海绵城市建设规划法定化思路研究

周鹏飞,张其成,胡东起,陈 星,朱立琴

(1.河海大学水文水资源学院,江苏 南京 210098;2.河海大学马克思主义学院,江苏 南京 210098)

近年来,城市“热岛效应”、夏季“看海”现象、河道黑臭、水生态系统退化等水问题频发,为应对气候变化,缓解传统雨水管理的不足,国家积极推行海绵城市建设,通过自然生态基底保护、受损生态空间修复及低影响开发3种途径,加强城市规划建设中的管理和控制,增强城市应对极端变化环境下的弹性修复能力,恢复城市自然径流,从根本上解决城市水系统与生态系统的问题,推进生态低碳型城市建设。

受国家现实需求和政策手段力推的影响,各级地方政府积极开展海绵城市建设的规划编制和试点申报工作。但在具体建设过程中遇到了诸多问题与挑战:唐克旺[1]提出了海绵城市建设热潮中存在建设内容杂乱无序、建设理念运用不系统、城市立地条件考虑不周、建设作用过分夸大等问题;崔广柏等[2]指出了海绵城市建设的思路体系及技术手段亟待完善;左其亭[3]则重点探讨了海绵城市建设涉及的水科学问题及解决途径。这些问题从深层次反映出当前海绵城市建设缺乏严格的指标标准和明确的过程化管理体制,亟须全方位、立体化的顶层设计来引导城市科学合理地进行相关建设活动。探索海绵城市建设规划法定化思路,可将短期的政策指导行为转化为长期的制度化、法定化的政府工作,保障各项规划与法定规划各层级规划的深度、实施时序、编制内容等相适应,从而促进海绵城市规划的顺利实施。

1 海绵城市规划编制总体需求及存在问题

1.1 背景及依据

海绵城市的相关研究最早可追溯到20世纪80年代末90年代初,国外水敏感城市、低影响开发、可持续排水等理念的兴起[4],催生了城市雨水资源化利用的系统性研究;而国内近年来城市三大水问题(水资源短缺、水环境污染、水生态退化)情势日益严重,多领域专项规划中应对此类问题相关理念的应用与实践方兴未艾。

表1 海绵城市规划相关文件沿革

注:住建部,全称为中华人民共和国住房和城乡建设部;国务院,全称为中华人民共和国国务院;发改委:全称为中华人民共和国国家发展和改革委员会。

a. 在防洪排涝规划方面,2013年《城镇内涝防治技术规范》的出台,首次设定了内涝防治设计重现期的标准,并将低影响开发设施引入排水防涝,建立排水防涝与天然水系相结合、地面排水与地下雨水管相结合,绿色雨水设施与灰色雨水基础设施相结合的排涝体系。

b. 在水环境治理规划方面,崔广柏等[2,5]提出了“流域综合治理”的大水体理念,以合理解决河湖面源污染问题；提倡以管渠、泵站、处理厂(站)等灰色基础设施为主的“工程水利”向以植被浅沟、雨水花园、湿地等绿色基础设施为主的“生态水利”与灰色基础设施结合的方向转变。

c. 在景观、绿地等规划方面,俞孔坚等[6-7]提出了“人适应水”的理念,即“水适应性景观”格局,提倡城市景观建设应充分利用区域的自然特点,保护区域原有的生态基底,恢复被破坏的生态空间,采取环境友好型的低影响开发措施,同时将雨水利用融入景观设计,缓解以快排为核心的传统雨水管理带来的不足。

在上述理论和实践成果的推动下,国内逐渐形成了海绵城市理念的雏形[8-10]。而为了改善多数城市“雨后即旱、大雨必涝”的“城市病”,习近平总书记于2013年底提出了“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’”的要求,从国家宏观目标层面为海绵城市建设规划的编制奠定了理论基础。此后,国家和地方关于海绵城市建设的政策指导和技术标准等文件逐步出台(表1),为海绵城市建设规划的规范化编制提供了具体思路和政策依据。

1.2 问题及挑战

海绵城市规划在城市规划领域属于新兴的专项规划,各级政府和规划编制单位对海绵城市规划的研究深度仍有待提高,规划编制的各环节均存在着一定问题与挑战,也使得对本规划法定化的探索研究尚处于起步阶段。

a. 《考核办法》中较为重视对约束性定量指标的控制,但对其中的生态岸线恢复、地下水位等指标量化方法模糊不清,难以界定;对定性指标的定量描述过于简化,尤其是所有约束性定性指标未能明确具体的管理控制要求和评估办法;对约束性指标的控制强度较为笼统,未综合考虑规划区域自然和建设条件。

b. 对规划区水文地质条件、生态基底、基础设施、产业布局等现状研究不够深入,未充分考虑地理空间的异质性;对海绵设施布局的区域适用性及其对指标的影响多借鉴相关研究,未能针对特定城市进行分类研究,可能会使规划的可操作性和整体效益大打折扣。如东部城市应以洪涝防治和雨水净化为主,而西北部则更侧重雨水资源化利用。因此,须考虑在城市规划体系中进行专题性研究,探讨总体目标实现的可能性和目标分解的控制要求。

c. 地方政府各部门、规划编制单位对海绵城市理念的认识和重视程度存在一定偏差,包含对控制指标含义及计算方法有分歧、主要部门参与配合度不够等,致使与其余相关专项规划的协调性不够,规划成果仅为多个项目的罗列堆叠,忽视了规划间的关联性和主次矛盾,易出现重复、过度、烂尾建设等问题;此外,部分规划对“山水林田湖”生态格局的把控有失偏颇,流域性和全局性考虑不充分,将规划做成了“海绵示范点建设规划”“海绵设施规划”。

2 海绵城市规划法定化思路及内容

海绵城市理念是针对城市开发建设过程中减轻对原有生态空间干扰而提出的一种低影响开发模式，因而,海绵城市建设与城市发展的时序、空间具有较强的匹配性,宜作为城市规划的重要组成部分。研究将海绵城市相关内容融入现行法定规划体系进行统筹考虑,同步城市规划进程,进一步落实海绵城市建设要求,避免过度、重复、无序开发。

2.1 我国现行法定规划体系思路及内容

我国现行的《中华人民共和国城乡规划法》中,法定规划包含由人民政府组织编制的城镇体系规划、城市总体规划和由行政主管部门组织编制的详细规划。法定规划具有典型的空间均衡、全面统筹、协调安排等特点,在规范规划程序、内容方面具有一定的政策指导和法律约束作用,以保障规划实施的可执行性和有效性。

当前法定规划体系中,从总体规划阶段,到详细规划阶段,对基础设施的空间布局,逐一提出了结构、原则、功能等要求,对水系、绿地、管网的管控则由总体原则、保护范围及空间形态、控制指标等层层递进,最后落实到分区地块控制范围及要求,乃至各项设施设计情况(表2)。整体而言,法定规划体系对相关雨水利用设施用地空间的布局做了自上而下的明确要求,但相较于海绵城市规划中提出的“山水林田湖”系统性理念、总体与分区指标控制、管控与落地要求等内容,足以充分体现专项规划的专业性、完整性和可操作性。这些内容对于促进城镇化与生态本底的协调发展尤为重要,也深刻反映了推动海绵城市规划法定化的必要性和迫切性。

表2 城市规划体系与海绵城市建设规划主要内容比较

2.2 海绵城市规划法定化思路

海绵城市规划法定化的主要意义在于,在法律制度层面上全面保护原生的海绵本底、全面修复受损的海绵空间、全面管控新建的海绵设施。因而,在探索海绵城市规划法定化的过程中,可基于以下几点原则及思路来循序推进[11]。

a. 可协调性。基于分层设计(总体规划阶段、详细规划阶段)的理念,促进海绵城市规划与法定规划体系各层级的深度、实施时序、编制内容等相适应,全程化同步法定规划体系编制进程。在总体规划阶段,以格局理念、实施目标、实施策略为主;在详细规划阶段,以指标落实、布局控制、实施要求为主;同时注重相关部门的沟通协作,与水系、防洪排涝、道路竖向、土地利用、绿地系统等规划进行衔接调整,确保规划的顺利实施。

b. 可操作性。立足已有规划成果,总结各地区规划经验,着力探索编制方法的异同点和适用性,补充和完善已有规划编制办法;就法定规划体系中的发展目标、空间目标、工程设施、管理措施4项主要内容,探讨将《考核办法》中18项控制指标纳入其中的可能性,并将其划分为约束性指标和指导性指标两类,分解落实到法定规划体系中,实现规划层面海绵城市理念的全过程控制(表3)。如对于年径流总量控制率等约束性指标,需要将其纳入法定规划体系的各个层级,而指导性指标主要在控制性、修建性详细规划层级分别进行指标落实和布局细化等研究。

c. 可度量性。对于《考核办法》中难以定量的指标,基于定量与定性相结合的原则,在表3中列出了具有普适性、综合性、易量化的指标量化方法,如定性指标“蓝线、绿线划定与保护”,可结合水面率、绿地率、容积率等定量指标综合确定,强化蓝线、绿线的管控力度,但须避免对规划内容及标准准则过分定量化、条理化、格式化,具体考核时可设置分类控制区间,以便合理反映各领域的控制要求,有助于各地区的执行和考核。此外,表3中还将城市水面率纳入多项指标量化方法中,强调不得随意侵占、填埋、更改水面,同时在有条件的地区规划退地还林、还湖工程,为行泄洪水预留蓄滞空间。

3 法定规划中海绵城市规划内容与要求

3.1 总体规划阶段的海绵城市规划

针对总体规划在编制、审批方面存在一定滞后性和弹性不足的问题,参照《编制规定》中“海绵城市专项可与城市总体规划同步编制”的总则要求,建议在总体规划中纳入以下几点要求,强化总体规

表3 海绵城市规划控制指标法定化思路

划对海绵城市建设的宏观引领作用[12]。

3.1.1 城镇体系规划

将“山水林田湖”的生态格局纳入城镇体系布局中[13],明确在城市建设中须统筹考虑自然生态要素之间的关系,通过生态格局的保护和管控,限制城市无序扩张的粗放型发展方式。

a. 河湖水系空间格局。将江河湖库等水域空间作为天然的海绵体,提出水域保护与开发利用的原则,强化统一调控与管理,保护海绵城市建设的生态载体。

b. 山林农牧空间格局。将山林农牧、绿地、湿地等地块作为具有调蓄潜力的土地利用单元,提出滞蓄结合的生态保育原则,缓解水资源供需矛盾,形成海绵城市建设的生态屏障。

3.1.2 城市总体规划及分区规划

作为一种特殊的农作物，葫芦不仅是自然瓜果，更是一种人文瓜果[8]，其深厚的文化内涵和广泛的民众基础，决定了葫芦文化旅游在产品开发和市场开发方面均具有巨大的潜力。虽然东昌府区的葫芦文化旅游开发尚不成熟，丰富的葫芦文化资源优势尚未转化为旅游产业优势，但若针对旅游市场的多元化需求，及时开发集品葫芦宴、住葫芦院、乘葫芦舟、干葫芦活、赏葫芦戏、购葫芦器于一体的体验性旅游产品，必将会在国内葫芦旅游市场上异军突出，成为极具地域特色、极富竞争力的乡村文化旅游品牌。

a. 将海绵城市的理念纳入总体规划的发展目标中,提出“自然积存、自然渗透、自然净化”的城市发展理念,引导和鼓励地方城市建设过程中因地制宜采用低影响开发模式。

b. 将表3中年径流总量控制率等约束性指标纳入总体及分区实施策略中,落实近中远期建设目标,用来控制和评估区域雨水就地消纳的能力和资源化利用的程度,突出城市不透水面积比例控制对缓解防洪排涝压力的重要作用。

c. 考虑海绵城市建设要求,兼顾城市总体布局、绿地系统布局与海绵城市体系间的关系,明确各项海绵设施建设用地控制指标,做好宏观布局向节点控制的衔接工作。

d. 将海绵设施建设纳入近期建设规划的重要实施对象中,强化对海绵城市建设时序的优先安排,但须合理控制建设强度,避免陷入重复、过度开发的怪圈。

3.2 详细规划阶段的海绵城市规划要求

在详细海绵城市规划编制阶段,应根据实际情况,重点落实好总体规划中提出的建设目标、指标及要求,并增补控制指标到规划地块,细化工程布局与实施要求,同时强化长效管理机制。

3.2.1 控制性详细规划阶段要求

a. 将表3中9项约束性指标作为重点落实对象,细分到地块规划,进行强制性控制。同时考虑地域特征和发展情势的差异性,保留一定的弹性空间[14]。以城市暴雨内涝灾害防治指标为例,部分城市受地势低洼及外围水位顶托的影响,内涝控制任务十分艰巨,部分海绵设施的建设效益难以及时有效体现,但从长期看对于地块的雨水控制大有裨益,因而不同区域的控制要求应视实际情况进行合理区间调控,不能一概而论。

b. 规划中绿地、道路、水系等分类控制内容,应与绿地系统、防洪排涝等相关专项规划充分衔接,明确此类规划建设目标、指标标准及落实要求。

c. 制定分期分批工作计划,海绵城市规划试点区、近期建设地区可优先编制,循序推进规划编制任务,确保《指导意见》提出的不同时期海绵城市建设任务达标。

3.2.2 修建性详细规划阶段要求

结合修建性详细规划确定的各项设施布局(道路系统、绿地及开放空间、建筑空间、供排水等市政设施),提出不同设施中海绵城市建设的具体布置要求。在各项建设内容指标的基础上,细化绿地下沉、绿色屋顶覆盖、透水铺装等具体措施的布局及规模,同时应注意避免割裂其与海绵设施布局的关系,协调好与区域中、大尺度海绵城市设施及河湖水系的关系,根据地块建设条件,结合各项设施的功能、规模和适用性,通过系统性的方案比选,优化设施布局。

3.3 规划管理控制要求

应着力探索规划编制管控的长效机制,发挥全过程“自上而下”的引导、控制作用。一是结合地方建设实际经验,完善指标标准、技术导则等,形成一套综合性、适用性强的规划编制体系;二是将规划中约束性指标及建设要求纳入建设项目规划审批程序,包含建设用地条件、“一书两证”,从而贯穿规划内容落地实施的始终;三是在编制过程中,应广泛采纳政府部门、领域专家及当地群众的意见,并将相关意见作为规划报批稿的附件,建立健全合理的监督、听证机制。

4 结 语

海绵城市规划是城市生态化、系统化发展的重要实践,其本质是城镇化与自然环境、生态资源的协调发展,相关规划编制工作仍处于摸索调整中,因而普及和法定化规划管理实施过程十分必要。

笔者对海绵城市规划的编制方法改进和纳入法定规划体系的思路做了尝试性研究,建议今后在实践过程中从系统布局、指标落地、分区管控、规划衔接4个方面进一步总结和反思编制过程中存在的问题,充分彰显海绵城市规划在未来城市建设管理中的生命力。

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