校园暴力下的校园安全立法和校园警察制度构建问题研究*

李丽娜

辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161



校园暴力下的校园安全立法和校园警察制度构建问题研究*

李丽娜

辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161

近年来校园暴力事件频发，引起了社会和政府的广泛关注。导致校园暴力发生的原因有很多，要从根本上消除这些暴力因子，出台校园安全立法和构建校园警务制度是一个有效途径。

校园暴力；校园安全立法；校园警务制度

近年来，校园暴力伤害事件频发，有些事件情节恶劣，令人震惊。尤其是2015年，情况更为触目惊心。面对如此严峻的形势，家庭、学校和社会必须多方面联合、共同努力采取有效措施来进行控制。笔者认为通过完善校园安全立法和构建校园警察制度可以解决目前的校园安全危机问题。

一、校园暴力频发社会背景分析

(一)有关校园安全立法的空白与缺位

校园安全立法上的滞后性是造成我国目前校园暴力形势愈演愈烈的重要原因。我国至今也没有一部专门的校园安全立法，一些规定只散见于部门规章当中。这些规定根据形势需要做了多次修改，在执行上也缺少连续性。现行的规定不仅效力层次低，而且内容粗糙、简单，缺乏可操作性。总之，目前我国校园安全立法尚处于空白状态，校园安全的执法机关仍然缺乏行使职能的法律依据。

(二)校园内外环境复杂，存在大量的安全隐患

市场经济的繁荣和发展在给人们带来巨大的物质财富的同时，也扩大了贫富差距，激化了各种各样的社会矛盾，各类犯罪也出现了不断增长的势头。有些犯罪分子为了报复社会、发泄私愤，将罪恶的双手伸向了学校，严重侵害了在校师生的人身、财产安全，影响了学校正常的教学秩序。

学校以往被认为是一方净土，学生在象牙塔里“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”，可如今校园也失去了昔日的宁静，有些学生受到社会不良风气的影响，尤其是一些沉迷于网络暴力游戏的学生们，不仅荒废了学业，更在虚拟的网络世界中迷失了自我，变得性格乖张，崇尚暴力。

(三)校园安全人员素质差、能力低，缺少执法权能

目前，我国的校园安全保卫工作主要由学校保卫队来完成，学校保卫队的组成人员包括以保卫处(科)为主的保卫人员和外聘的保安以及校卫队。学校保卫队普遍存在的问题包括：一是保卫人员人数过少，力量明显不足。二是保卫人员多数是高中以下学历，年龄偏大，缺乏专业知识和法律知识、欠缺学习、运用新技术的能力，体能上也无力对抗各种校内外的暴力行为。三是因为受自身素质条件的约束，多数保卫人员服务意识差，工作方式僵化，方法简单粗暴，不能与师生们进行良好的交流和沟通。四是学校经费有限，对安保工作重视不够，落后的安全防护基础设施不能被及时更换，新的技术手段无法得到及时应用，这些都直接影响了保卫工作人员的工作效能。五是根据目前的法律规定，校园保卫工作人员不享有执法权，使得校园保卫处常常成为一个虚设的部门，难以胜任新形势下的校园安保工作需要。

二、美国校园安全立法和校园警察制度构建模式介绍

美国校园安全立法始于20世纪40年代，在60代时形成立法高潮。因为当时美国的校园矛盾冲突加剧，各类犯罪频发，严重威胁到了师生的人身财产安全，影响了正常的教学秩序。在这种形势之下，各州纷纷制定校园安全立法，确立校园警察制度。1990年，美国国会通过了《校园安全立法》，以联邦法的形式确立了校园警察制度。该立法对校园警察的授权标准、工作要求、执法权能等都做了详细的规定。该法的制定实施为美国的校园安全保卫工作确立了法律依据。归纳起来，美国的校园警察制度有下列一些特点：

(一)美国校园警察的任职要求

校园警察分为三种类型，一是享有执法权的高级校警，同地方警察一样可以配枪，行使调查权、拘留权和逮捕权；二是根据地方法规和学校的规章制度配备的学校保卫人员，这些工作人员不配枪，不享有拘留权和逮捕权；三是从校外保安公司聘请的保安。同样也不配枪，不享有拘留权和逮捕权。校园警察的录用人员范围包括大学毕业生、具有本科以上学历的退役警察和军人。经过严格考试程序被录用后，校园警察还要接受为期14-16周的警察职业培训，并且经过“警察训练监督委员会”的审核通过才能正式上岗。就职期间，校园警察每年都要参加不定期的警察职业培训和考核，如果考核不通过，就会被淘汰。

(二)美国校园警察的职责

美国校园警察的职责主要包括：一是防止和处理校园暴力犯罪。美国公民享有合法持有枪支的权利，导致枪支泛滥、校园枪支暴力等严重犯罪行为频频发生。校园警察的任务之一就是保障师生的人身财产安全；二是防控恐怖袭击，美国高校多是可以自由出入的开放式校园，恐怖分子常常会将其作为袭击的目标。校园警察的任务就是要与美国联邦调查局密切合作，防止恐怖行为的发生；三是日常的治安维持行为，校园警察需要充分利用先进的科技手段做好学校的防盗、防火等工作，维护和保障校园正常的教学秩序。

(三)美国校园警察独特的管理体制

校园警察机构是校长和董事会根据法律建立起来的，经费由学校负担，人员的聘任、升迁和淘汰均由校长决定，校园警察直接接受校长的领导。校园警察的工作除了要遵守联邦和州的法律法规之外，还受学校规章制度的约束。校园警察机构与州和联邦的警察机构没有隶属关系，只是平等的协作关系。

三、我国进行校园安全立法和构建校园警察制度的可行性分析

(一)填补校园安全立法空白，构建校园警察制度的重要性已经获得了认可

警察权是一种行政权，行政权的取得和行使必须有法律法规的授权。校园警察属于一类特殊的警种。但是，如果没有法律的授权，校园警察的执法活动就会缺乏法律依据。校园安全事关我国教育事业的健康发展和国家社会的和谐稳定，立法空白是造成目前我国校园安全形势严峻的根本原因，国家和政府对此已经给予了高度的重视。

(二)借鉴美国校园安全立法和校园警察制度的成功经验

通过前面的介绍我们可以了解美国在校园安全立法和校园警察制度的构建上经历了长时间的探索并且取得了丰富的经验，用实践证明了制定校园安全立法和构建校园警察制度对解决校园暴力问题的有效性。当然，我们也应当认识到中美两国在政治、社会、经济、文化环境上的巨大差异，不能完全的照搬美国模式，但美国的许多成功经验会给我们以启示，为我们提供解决问题的思路和方法。

(三)出台校园安全立法和构建校园警察制度已经具备了一定的理论和实践基础

近年来，校园安全立法和构建校园警务制度逐渐成为法学理论界的一个热点课题，很多法学工作者参与进其中进行调查研究、著书立说，为校园安全立法和构建校警制度奠定了理论基础。早在2002年全国人大四次会议上，就有700多名代表提议制定校园安全立法。不久，浙江、辽宁等省都先后出台了关于校园安全的地方性法规，对校园安全立法进行了有益的探索。此外，多地公安机关在处理校园暴力事件中，不断吸取经验教训，总结出了很多行之有效的防范和处理校园暴力的工作方法，这些都为校园安全立法和校园警察制度的构建奠定了实践基础。

四、我国进行校园安全立法和校园警察制度构建的思考

(一)校园安全立法原则

1.相互协调，贯穿一致的原则

首先，校园安全立法必须在宪法的指导下确立其立法原则。其次，《教育法》是校园安全立法的上位法，校园安全立法的原则也应该与《教育法》的原则保持一致，不能发生冲突。最后，校园安全立法还应该与《刑法》、《治安管理处罚法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》等法律法规协调一致，形成合力，共同对校园的安全法律关系进行有效的调整。

2.预防为主，防患未然原则

校园安全立法应以预防校园安全事故为基本原则，制定的目的主要是为了预防和减少校园安全事故，消灭各种校园安全隐患。在校园安全立法的制定过程中，要明确学校各个职能部门的权责，划分好教育行政主管部门、学校、学生当事人、学生监护人的责任界限。

3.原则性与灵活性相结合的原则

校园安全立法的适用对象既包括实行义务教育的中小学，也包括高中和各类高等院校，同时，由于我国各地区经济发展水平的不同导致了教育资源分布的不均衡，因此，地区之间、城乡之间的各个学校的具体情况千差万别，在这种现实情况下，校园安全立法不宜采取“一刀切”的做法，应在原则性规定的前提下，留下灵活变通的空间。

4.权责明晰、协调合作的原则

树木在视觉环境上是繁杂的，因此你最好灵活选择一支变焦镜头，比如70-200mm来简化画面，压缩树木的透视，创造一个紧密的视野。沿用传统的构图三等分原则，即地平线在下1/3处，让枝叶填满画幅的上半部分。整体画面充分体现森林的繁茂，带给观众最直观的冲击。

确立校园安全防范工作的指导原则，加强各部门之间的紧密合作。在开展校园安全保卫工作的过程中，要将责任落实到位，做到“谁主管，谁负责”，形成校园安全工作领导负责制，防止工作中出现互相推卸责任或者相互争抢功劳的现象。

5.赋予校园警察执法权限

校园安全立法当中应当对校园警察的工作方式、权限和处罚方式等作出明确规定。授权并规范校园警察的执法行为可增强师生们的信任感和安全感，加强警察和学校之间的合作关系，为维护校园的安全环境提供立法保障。

(二)校园警务制度的具体构建

1.构建体制的安排

美国的校园警察制度实行校长负责制。考虑到现实国情，我国尚不适宜建立这种完全独立的校园警务制度，可以考虑构建由当地的公安机关在学校派驻警员或者警务站的校园警务模式。校园警察在行政编制上和业务上仍归属当地公安机关，但同时也要遵守学校规章制度，实现警务进校园，维护校园的安全秩序。

根据《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》的相关规定，只有公安机关对治安、刑事案件才有侦查、拘留、执行逮捕和预审的权力，现在的学校保卫机构是不具有这些执法权力的，所以对于校园暴力事件的处理，学校保卫机构常常不知道该管的界限在哪里。因此，在《校园安全法》当中，应当规定校园警察为人民警察的新警种，和其他特殊的警种，如民航警察、森林警察、海关缉私警察等同样享有警察执法权。拥有了执法权的校园警察才可以对校园暴力事件独立行使职权，如果涉及到校外的犯罪案件，校园警察可以与当地的警察协商一致确定管辖权或者通力合作共同侦破案件。

3.校园警察的具体职责

校园警察除了承担一般的刑事任务之外，其他的具体职责还包括：对校园周边的娱乐场所进行摸排，及时发现不良商家的违法行为；关注问题学生，对其偏差行为及时纠正；了解学生们的内部情况，调查校内外是否存在帮派现象；对住在校外学生的住宿情况进行安全访查；对校园周边的一些可疑人员进行调查；调查学生当中是否存在吸毒和暴力行为等等。

4.校园警察的任职资格和培训制度

针对目前我国校园保卫人员普遍存在的文化素质低的问题，校园警察在录用时应限定为本科以上学历，并且要规定严格的录用程序，接受至少4-6个月的专业培训，经考核通过之后才能上岗。校园警察在任职期间要接受定期的培训和考核，考核没有通过者需要重新接受培训，连续几次考核没有通过者要给予一定的行政处分及至被解聘。同时，为了吸引更多的高素质人才加入到校园警察队伍中来，应该给予校园警察较高的待遇，表现优秀、成绩突出者也应当享有在公安机关获得晋升的机会，最大可能的激发校园警察们的工作积极性和热情。

[1]周向红，丁陶.美国校园警察体制及对我国的启示[J].青少年犯罪问题，2008(6)

[2]文达.关于我国校园安全立法和校园警察制度的思考[J].法学杂志，2009(12).

[3]周博文.美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示[J].公安研究，2010(10).

[4]王越.构建我国校园警察制度的法律思考[J].中国农业银行武汉培训学院学报，2010(5).

[5]黎慈.美国校园警察制度及借鉴[J].新疆警官高等专科学校学报，2010(4).

*辽宁经济社会发展立项课题《校园警务与校园暴力治理问题研究》(课题编号：2017lslktqn-067)的阶段性成果。

D922.14；G

A

2095-4379-(2016)36-0033-03

李丽娜(1979-)，女，辽宁东港人，辽宁公安司法管理干部学院法律实务系，副教授，研究方向：民商法。