒体融合的法律规制要结合媒体融合发展实际，保持动态平衡，协调好行政规制与法律规制、舆论功能与市场发展、行业利益与部门利益之间的关系，以进一步推动媒体融合的深入开展。

作者单位 西南政法大学

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［2］张恒军.论中国网络媒体发展的阶段性特征［J］.新闻界，2010（3）.

［3］冉华，李杉.传媒产业规制研究的基本状况与两个核心问题［J］.当代传播，2015（1）.

［4］肖赞军.媒介融合中规制政策的基本取向分析［J］.新闻大学，2014（1）.