多主体参与的区域档案信息资源共建共享机制研究

1 问题的提出

档案信息资源共享是档案工作的重要内容，在传统的纸质档案时期，研究者就提出了馆际互借等实现不同保管单位档案共享的方法。随着现代信息网络技术的发展，档案部门信息化水平不断提高，馆（室）藏纸质档案的数字化和数字档案馆建设取得了明显进展，为档案共享创造了良好的条件。然而囿于体制、资金、技术、人才等所限，由档案部门单独开展区域内档案资源的共享存在困难。面对这一境遇，各地档案部门积极探索，提出了“档案共建共享”理念。浙江省率先在全省各地开展区域档案信息资源共建共享（下文简称档案共建共享）工作，取得了积极成效。相对于传统的档案管理模式，区域档案共建共享是一项系统工程，涉及不同行业系统和专业领域，需要社会各方力量的参与。本文拟从多元治理的视角，对区域档案共建共享工作的多主体参与机制进行分析。

2 多主体参与的区域档案共建共享的内涵与特征

多主体参与区域档案共建共享机制是指为有效推进区域档案共建共享，档案部门充分吸引和鼓励包括档案行政管理部门、跨行业系统管理部门、档案保管单位、专家、档案同行、市场以及公众等各方力量参与的档案资源建设和共享活动，主要具有以下特征：一是多元性。多主体参与的区域档案共建共享是基于建立有效档案资源体系、服务体系和安全体系为战略导向的、以档案部门为主导的创新机制，能够充分发挥社会各方力量，共同推进区域档案共建共享工作。二是服务性。多主体参与的区域档案共建共享是以档案用户为中心、档案服务为导向的创新机制，在资源选择、信息技术和共建共享平台建设等各方面工作中以用户的有效利用为出发点。三是共赢性。多主体参与的区域档案共建共享以各参与主体的契约共识与互利合作为前提，需要维护各参与方的基本利益，通过参与可更好地协调解决各方矛盾，实现经济利益和社会效益的相协调。四是开放性。开放性是多主体参与的区域档案共建共享的发展趋势，随着档案共建共享工作的推进，将需要更多的主体、信息技术及科学人文因素的参与融入。

3 多主体参与的区域档案共建共享的运行机制

3.1 组织者：档案行政管理部门

《档案法》规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”[1]因此各级档案行政管理部门是区域档案共建共享的组织者，而我国局馆合一的档案管理体制也便于档案行政管理部门组织开展区域档案共建共享工作。从实际情况来看，在推进区域档案共建共享工作中，各地基本都采取由档案行政管理部门全面负责区域档案共建共享工作的模式，档案行政管理部门在具体工作中主要承担以下职责：对区域档案共建共享工作进行调研论证，制定科学的共建共享工作规划；完善档案共建共享工作的法规、制度和政策；对区域各部门档案信息进行筛选、清洗和规范，确定共建共享的档案信息范围；建立统一的技术标准、业务规范、数据目录交换体系等；开展区域档案共建共享系统平台的建设、管理、维护和推广等工作；对各单位的共建共享档案业务工作进行指导；统筹协调各参与主体的工作和利益；加强档案共建共享各单位工作的监督、评估、绩效考核工作；组织各参与单位工作人员开展业务培训，等等。需要注意的是，档案行政管理部门开展区域内档案管理工作是受托于各地政府的[2]，因此区域内档案共建共享工作最终责任者仍是政府，政府需要在法规、资金、人才、技术等各方面对区域档案共建共享工作提供保障条件。

3.2 合作者：跨行业系统管理部门

根据《各级国家档案馆收集档案范围的规定》（2011年国家档案局第9号令颁布），各级综合档案馆可全部或部分接收本地同级机构及下属单位和临时机构的档案，而各级部门档案馆中履行行政管理职能的档案，要按有关规定定期向综合档案馆移交[3]。但由于部门利益、档案信息安全、条块间的行政规章冲突、部门间沟通不畅、数字档案的格式标准不一致等因素的影响，社会公众迫切需求利用的档案仍分散保管在跨行业系统的各管理部门之中，这显然与国家档案法规及档案共建共享的目标相背离，这是区域档案共建共享工作必须直面解决的问题。区域档案共建共享是现代社会发展的大趋势，也是保障信息公平和社会公正的途径，在推进区域档案共建共享工作中，各行业行业系统管理部门应树立服务民生的理念，打破系统行业壁垒，消除“档案信息孤岛”的现象，加强与档案部门的协同，对工作体制、机制和法制进行创新，协同解决档案共建共享工作中存在的问题，自觉主动地将民生档案资源进行共享，不断提升区域档案工作整体水平，更好地服务于社会公众，确保公众可以公平、均等、高效地获取档案信息资源。

3.3 实践者：档案保管单位

根据我国档案法规的规定，区域内档案由跨行业系统的各类档案保管单位负责管理，其中档案馆是集中保存、管理档案最重要的机构。从各地档案共建共享开展情况来看，基本都是以本地区综合档案馆为基础，建立起满足民众不同层次需求的区域档案共建共享档案资源体系。如“湖州市数字档案资源共建共享工程”将下辖的三县两区及市本级6家国家综合档案馆档案资源进行整合；绍兴市按“统一平台、属地管理”的理念整合区域内6家综合档案馆的档案数据，开展馆际档案共建共享工作。档案的内容直接决定着档案共建共享的服务效果，传统的档案管理重管理轻服务，当前综合档案馆的馆藏内容结构决定了现有的档案共建共享模式不能完全满足现代社会有效利用档案的需求。档案共建共享工作需在综合档案馆资源整合基础上，加强行业系统档案数据的融合，以关注民生为导向，整合分散在各系统行业的涉民档案信息，同时提升档案信息化建设水平，依托区域档案共建共享平台，建立起满足民众需求的区域档案共建共享资源体系和利用体系。

3.4 协助者：专家及档案工作同行

区域档案共建共享是一项系统工程，涉及不同行业系统、管理体制、机制等诸多因素，档案资源整合也不仅仅是单纯的档案数据整理，更是技术与人文的和谐统一。这就要求工作者对包括档案专业在内的相关领域专业知识有极深的理解与把握，专家学者的参与可弥补档案部门力量的不足，更加有效地开展档案共建共享的各项具体工作。事实上，在共建共享工作中众多行业已经注重发挥专家的作用，如中国科协为促进科普资源共建共享工作，邀请150余位专家学者对科普资源共建共享工作进行了深入探讨[4]。当前在档案共建共享工作中专家的参与度明显不够，如何在新一轮的区域档案共建共享工作中充分发挥专家学者的作用，应当引起各方足够的重视。

在我国现行的档案管理体制下，各地档案部门档案资源的内容组成、结构及工作模式都具有较大的相似之处，在推进本地区档案资源整合共享工作中都有着各自经验，对共建共享工作的重点和薄弱环节有着更准确地把握。档案工作同行通过相互交流学习，取长补短，可以促进各地档案共建共享工作的协同推进。如，海宁市在开展区域档案共建共享工作中，市档案局先后组织人员前往江阴市、德清县、湖州市档案局以及本地基层单位档案室进行实地调研，为设计好档案共建共享建设方案奠定了坚实的基础[5]。

3.5 服务者：市场

地方政府在区域档案共建共享工作中起着重要作用，但理论和实践都证明政府的公共机制需要与市场机制相结合，实现档案共建共享工作的效率与公平的均衡，兼顾成本控制和服务质量，并真正体现社会共建、均等共享的内涵。在档案共建共享工作中引入市场机制，可充分利用市场的资金、技术、人才及管理经验，在以下领域重视发挥市场的作用，如，档案共建共享平台的投标开发、运行管理及技术维护；系统运行中的物联网、云计算、大数据等档案信息网络技术的支持；特色档案数据库建设及各类智慧型档案应用系统开发；档案保管单位内纸质档案数字化项目外包；以商业购买的方式直接在信息市场上获取部分档案数据等。在档案共建共享工作中引入市场机制，必然会提高各参与单位的积极性，但市场机制也存在局限性，在共建共享过程中会出现经济效益与社会效益的兼顾、知识产权保护、档案信息安全、个人隐私保护等方面的问题，需要引起相关部门的重视并采取有效解决措施。

3.6 评价者：公众

公众参与是促进档案事业科学发展的重要因素，库克在四个档案范式论述中指出：“档案工作者应放弃专家、控制及权力的咒语，取而代之以与社会一道共建共享档案。”[6]当前，公众参与档案工作的重要形式是获取档案服务和查阅利用档案，在档案管理的其他环节中基本缺位，呈现出被动式参与的特点。在档案共建共享工作中公众参与进来，不仅是公众行使民主权利的重要表现，同时也可增强共建共享建设水平，提升档案共建共享的社会影响力，建立起满足民众需求的民生档案资源体系。在区域档案共建共享工作中，地方档案部门可通过民意调查、网络投票、项目论证、专题研讨会等丰富多样的形式，主动公开档案共建共享的相关信息，邀请公众参与到档案信息服务平台的构建、工作的评估和监督等实际工作中来。如，嘉兴市档案局始终坚持“公众参与、共建共享”，开展了“行进中的历史记忆”“档案连着你我他”“让百姓走进档案馆”等系列活动，引导社会各界积极参与档案事务，提升了档案共建共享工作的效果[7]。公众的需求不仅是档案共建共享工作的起点，其意见也是检验档案共建共享工作成效的最终评价标准。

注释与参考文献：

[1]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2016-02-26].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongba/1996-07/05/content_1479973.htm.

[2]吴加琪,周林兴.论我国国家档案馆评价主体体系的构建——基于公共受托责任视角[J].档案.2012,(02):16-18.

[3]各级各类档案馆收集档案范围的规定[EB/OL].[2016-02-26].http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2137660.htm.

[4]尹莉华,房瑞标.众专家科博会共话科普资源共建共享.科普研究[J].2010,(06):94.

[5]海宁市档案共建共享利用平台投入试运行 [EB/OL].[2015-12-16].http://www.zjda.gov.cn/jgzw/zwgk/gzdt/201501/t20150108_332380.html.

[6]朱宁,郑金月.档案工作公众参与问题研究 [J].浙江档案.2013,(11):11-13.

[7]浙江嘉兴：让老百姓享有更多更好的档案服 务 [EB/OL].[2016-01-21].http://www.tjdag.gov.cn/tjdag/wwwroot/root/template/main/zwxx/zhxx_article.shtml?navid=&id=14774.