谈谈第二轮志书财政税务门类的编纂

詹跃华（江西省地方志编纂委员会办公室，江西　南昌，330046）

谈谈第二轮志书财政税务门类的编纂

詹跃华
（江西省地方志编纂委员会办公室，江西南昌，330046）

第二轮志书记述时限内财政税务的性质和作用发生很大变化，编纂人员对财政税务的职能作用有了新的认识。但是，第二轮志书财政税务门类编纂各异，尚未达成共识。笔者认为，第二轮志书财政税务门类的设置排列要考虑社会分工实际和国民经济行业分类标准及其逻辑关系，做到设置得当，排列有序；内容记述要考虑涵盖全面和事物完整，做到横写基本内容不缺项，纵述事物发展脉络不断线，突出财政税务事业的时代特色和地方特点。

第二轮志书；财政税务门类；编纂；设置

首轮修志，财政税务未引起关注。第二轮志书记述时限内财政税务的性质和作用发生很大变化，编纂人员对财政税务的职能作用有了新的认识。但是，第二轮志书财政税务门类编纂各异，尚未达成共识。为此，笔者就第二轮志书财政税务门类的编纂谈点拙见，供编纂人员参考。

一、第二轮志书财政税务门类的设置排列

第二轮志书财政税务门类的设置排列，要考虑社会分工实际和国民经济行业分类标准及其逻辑关系，做到设置得当，排列有序。

（一）财政税务门类的设置

第二轮志书记述财政税务，其门类如何设置？从已出版的第二轮志书看，关于财政税务的设置存在四种情况：一是财政税务与金融保险合设为篇，篇下设财政、税务、金融、保险四章或财政、税务、金融（含保险）三章。如江西省《浮梁县志（1994—2005）》设第十六篇财税金融，下设第一章财政、第二章税收、第三章金融、第四章保险；黑龙江省《大庆市志》（1986—2000）设第五篇财税金融，下设第一章财政、第二章税务、第三章金融（含保险、证券）。二是财政税务列入综合经济管理篇，篇下设财政章、税务章。如江西省《高安市志（1986—2006）》设卷十三经济综合管理，下设第二章财政管理、第三章税务管理。三是财政与税务单独合设为篇，篇下设财政、税务两章。如黑龙江省《肇东市志》（1982—2000）设第九篇财政税务，下设第一章财政、第二章税务。四是财政与税务各设为篇。如河南省《焦作市志》（1986—2000）设第四十七篇财政、第四十八篇税务。

上述四种设置方式，哪种比较科学？第一种把财政税务与金融保险合设为篇，虽然在志书中居多，但是不够科学。金融部门除人民银行外，其他银行和保险公司、证券公司等已成为商业性金融机构，按国民经济三次产业划分，金融保险业属于第三产业，而财政税务部门是综合经济管理机构，不能把两个性质不同的门类合设为篇。第二种把财政税务列入综合经济管理篇，是合理的。综合经济管理篇记述的对象是政府实施经济调控和经济管理的职能部门，包括计划、统计、物价管理、审计、工商行政管理、质量技术监督、财政、国有资产管理、税务、土地管理、矿产资源管理等，把财政与税务放入综合经济管理篇是情有可原的。如果志书采用大篇体式，将财政、税务列入综合经济管理篇，可以增加其记述分量，更能起到综合和宏观调控的作用。第三种把财政与税务单独合设为篇，是妥当的。如果志书采用中篇体式，综合经济管理篇的内容篇幅庞大，与其他篇相比分量太重，应把属于宏观但又有直接业务管辖范围的财政税务部门划出，单独设置。有人认为财政税务单独设置，不能合为一篇。从财政与税务的性质看，财政是指国家或地方对资财的管理活动，税务是指有关税收的事务，税收是财政的主要来源，且财政、税务部门都是综合经济管理职能部门，财政与税务关系密切，它们合设一篇是适宜的。第四种财政与税务各设为篇，也是可以的。如果志书采用小篇体式，财政与税务可各设为一篇。

（二）财政税务门类的排列

财政与税务单独合设为篇或各设为篇，在志书篇目中如何排列？从已出版的第二轮志书看，财政税务的排列主要存在三种情况：一是排在金融保险之后、综合经济管理之前。如江西省《吉安县志》（1986—2005）设第十三编金融（含保险、国债）、第十四编财政税务、第十五编经济综合管理。二是排在综合经济管理之后、金融保险之前。如黑龙江省《肇东市志》（1982—2000）设第八编经济综合管理、第九编财政税务、第十编金融保险。三是排在金融保险、综合经济管理之前。如河南省《周口地区志》（1991—2000）设第二十二卷财政税务、第二十三卷金融保险、第二十四卷经济管理。

上述三种排列方式，哪种符合逻辑？志书各篇的排列，既要考虑门类之间的逻辑关系，还要考虑自然、政治、经济、文化、社会五大部类之间的相互衔接和过渡。志书经济部类各篇应按第一产业、第二产业、第三产业和综合经济管理次序排列。金融保险业是经济产业，属于经济部类中的第三产业，金融保险要排在第三产业的末尾，作为第三产业的组成部分，而财政税务属于综合经济管理，是从其篇目中分离出来单设，不属于第三产业，在志书经济部类中应与综合经济管理相邻，置于综合经济管理之前或之后，但不能置于金融保险之前、列入第三产业。所以，第二种、第三种把财政税务排在综合经济管理之后、金融保险之前和排在金融保险、综合经济管理之前都是欠妥的。财政税务是把政治与经济连接起来的纽带，如果经济部类放在政治部类前面，就把财政税务排在经济部类之末（综合经济管理之后）、政治部类之首；反之，财政税务在经济部类的位置要前移，移至综合经济管理之前、第三产业之后，即第一种排在金融保险之后、综合经济管理之前。

（三）财政税务具体篇目的构建

财政与税务单独合设为篇或各设为篇，其具体篇目如何构建？在构建财政税务的具体篇目时，必须先明确三个问题：（1）设不设财政税收体制改革。从已出版的第二轮志书看，有些在经济体制改革篇设财政税收体制改革，如河南省《鹤壁市志》（1986—2000）第五篇经济体制改革设第三章宏观调控体制改革，下设第一节财政体制改革、第二节税务体制改革；有些在财政税务篇设财政税收体制改革，如江西省《余干县志》（1986—2000）卷十一财税金融第一章财政设第二节财政体制改革，第二章税务设第二节税制改革；有些在经济体制改革篇和财政税务篇都不设财政税收体制改革，如江西省《弋阳县志》（1986—2000）没有设财政税收体制改革。财政税收体制改革是经济体制改革的组成部分，是时代的特征标志，第二轮志书不管在经济体制改革篇还是在财政税务篇体现，或者在两处同时体现，都是必要的，但不能不体现。（2）设不设国有资产管理。有些志书在财政篇章设国有资产管理，如江西省《南昌县志（1986—2004）》第十六篇财税金融设第一章财政，下设第五节国有资产管理。1988年5月，国家成立国有资产管理局，作为国务院直属机构，归口财政部管理，把国有资产的产权管理职能从政府的社会经济管理职能中分离出来。随后，各省、市相继成立国有资产管理局，也归口当地财政部门管理。2003年，国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立，到2004年，省、市两级陆续设立国资委，没有单独设立国资委的地方也采取多种形式明确了国资监管机构。可见，第二轮志书记述的时限，正是国有资产管理局的管理时期，国有资产管理局归口财政部门管理，国有资产管理内容列入财政是可以的。（3）设不设公债与国库券。有些志书在财政章设公债与国库券，如四川省《大邑县志续编》（1986—1992）第十五篇财政税务金融设第一章财政，下设第四节债券与金库。第二轮志书时限内，公债与国库券的发行情况已发生变化，1992年始，公债与国库券发行以银行为主，1992年后，改以证券交易机构为主。债券的投资交易活动属于金融业中证券业范围，应把公债与国库券归入金融业，不宜列入财政税务。

明确了上述三个问题，就可以考虑财政税务的具体篇目。财政税务的具体篇目构建，应按财政、税务部门行使的社会职能进行分类，然后再按每类包含的内容划分小类。依此划分，财政税务具体篇目可构建如下：第一章财政，设第一节财政体制改革、第二节财政收入、第三节财政支出、第四节财政监管；第二章税务，设第一节税收体制改革、第二节税收收入、第三节税收管理。有些志书的税务章，按部门分工划分，设第一节税收体制改革、第二节国家税务、第三节地方税务，也是可行的。若财政与税务各设为篇，则章下的节升格为章，节下的目升格为节即可。

二、第二轮志书财政税务门类的内容记述

第二轮志书财政税务门类的内容记述，要考虑涵盖全面和事物完整，做到横写基本内容不缺项，纵述事物发展脉络不断线，突出财政税务事业的时代特色和地方特点。

（一）把握财政税务记述的基本内容

记述财政税务，要把握其基本内容，全面反映财政税务事业的发展变化。按照财政税务门类的篇目构成，其记述的基本内容如下：

1.财政体制改革。记述1988～1993年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，财政体制上缴基数的调整，以及按上年环比递增百分比数包干上缴上级财政后的本级财政收入、支出数及其增长率；1994年后实行分税制财政管理体制，分税制的划分税种（中央税、地方税、共享税），地方收支基数的做法和逐年的完善情况，以及分税制期间本级财政收入及其增长率。

2.财政收入。可按时间段记述上缴中央和省、市两级财政收入的划分原则、项目与内容，财政总收入和年均增长以及上缴数，财政收入及其占财政总收入比重的变化。记述工商税收入、企业所得税收入、农业税收入、农业特产税收入、耕地占用税收入的金额及其占财政收入百分比的变化，各项其他收入的范围、数量和占全部其他收入百分比的变化。

3.财政支出。记述财政支出的做法、财政支出的规律（年均增长率）和各类财政支出的结构变化。财政支出主要包括重大工程支出、产业扶持支出、城市维护支出、科教文卫体事业费支出、行政管理费支出、抚恤和社会保障支出、其他支出。重大工程支出，记述重大工程项目、支出金额、资金来源，以及来自财政预算资金所占支出资金总额的百分比；产业扶持支出，记述扶助商业支出，扩展小企业贷款信用担保业务；城市维护支出，记述市政支出、环卫支出、园林支出、其他维护支出及增长率；科教文卫体事业费支出，记述科技事业费支出、教育事业费支出、文化事业费支出、卫生事业费支出、体育事业费支出，以及各类事业费的支出总额、占比、年均增长、人均经费；行政管理费支出，记述各级党政机关、民主党派、人民团体等经费支出的增减及其占财政支出的比重；抚恤和社会保障支出，记述各项抚恤和社会保障经费支出及增长率，财政提供抚恤和保障范围（对象）、项目的扩展，社会救济、社会抚恤、社会保障、医疗救助、医保经费、残疾人保障金等各类财政支出的投入增幅及重大举措；其他支出，记述其他财政支出的项目、支出的金额及其占财政支出的比重。

4.财政监管。按本地监管工作分类记述，主要包括预算管理、预算外资金管理、行政事业单位财务管理、控制社会集团购买力管理、企业财务管理、政府采购管理、会计事务管理、国有资产管理等专项管理和财政大检查。预算管理，记述资金预算的编制、调整、执行、考核及评价等管理方式；预算外资金管理，记述预算外收入纳入财政专户，修订完善有关法规、规定、制度，实行“收支两条线”管理；行政事业单位财务管理，记述对行政事业单位实行资金统一管理、会计统一核算、公用经费审批报账、办公用品政府采购、业务经费包干等管理方式；控制社会集团购买力管理，记述对社会集团购买国家规定的专项控制商品实行指标控制、专项审批及监督检查情况；企业财务管理，记述企业资产购置、资本融通、资金营运及利润分配的管理情况；政府采购管理，记述政府采购领导机构沿革和邀请招标、竞争谈判、询价采购等采购方式，以及被纳入政府采购的项目；会计事务管理，记述会计工作规范、《中华人民共和国会计法》宣传贯彻情况、会计人员管理、会计电算化和信息化管理、会计委派；国有资产管理，记述管理体制、资产管理、资产重组与划转、资产运营、资产监督等情况；财政大检查，记述开展财政大检查的工作内容、检查对象、取得的成效及发现的问题。

5.税收体制改革。记述流转税制、企业所得税、个人所得税、新税制等各种税制的改革和税收政策措施的调整。

6.税收收入。记述税收工作的发展阶段、发展规律和相应税收总量的增长，以及中央、地方税的金额与所占比重。记述历年增值税、营业税、消费税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、其他税中的税收收入及占税收总量比重。

7.税收管理。记述开征和撤销的税种，征管改革，税务登记、纳税申报，发票、减免税管理，涉外税收征管，重点税源征管，信息化建设，镇协管税收机制，税务稽查。

（二）掌握财政税务记述的三个要点

记述财政税务，除把握其基本内容外，还要掌握以下三个要点，完整反映事物，突出时代特色和地方特点。

1.突出财政税收体制改革的时代特色。1978年，中共十一届三中全会后，我国开始经济体制改革。为适应经济体制转型的需要，对财政管理体制进行改革与调整。1980年，国家在预算管理体制上实行“划分收支，分级包干”的办法。1983年，将收入分类分成包干改为总额分成包干。1985年，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的办法。1988年，中央对各地区实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等不同包干形式。1994年，启动分税制财政体制改革，明确中央与地方事权的划分和收入的划分，分设中央和地方两套税务机构，确定中央财政对地方财政税收返还数额，过渡时期的转移支付办法和一般性转移支付办法。2000年，财政部开始推行中央部门预算改革。2001年年底，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。从2002年起，按照部门预算的统一要求核定经费支出。2003年，全面实施政府采购制度。

同时，我国税制改革也不断推进。1983年，国务院决定在全国试行国有企业利改税，即第一步利改税改革，将中华人民共和国成立后实行30多年的国有企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税，并取得初步成功。1984年10月起，在全国实施第二步利改税和工商税制改革，发布关于国有企业所得税、国有企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。1991年，七届全国人大四次会议将《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。1994年，工商税制改革确定市场经济条件下我国税收制度的基本格局。2000年始，在农村开展农村税费改革，明确五年内逐步取消农业税。2006年，在全国范围内彻底取消农业税。2007年，十届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国企业所得税法》，截至年底，税种由原来的37个减少为19个，实现了税制的简化、规范和统一。

第二轮志书记述的时段，是财税从计划经济下统收统支模式走向市场经济下公共财政模式的变革时期。在此期间，财政税收体制发生极大变化，尤其是1994年的分税制改革，财政税收体制变化更大。记好这段变革历史，可以突出改革开放的主旋律。第二轮志书要设专章或专节记述财政税收体制变化，突出改革开放的时代特征。但是，财政税收体制是放在经济体制改革篇还是放在财政税务篇记述，或是两处都记述，方志界存在分歧。若经济体制改革篇和财政税务篇都设财政税收体制改革章（节）记述，会出现内容交叉，要采取如下记述方式：经济体制改革篇宏观记述财政税收体制改革的发展脉络、政策措施，反映改革的整体变化状况；财政税务篇则微观记述当地财政税收体制改革的运行状况和取得的实效，反映改革的具体变化与成果。避免内容机械重复。第二轮志书应采用这种宏观与微观相结合的记述方式，突出财政税收体制改革的时代特征。

2.反映财政税务事业发展的地方特点。记述财政税务事业，要反映地方的个性与特点。反映地方个性与特点，不能单纯记述财政税务事业发展的一些收支数据变化，也不能只记全国人大、国务院和财政部、国家税务总局制定的法律、法规、规定、制度，而要把地方的实施情况、具体做法结合起来。如果只记一些法律、法规、规定和制度的变化，就会出现千篇一貌的弊病。因此，记述财政税务事业，不仅要记述上级党委、政府的决策、部署和规定、制度的变化，更要记述地方的实施情况和特色做法。如在推行市和县财政税收体制改革、部门预算、国库收支管理、政府采购、税收征管等方面，各地都有一些行之有效的做法，应加重笔墨记述，彰显财政税务事业的地方个性。

3.纵述财政税务事业的脉络不能断线。记述财政税务事业的发展脉络，必须把握两点，做到纵不断线。一是记述第二轮志书时限内消亡或淡化的事物不能遗漏。对首轮志书有过记述，在第二轮志书时限内消亡或淡化的事物，如国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、产品税和预算包干、控制社会集团购买力管理、企业财务管理等，还需记述，保持事物的完整性。二是记述第二轮志书时限内新生或强化的事物要详细。对第二轮志书时限内新生或强化的事物，如财税信息化、分税制、财政转移支付、收缴分离、政府采购、市和县财税体制改革等，需要详记。详记应在充分占有资料的基础上，把握事物发展脉络，抓住主线和重要阶段，找出发展变化的节点，记好起点、转折点、终点或下限情况，避免流水账式的逐年记述。只有这样，才能反映事物的兴衰起伏，揭示财政税务事业的发展规律。

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