“依法治国”方略的观念史解读

王先俊， 马广见

(安徽师范大学 马克思主义研究中心, 安徽 芜湖 241002)



“依法治国”方略的观念史解读

王先俊1， 马广见2

(安徽师范大学 马克思主义研究中心, 安徽 芜湖 241002)

摘要：在观念层面上，“依法治国”方略的提出、确立和拓展，实际上是几代中国共产党人法治观念生成累积的结果，是一种观念的社会化过程。新中国成立后，中国共产党人对法治的认知经历了由“革命法制”到“要人治不要法治”、由健全“社会主义法制”到建设“社会主义法治国家”、由“全面落实依法治国”到“全面推进依法治国”等几个阶段的演变，这一过程既反映了人们对法治认知发展的辩证法，也凸显了中国共产党人不懈追求真理的光辉品质。

关键词：依法治国；治国方略；观念史

自党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国若干重大问题之后，学术界再度掀起了有关“依法治国”方略研究的热潮。专家们紧紧围绕四中全会精神，从多个角度对这一方略形成的历史、实施这一方略的重大意义和实践举措等进行了深入探讨，形成了不少高水平成果。我们以为，“依法治国”方略的提出、确立和拓展，实际上是中国共产党人法治观念生成累积的结果，是一种观念的社会化过程。基于此，本文拟对“依法治国”方略作一观念史的解读，以呈现几代中国共产党人对真理不断追寻的历程，并努力为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家提供有益的思想资源和历史借鉴。

一、从加强“革命法制”到“要人治不要法治”

中国共产党在执政前，对法治的思考和认知主要集中于批判和摧毁国民党的旧法统。比如，毛泽东曾多次强调：共产党人“对于一切反共顽固派的防共、限共、反共的法律、命令”，“不论是理论上的、政治上的、军事上的，原则上均应坚决地反抗之，均应采取坚决斗争的态度”[1]第2卷，754。要“取消一切镇压人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体等项自由的反动法令”[1]第3卷，1063。中国共产党在全国执政以后，用什么样的方式治理国家开始紧迫地摆在党的面前。由此，党的领导人对法治的认知也深入一步。早在1949年1月，谢觉哉就指出：“我们不要资产阶级的法治，但我们却要我们的法治。”[2]4他还强调，“民主和法制，对于一个国家的兴旺发达，或是衰败灭亡，往往是紧密地联系在一起的，是起决定性的因素”[2]4。“因此，对于破坏法制的现象，必须严肃对待。这对于一个新生的国家来说，尤其重要。”[2]41949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》明确提出：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”[3]5从此开始到反右扩大化之前的7年时间里，新中国的法治建设迎来了第一次辉煌，不仅制定了1954年《宪法》以及《婚姻法》《土地改革法》《工会法》等一系列法律、法规，而且也有系统、有计划地建立了各种人民司法制度，并要求全党和全国人民都遵守法制，维护宪法和依法办事。“革命法制”建设成为这一时期反复被强调的“官方语言”。董必武指出，“革命法制对于维护革命秩序、巩固人民民主专政、保护人民的民主权利和合法利益、保障国家经济建设”具有“决定意义”[4]370。“革命法制”的本质是“巩固无产阶级专政，保护工人和劳动农民的利益”、与反革命分子作斗争的“极重要的手段”[4]337。要学习苏联“建立正规革命法制”的经验，推动我国“革命法制”建设[4]311。 “革命法制”具有至高无上的权威，人们必须“对国家法律的严肃性要有充分的理解”[4]338，必须“对群众加强法律的宣传教育，培养群众的守法思想”[4]356。1956年9月，董必武在八大会议上还专门作了《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，总结了新中国成立几年来我国法制建设的经验，分析了法制工作中存在的问题，指出：“无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”[4]481-490“还有一个严重的问题，就是我们少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委足够的注意。”[4]481-490明确提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，“依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。……其二，有法必依……党员应当成为守法的模范……对于那些故意违反法律的人，不管他现在的地位多高，过去的功劳多大，必须追究法律责任”[4]481-490。周恩来强调，“必须加强立法工作和革命法制”，那种“忽视立法工作，忽视革命法制的观点是完全错误的……今后所有我们国家机关的工作人员都必须严格遵守宪法和法律，并成为守法的模范，同时还必须教育人民遵守宪法和法律，以保证表现人民意志的法律在全国统一施行”[5]613。1954年6月，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全体人民有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”[6]第6卷，328-329我们的宪法是“革命的宪法”，“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行”[6]第6卷，328-329。后来毛泽东又多次谈起“革命法制”问题，要求全党和全国人民“一定要守法，不要破坏革命法制”，“所有的人都遵守革命法制……我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的，我们要求所有的人都遵守革命法制”[6]第7卷，197-198。在同一时期，刘少奇也曾指出：1954年的宪法“表达了人民群众的亲身经历和长期心愿”，所以“宪法的意义是伟大的”，“全国人民和一切国家机关都必须遵守”，“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用”，举国上下都要“为保证宪法的完全实施而奋斗”[7]168-170。在八大政治报告中，刘少奇再次说道：“为了巩固我们的人民民主专政，为了保卫社会主义建设的秩序和保障人民的民主权利，为了惩治反革命分子和其他犯罪分子，我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们的法制……我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律。”[7]253彭真在这一时期重点强调了“在法律面前人人平等”的问题。他说：“今后必须加强正规的革命法制建设，以保障国家建设事业的顺利进行和人民的利益不受损害。”[8]239同时必须实行法律面前人人平等，“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子”[8]256-259。那种“只许州官放火，不许百姓点灯”的认识和做法，与“革命法制”的基本精神是“根本不相容的，我们必须反对它”[8]256-259。党的领导人有关“革命法制”的以上论述，其内容集中起来主要在四个方面：一是对“革命法制”重要性的阐述；二是对“革命法制”特别是宪法权威的关怀；三是对在法律面前人人平等这一法制原则的强调；四是对法制教育的提倡[2]5-6。这四个方面大致构成了当时党有关“革命法制”论的基础，也反映了那个时期党对法治认知观念形态的总体水平，是新中国法治观念史上一个了不起的成绩。

可惜的是，以上有关法治的观念并没有延续下去。1957年反右扩大化以后，“革命法制”开始变成“可有可无的工具”，“要人治不要法治”逐渐在党的主要领导人的观念中占据主导地位。1958年8月在协作区主任会议上，毛泽东说，“公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套”，“不能靠法律治多数人，民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参与制定的，我也记不得”，“我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序”，“刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考”[2]8-9。后来，毛泽东还说：“要人治不要法治，《人民日报》一篇社论，全国执行，何必要什么法律。”[2]8-9由“革命法制”到“要人治不要法治”，是我们党对法治认知的倒退。由于这种倒退，“文化大革命”的出现以及这一时期的“无法无天”局面的形成也就不难理解了。正如《关于建国以来党的若干历史决议》中所总结的：“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以法制化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”[9]下，819

二、从健全“社会主义法制”到建设“社会主义法治国家”

历史是最好的老师。“文化大革命”无法无天的状况，既是我们党对法治认知倒退的必然结果，也是我们党对法治的认知进一步提升的历史和逻辑起点。“文革”结束以后，邓小平在反思“文革”教训时指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”[10]332这是“文革”这场灾难之所以发生的一个重要的原因。要避免“文革”的悲剧，“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题”[10]348。“加强法制”“健全法制”等成了一段时间里邓小平讲话中高频次出现的词汇。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕式上的讲话中说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。……所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他必要的法律……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[10]146-1471979年6月，他在会见日本公民党第八次访华团时又说：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。……没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头。……我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。……民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[10]1891980年12月，在中央工作会议上的讲话，邓小平再次说道：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。……要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。社会主义民主和社会主义法制是分不开的。”[10]3591986年6月，邓小平在中央政治局常委会上的讲话还说：“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。……现在从党的工作来说，重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制。我们国家缺乏执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后就开始抓法制，没有法制不行。”[11]163

“加强法制”“健全法制”等有关社会主义法制问题的词汇同样在党的其他领导人的讲话和文章中被反复强调。叶剑英说：“必须进一步健全党的纪律和社会主义法制，切实保障全体党员和全体公民的民主权利，使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。从党的领导者到每个党员，从国家领导人到每个公民，在党纪和国法面前人人平等，绝不允许有不受党纪约束的党员和不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾于党纪国法之上的特权。”[9]上，231胡耀邦说，虽然几年来我国的法制建设取得了显著的成就，但有相当数量的群众，包括一些负责干部“对法制建设的重要性还认识不足，有法不依、执法不严的现象在一些方面仍然存在，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行。这种状况必须加以坚决改变”[12]29。“今后，我们党要领导人民继续制订和完备各种法律”，“执法部门要严格执行法律”，“要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育”，“广大党员带头遵守宪法和法律”，“党必须在宪法和法律范围内活动”，这是“一项极其重要的原则”，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”[12]29。彭真强调：“实施宪法，就要加强社会主义法制。”[8]488“建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。一要有法可依，二要依法办事。……过去我们曾经对法制建设的重要意义认识不够，强调不够，经过十年内乱，大家头脑比较清醒了，认识到像‘文化大革命’中那样无法无天是要吃苦头的，决不能再让它重演。”[8]492由于“加强法制”和“健全法制”的这些认识成为经历“文革”灾难后中国共产党领导人的共同观念，所以这些词汇和思想也在当时党的有关文件中被固化。党的十一届三中全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检查机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[9]上，11十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：必须“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演”[9]下，842。从十二大开始，党的代表大会报告对“加强法制”和“健全法制”的问题每次都有比较集中的论述。十二大报告指出：“社会主义民主必须同社会主义法制的建设紧密结合起来，使民主制度化、法律化。”[12]29十三大报告说：“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯穿于改革的全过程。一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识；另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。”[13]46-47十四大报告强调：“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。我们应当在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面取得明显进展”[14]28-29，要“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”，“要严格执行宪法和法律，加强执法监督，坚决纠正以言代法、以罚代刑的现象”[14]28-29。在此之前，“加强法制”和“健全法制”从来没有这样为我们党所重视，这不仅表明民主法制已成为党的领导集团关注的时代主题，而且也表明我们党对法治的认知在经历一系列“苦头”之后在观念层面上所实现的巨大跃迁。

当然，很难说这时我们党就已经把“依法治国”明确地上升到了治国方略的高度。但是，这种观念的跃迁之于“依法治国”方略的正式提出意义巨大。法学界有一种普遍的认识：70年代末80年代初的民主法制论，重点在于防止“文革”悲剧的重现，所强调的是法制的作用和建设，并鉴于“文革”中大民主运动酿成的无政府主义和法律虚无主义思潮的泛滥，尤奉维护秩序为圭臬。不过，正是这种民主法制论，成为当代中国走向法治的新起点，成为迈向建设“社会主义法治国家”的一个重要节点。没有对法律的重视和尊重，无论如何也是不能把“依法治国”作为治国方略提出来的[2]26-27。

由健全“社会主义法制”到建设“社会主义法治国家”的改变是20世纪90年代后的事，前后差不多走过20年的时间，中间又经历了“依法治国，建设社会主义法制国家”到“依法治国，建设社会主义法治国家”的变化。1996年2月8日，中共中央举办法制讲座，邀请中国社会科学院法学研究所研究员王家福讲授《关于依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题》。江泽民在讲座结束后发表了重要讲话。他说：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”[15]第1卷，511依法治国不仅是社会进步、社会文明的一个重要标志，而且“对推动经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，保障国家长治久安，具有十分重要的意义”[15]第1卷，511，是建设社会主义现代化国家的必然要求。第二天，《人民日报》在报道这次讲座的同时发表了评论员文章，指出：“依法治国，建设社会主义法制国家是社会历史发展的必然，是人民的根本利益所在，是治国的基本方略，是建设有中国特色社会主义的根本大计。它关系到社会的发展和进步，关系到人民的安宁和幸福，关系到国家的前途和命运。”[2]261为此，全党和全国人民必须为建设法制国家而奋斗。这不仅表明中国共产党对依法治国理念的再次提升，更是我们党关于未来治国方略和政治走向的一次公开宣示。

党的十五大将“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”。此前，中国理论界特别是法学界围绕“法制国家”还是“法治国家”进行过热烈讨论，更多的专家认为应当使用“法治国家”而不是“法制国家”，根本原因在于“法制”与“法治”有原则性区别，法制不仅不能够清晰地表明与人治的必然对立，而且还可能出现“人治底下的法制”等等[2]266-267。理论界的这种认识显然为党的高层所吸收。在十五大报告中，江泽民同志用很长的文字专门论述了“民主法制建设”问题。他说：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。……依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。……依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”[15]第2卷，28-29这些论述在党代会报告中创造了“三个第一次”：第一次用将“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”；第一次将“依法治国”确定为党治理国家的基本方略；第一次完整地论述了“依法治国”的基本内容。这一治国方略既充分肯定了中国共产党在治国理政中的领导地位，又明确彰显了“法律至上”和“人民至上”的现代法治理念。如果说从“革命法制”论到“民主法制”论，再到“建设社会主义法制国家”论，依次构成中国共产党人对法治认知观念变迁的量变过程，那么十五大明确提出“依法治国”基本方略以及“建设社会主义法治国家”目标定位则是一种质变，反映的是中国共产党人对执政规律认识的深化，对国家治理理念把握的实质性提升。1999年3月，在九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”被正式写入宪法修正案，中国共产党的主张转变为国家意志，成为全党和全国一切组织和个人的根本遵循。

三、从“全面落实依法治国”到“全面推进依法治国”

从党的十六大到党的十八届四中全会，中间经历十七大、十八大两次党的代表大会，中国共产党人的法治观念再次经历了由“全面落实依法治国”到“全面推进依法治国”的拓展和深化。十六大把“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标固定下来，同时把民主、法治、人权等以往属于“精神文明”的概念纳入“政治文明”的范畴，正式提出“政治文明”概念，丰富了依法治国的内涵，进一步明晰了依法治国同其他治国理政方式的关系。十六大还提出了“三个统一”的法治原则，强调“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”[16]24。这些认识不仅为全面落实依法治国指明了方向，也为中国共产党人法治观念的继续拓展和深化奠定了基础。

2002年12月，在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布20周年大会上，胡锦涛发表了重要讲话。他说：“实行依法治国基本方略，首先要全面贯彻实施宪法”，必须“维护宪法的权威，使宪法在全社会得到一体遵行”，必须“健全宪法监督机制……使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”[17]4。这一论述突出了宪法在全面落实依法治国中的地位。2004年3月国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，把《纲要》的实施作为全面推进依法治国的重要举措，同时《纲要》还提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标[17]4。2004年9月，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中，胡锦涛指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”，“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。……要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式”[17]224-226。这一讲话不仅再次凸显了宪法的崇高地位，第一次明确提出“依宪治国”和“依宪执政”的命题，而且把“依法治国”与“依法执政”联系起来，第一次明确提出“依法执政”是我们党治国理政的基本方式。还在这个月，党的十六届四中全会召开。“依法执政”作为我们党治国理政的基本方式以党的中央全会的形式得到固定。全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。……必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”[18]6-16把“依法执政”作为党的执政的基本方式，既是“全面落实依法治国”题中应有之意，也反映了我们党依法治国理念的进一步深化和发展。2006年10月，在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实”[19]5-6，被视为构建和谐社会的目标和主要任务之一，又一次强调了依法治国方略的全面落实问题。

2007年10月，党的十七大召开。这次会议不仅再次强调“全面落实依法治国基本方略”，而且明确提出了“加快建设社会主义法治国家”的新要求。胡锦涛在大会政治报告中指出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”，要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化”，“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”；要“坚持科学立法、民主立法”，“加强宪法和法律实施”，“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，“推进依法行政”，“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”[20]22-24。十七大以后，为了完成十五大提出的到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的任务，党加快推进立法进程，到2011年1月24日，全国人大常委会召开形成中国特色社会主义法律体系座谈会，吴邦国委员长正式宣布中国特色社会主义法律体系已经如期形成。2011年7月1日，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话，又一次要求全党“全面落实依法治国基本方略”，并在“全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。……为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障”[21]23。

由“全民落实依法治国”提法到“全面推进依法治国”提法的变化是党的十八大。十八大不仅进一步强调“法治是治国理政的基本方式”，而且明确提出要“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，把“全面推进”与“加快建设”联系在一起。“全面”是推进依法治国的“空间”要求，“加快”则是推进依法治国的“时间”要求。推进依法治国涉及中国各领域、各方面，其“全面性”不但表现在“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，“推进依法执政”，建设“法治政府”，“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”等方面，而且表现在全面发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护宪法和法律的尊严和权威，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，“党必须在宪法和法律范围内活动”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”等方面。在时间上，要加快法治建设步伐，保证到2020年全面建成小康社会时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[22]14-22。由“全面落实依法治国”到“全面推进依法治国”的变化，实现了党对法治认识的又一次观念提升。

十八大以后，习近平总书记就全面推进依法治国发表了一系列重要讲话。2012年12月，在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话中，习近平指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。……依法治国，首先要依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[23]138-141全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，“必须全面推进科学立法、严格守法、公正司法、全民守法进程”[23]138-141。2013年12月，在主持十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[23]1442014年1月，在中央政法工作会议上的讲话中，习近平提出，要正确处理党的政策和国家法律的关系，“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法”[23]147。习近平的这些思想为十八届三中、四中全会所吸收和发展。十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[24]3。把推进依法治国置于国家治理体系现代化之中加以认知，为此，全会又提出了“建设法治中国”的新目标，再次强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[24]31-32。“法治中国”和“三个共同推进”“三个一体”建设，是我们党法治观念的新发展。2014年10月召开的十八届四中全会专门研究了全面推进依法治国若干重大问题。这次会议指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求”，“事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家的长治久安”，“要坚定不移走中国特色社会主义法治道路”[25]1-2。“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[25]4要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”[25]4。这些论述第一次把“依法治国”上升为中国特色社会主义本质要求的高度，第一次提出“三个事关”，第一次提出“走中国特色社会主义法治道路”，第一次用“法治体系”替代以往强调的“法律体系”，第一次提出“五大体系”建设。把“依法治国”提到社会主义本质要求和“三个事关”的高度，体现了我们党对法治重要性的认知达到一个新的水平；向世界公开宣示“坚定不移走社会主义法治道路”，则进一步彰显了党的道路自信和理论自信；用“法治体系”替代“法律体系”，并着手“五大体系”布局，反映了我们党对“法治中国”建设规律认识的进一步深化。总之，四中全会的若干个“第一次”，表明这次会议在中国共产党法治观念变迁史上所具有的里程碑意义。

四、结语

在对“依法治国”方略进行粗略的观念史解读之后，再作以下两点补充作为本文的结语。

第一，中国共产党人对法治的认知和实践走过了一条“之”字路。还在1946年，当时的一位著名法学家曾说过：“从历史的观点言：今日中国显然彷徨于法治之门，而不得入。四十年来的中国史似乎启示我们：到法治之路是条迷津。目前社会现实，似乎还没有发现迷津中的正确路线，更谈不到有效的实践。”[2]2新中国的成立迎来了中国法治建设的新纪元，建立“革命法制”成为以毛泽东为代表的中国共产党人的共识，我们国家也初步建立了以《宪法》为核心的“革命法制”的体系框架。此后20多年，随着政治风云跌宕起伏，法治理想一步一步丢失，“人治”论逐渐走到了前台，中国的政治法律生活也进入一个“和尚打伞、无法无天”的状态。十一届三中全会成为结束这种状态的转折点。面对“文革”的灾难，理论界发出“反对人治，实行法治”的强烈诉求，应当结束“人治”走向“法治”也成为以邓小平为代表的中国共产党人共同的心声，“民主法制”论应运而生。在此基础上，中国共产党人对法治的认知经历了由健全“社会主义法制”到建设“社会主义法治国家”、由“全面落实依法治国”到“全面推进依法治国”等几个阶段的不断深化，“依法治国”方略不仅得以确立，而且进入“全面推进依法治国”的新时代。列宁曾经指出：“在认识论上和在科学的其他领域中一样，我们应该辩证地思考，也就是说，不要以为我们的认识是一成不变的，而要去分析怎样从不知到知，怎样从不完全的不确切的知到比较完全比较确切的知。”[26]24毛泽东说：“人们的认识，不论对于自然界方面，对于社会方面，也都是一步又一步地由低级向高级发展，即由浅入深，由片面到更多的方面。”[1]第1卷，283中国共产党法治观念的变迁恰恰经历了一个“从不知到知”，“从不完全的不确切的知到比较完全比较确切的知”，“一步又一步地由低级向高级发展”的过程，这既反映了人们对法治认知发展的辩证法，也凸显了中国共产党人不懈追求真理的光辉品质。因为具有这种品质，中国法治建设的观念创新和实践创新才能得以一步步深入。

第二，“依法治国”还在路上。习近平强调：要“解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会稳定、确保党和国家长治久安”，“要推动我国经济持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景”，“就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案”。现在，全面建成小康社会进入攻坚期和深水区。我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”[25]42-44。“依法治国”基本方略确立近18个年头，所取得的成就有目共睹。但是，法律制度仍然存在诸多不适应经济社会发展和民主政治建设的问题，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系还不完善，司法的公信力较为弱化，领导干部用法治思维和法治方式管党治党、执政兴国的能力还不是很高，法治政府建设任重道远。一方面是“两个前所未有”“两个更加”带来的对“全面推进依法治国”的强烈期盼，一方面是我们“依法治国”实践中和观念上存在的问题。为此，中国共产党人唯一正确的选择只能是不断地进行法治观念创新和法治实践创新。同时，我们也有理由相信，“法治中国”的目标一定能够实现。

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[责任编辑：张天景]

The Interpretation on the Conceptual History of the Strategy of “Governing the Country by Law”

WANG Xian-jun1， MA Guang-jian2

(Research Center of Marxism, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 241002, China)

Abstract:From the conceptual aspect, the proposal, formation and expansion of the strategy of “governing the country by law” is in fact the result of developing the concept of governing by law for generations of CPC members, as well as a process of the socialization of the concept. Since the establishment of the PRC, CPC members’ awareness of governing by law has experienced several stages of changes, from “evolutionary legality” to “governing by people rather than by law”, from the development of “socialist legality” to the construction of “socialist country governed by law”, from “the overall implementation of governing the country by law” to “the overall promotion of governing the country by law”. This process not only reflects the dialectic development of people’s awareness of governing by law, but also highlights CPC members’ persistent pursuit of the truth.

Key words:govern the country by law; strategy of governing the country; conceptual history

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)02-0085-08

作者简介：1.王先俊(1962—)，安徽省霍山县人，安徽师范大学马克思主义研究中心教授、博士生导师，研究方向为中共党史和马克思主义中国化；2.马广见(1973—)，安徽省滁州市人，安徽师范大学政治学院博士研究生，研究方向为中共党史和马克思主义中国化。

基金项目：2015年度安徽省哲学社会科学规划重点项目“习近平总书记全面深化改革思想研究”，项目编号：AHSK2015D01。

收稿日期：2015-12-20