网络约租车治理中行政权力的角色定位与参与路径

王　兵

中国政法大学法学院，北京　100088



网络约租车治理中行政权力的角色定位与参与路径

王兵

中国政法大学法学院，北京100088

网络约租车作为共享经济理念下的崭新商业模式，虽然受到一些质疑，但其存在的问题并非不合法，而是待完善。这也决定了行政权力在网络约租车治理中应是一个合作、放权。

网络约租车；行政权力；合作监管

一、何为网络约租车

(一)网络约租车的内涵

在2015年7月9日发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(下称《指导意见》)中，“网络约租车”作为这一新兴行业的命名被第一次提及。而在此之前，2015年1月8日，交通部公开表态：“当前各类‘专车’软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供驾驶员服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。”[1]结合上述文件与官方回应，笔者尝试为其下一个定义，即：网络约租车是以互联网出行信息平台为中介和核心，将来源于汽车租赁公司或个人的车辆，和来自于汽车租赁公司或个人的司机，整合成有偿集合服务向乘客出售的商业模式。

(二)网络约租车的问题

任何新生事物要想被既存秩序所接受，总要经历一番艰难的过程，网络约租车也不例外。实践中，对三种模式中司机自己带私家车加盟专车公司的合法性争议最大，指责也最多。反对者认为：一是不合法；二是影响国家税收；三是存在交通事故责任险瑕疵；四是司机资质背景无人审核；五是存在信息泄露隐患等。乍一看似乎有理，细究起来却不是这样。“首先，针对违法一说，汽车租赁公司也没有出租车运营牌照，政府对其提供专车服务却采允许态度。其次，许多指责都是可以通过立法技术，甚至是市场的自主商业行为来解决的。”[2]

二、对网络约租车治理的法律分析

(一)网络约租车治理的实然举措

1.执法

在缺少统一明确的法律指引的情况下，目前以交通主管部门为主的各层级、各地区监管力量对网络约租车的态度不一，有支持鼓励的，比如交通运输部。有模糊处理的，如北京市交通委员会。此外还有一律禁止的，典型如广州市交通委员会和上海市交通执法总队，其中上海对专车的处罚行为引起了热议。2015年7月17日晚的整治中执法部门对“专车”非法客运实施“1+3+10”的处罚，即：每查处一辆“专车”非法客运，除对当事人进行1万元行政罚款和暂扣驾驶证3—6个月处罚外，同时将对网络平台进行10万元行政罚款的处罚。[3]

2.立法

《征求意见稿》作为目前层级最高、内容最全、专业性最强的网络约租车管理依据草案，在其七章五十条的篇幅中，设定了大量监管措施。其中比较重要的有以下几方面内容：一是管理权下放，其规定由县级交通主管部门颁发营业执照，将对于网络约租车的管理严格限定于经审核的县域范围内。二是驾驶员的法律地位与选择权的强制确定，《征求意见稿》要求平台和驾驶员签订劳动合同，把驾驶员当成信息平台的雇员，同时规定不得同时接入两个或两个以上的平台。三是车辆定性为出租客运，车辆需要以出租客运性质进行使用登记，此外还要进行数量控制。四是网络约租车平台定位为传统交通承运人，因而对其施加了严格的管制义务和违规责任。五是设定了大量行政许可。六是增加了经营者的义务，规定网络约租车的运价和促销公布方案等。

(二)治理举措的合理性与合法性

1.执法

上海交通执法总队对“专车”运营的处罚中，有许多涉嫌违法。比如“通报单位”违反了我国《行政处罚法》关于行政处罚关于警告、罚款、行政拘留等七种处罚形式的明确规定。对司机处以1万元行政罚款也于法无据。此外，对专车司机的处罚还包括驾照扣12分。然而对驾照进行扣分需要依据公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》进行，上海市人大和政府均无权制定驾驶证扣分规定，在《机动车驾驶证申领和使用规定》中扣12分的情形并不包含驾驶专车的情况下，作出这一处罚明显缺乏法律依据。[4]通过这些可以看出，在有关网络约租车的立法尚未完善的情况下，行政权力的监管处罚往往使其限于违法的境地，这一方面警示政府，对于立法尚未定性的行为，需要谨慎对待，而非生硬打压，另一方面也督促我们加快立法进程，尽早出台对其治理的法律依据，从而定纷止争。

2.立法

《行政许可法》第十七条和第十八条对设定行政许可的权限和要素进行了规定。从中可以看出，“部门规章不能设定行政许可，国务院决定也不能仅仅通过公布行政许可的名称和实施机关就可合法地设定行政许可，这是《行政许可法》的明确要求”。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》通过指明行政许可名称和实施机关的方式不能合法设立行政许可，同时也没有给交通部通过部门规章对网络约租车设立相关行政许可提供合法依据。

在合法性之外，我们还需考察其合理性，即是否有必要设立行政许可？《行政许可法》区分了普通许可和特别许可，传统出租车行业一直被视为特别许可的题中之义。与此同时，《行政许可法》第十三条还规定在一些情况下可以不设许可。网络约租车有别于传统出租车。一方面其内在的共享经济理念可以提高汽车这一资源的利用效率，缓解交通拥堵，因而传统出租车所特别需要和占用的资源在网络约租车身上可以转化成普通公民所应享受的公共服务。另一方面对于其运营可能产生的污染、能耗、资源占用等问题，依靠政府的事后监督、行业自律等方式也能得到有效解决。

三、网络约租车治理中的行政权力

(一)网络约租车治理的应然目标

网络约租车面临的问题虽然不少，但并非否认其存在价值的“硬伤”，而是需要治理和引导的缺漏。因此，网络约租车治理的目标在于以运营安全为核心，一方面规范其市场运营行为，确保服务要素的安全、合法，另一方面进行有效的法律安排，确定责任承担等配套保障措施，以解决行业发展的后顾之忧。从中也不难看出，在治理理念上，“宜疏不宜堵”，要积极培育而非一律禁止。

(二)行政权力在治理中的角色定位

面对网络约租车这一新兴领域，政府既要做监管者，又要做服务者。对现存的各类网络约租车运营模式的合法性以及其中的责任定位，众说纷纭，需要政府以一个决定者的姿态进行统筹和梳理。当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。而对于行业统一标准、服务规范的制定，政府需要做的是搭建沟通交流的平台，促成相关规则的形成。

(三)行政权力在治理中的参与路径

行政权力在网络约租车治理中服务者的定位决定了其参与路径不能再是传统的“一家独大、发号施令”。我们可以看到目前的做法有：不作为、制定法规、约谈和参与诉讼。正像笔者在上面提到的一样，政府对维护公共利益和公共事业具有使命，而企业对提供更好地服务具有自觉。行政权力和私主体各有其用武之地，它们可以进行合作治理。

综上，行政权力在网络约租车治理中的参与路径主体上是一种合作，通过和平台企业合作，交流，达到合作治理的效果，其次是放权，无论是对于合作事项中由平台企业参与更符合科学理性的部分，还是更适合行业自律管理的部分，都应果断的放权，这样才能激发市场主体的创造力和活力。而这一参与路径在实践中的表现，莫过于规则制定和规则实施。在规则制定中，行政机关应充分调研，信息公开，保证公众参与；在规则实施上，要做到适时评估，及时反馈，尤其对于利益受到不利影响的主体，要确保其说理的权利，由此真正做到良法善治。

[1]彭岳.共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例[J].行政法学研究，2016，1.

[2]刘佳.专车服务的合法性辨析[J].法制与社会，2015.9.

[3]吴怡萱.论互联网专车的行政法规制[D].中国政法大学硕士学位论文，2016.6.

[4]李立娟.“专车”运营路在何方[J].法人，2015(04).

D630

A

2095-4379-(2016)28-0179-02

王兵(1992-)，男，汉族，云南曲靖人，中国政法大学法学院，宪法学与行政法学专业硕士(2014级全日制研究生在读)。