论检察院提起行政公益诉讼的建构

张旭霞

上海政法学院，上海　201701



论检察院提起行政公益诉讼的建构

张旭霞

上海政法学院，上海201701

摘要：近年来，随着社会各方面的发展，行政公益诉讼己经成为一个极为热门的研究课题，社会各界要求确立行政公益诉讼的呼声高涨。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼的法律制度。笔者着眼于检察机关提起行政公益诉讼的理论及法律依据、具备原告资格的内外因以及具体制度设计三个方面，试述检察院提起行政公益诉讼的建构。

关键词：检察机关；公益诉讼；行政

行政公益诉讼，是指对于行政主体侵害社会公共利益的违法行为或不作为，无直接利害关系人出于维护公共利益的需要向法院提起诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。①党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼的法律制度，但由于目前公益诉讼的案件寥寥可数，司法机关受理的案件也不多，公益诉讼制度的整体框架还未建立，所以2015年5月1号新实施的《行政诉讼法》并没有将行政公益诉讼制度纳入其中。因此，如何建立检察院提起行政公益诉讼的法律制度，是一个值得探讨的话题。

一、检察院提起行政公益诉讼的法理基础

(一)理论依据

一直以来，检察机关是否应当介入行政公益诉讼是中国司法实践中争论的焦点。要解决检察机关是否享有提起公益诉讼的权力，首先要明确检察权的性质与职能。

我国宪法将检察权界定为一种拥有监督权、侦查权、公诉权基本职能的独立的国家权力，具有行政性与司法性兼具性、国家性与社会性、法理监督性等。检察机关具有司法性，本身就可以参加司法活动，又具有监督权，有义务对任何危害社会的行为进行监督。检察权的国家性和社会性也赋予了检察机关维护社会公平正义的权力。因此，检察机关提起行政公益诉讼与检察权的性质相契合，通过公权力来保障人权、实现公平正义、维护社会公益。

(二)法律依据

虽然新实施的《行政诉讼法》尚未明确建立行政公益诉讼法律制度，但是宪法与法律间接的为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律依据，填补了人民检察院原告资格授权的空白。

我国《宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。法律监督机关的职责是监督法律统一实施，保障社会公平正义价值的实现。当公共利益受到侵害时，不能因检察机关原告资格的缺失而使法律目标无法实现。宪法对检察机关性质的界定是检察机关提起行政公益诉讼的宪法依据。

《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。”该规定是人民检察院具备公益代表人的资格在我国规范性文件中的直接表述。②

同时，根据《人民检察院组织法》第4条、《检察官法》第8条、《刑事诉讼法》第77条、《刑事诉讼法司法解释》第99条以及《民事诉讼法》第55条规定可以看出，检察机关提起公益诉讼坚实的法律根基。检察机关不仅拥有公诉权、调查权、上诉权等职权，还可以通过诉讼等方式来监督和维护公共利益不受侵害。同时，检察机关作为法律监督机关，其监督性贯穿于诉讼始终。③

二、检察院提起行政公益诉讼的原告资格

(一)内因

检察权自身的性质决定了我国检察机关具有提出行政公益诉讼的资格。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现在大众视线中。检察权的发展具有社会公益性的时代特征，代表国家干预社会生活是其权力行使的直接表现，突出表现在对危害国家利益、国家安全和社会公益的行为进行干预等方面。检察权具有行政权的属性，同时又具有社会公益性，这种本质性的特征与行政公益诉讼相吻合。行政公益诉讼是以行政机关为被告提起的具有公益性的诉讼，作为国家行政权在司法领域的具体体现，检察机关完全可以向违法作为或不作为的行政机关提起公益诉讼，代表国家要求不依法履行职责的行政机关承担相应的法律责任。

(二)外因

国家利益和公共利益的分离促使检察机关进入行政公益诉讼。从某种程度上来说，国家利益中包含一定程度的公共利益。但政府以维护自身的统治利益为根本，它并不能真正代表社会公共利益，因此政府的行为目的与社会公共利益之间是脱节的。正是国家利益与公共利益的分离，公共利益的维护呈现出真空状态，迫切需要明确相应的主体，以确保公共利益不受侵害，并且当公共利益受到侵害的情况下对其进行保护与修复。检察机关所具有的社会公益性使其成为启动行政公益诉讼的最佳主体。因此，检察机关可以作为社会公共利益的代表人参与到行政公益诉讼中去。

三、检察院提起行政公益诉讼的具体制度设计

(一)受案范围

受案范围，即是指检察机关提起行政公益诉讼的权限范围，也是人民法院对行政行为进行司法审查、对行政权力进行司法监督的范围，同时也是受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉讼的范围。

界定检察机关提起行政公益诉讼的受案范围，有以下标准：其一，国家或社会的公共利益受到侵害；其二，危害的

程度相当严重；其三，必须具体行政行为。根据已出现的公共利益遭受侵害的情形，将受案范围划分为：造成国有资产流失、环境污染和破坏的行政行为；不合理利用土地、破坏土地资源的行政行为；政府在公共工程的审批和招标过程中的违法行政行为；政府性价格垄断行政行为；歧视弱势群体的行政行为。④

(二)诉前程序

诉讼是解决纠纷的最后一道防线，且行政公益诉讼的起诉对象是行政机关。为使行政公益诉讼真正切实可行，同时为了避免妨碍行政机关处理行政事务的正常运行，若检察机关认为行政机关的行政行为构成违法的，在起诉前应设置一道前置审查程序，即检察建议，要求行政机关对不当的行政行为予以纠正。若其未在指定期限内纠正的，检察机关才可向人民法院提起诉讼。行政机关由于疏忽大意的过失对自己的违法行政行为未能及时发现，或者虽发现但存在侥幸心理未引起重视，在起诉前通过作出“案件审查建议书”的前置程序，使一些案件不用进入司法程序就可得到解决，有利于节约诉讼成本，提高司法效率。

诉讼的主要目的是纠正违法的具体行政行为，维护社会公共利益。之所以在建立检察机关提起行政公益诉讼的法律制度中，设置检察建议的前置程序，是因为检察机关和行政机关同属于国家机关，行政机关工作人员拥有专业的知识和经验，在案件进入司法程序之前，应充分利用行政机关内部的资源，对案件进行分析、处理，给予行政系统内部自我纠错的机会，使一些案件在司法程序外解决，从而避免司法审查，节约司法成本，提高司法资源的利用效率。

[注释]

①颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察院出版社,2002.56.

②石娟.人民检察院提起行政公益诉讼的基本问题研究[J].海峡法学,2015,6(2).

③汤维建.民行检察监督制度发展的新动向[J].河南社会科学,2011(1).

④蔡虹,梁远.论行政公益诉讼[J].法学评论,2002(3).

[参考文献]

[1]陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M].济南：山东人民出版社,2009.5.

[2]王珂瑾.行政公益诉讼制度研究[M].济南：山东大学出版社,2009.8.

[3]陶建国.消费者公益诉讼研究[M].北京：人民出版社,2013.5.

[4]高家伟.公正高效权威视野下的行政司法制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2013.

中图分类号：D915.4

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0198-02

作者简介：张旭霞(1991-)，女，甘肃人，本科，上海政法学院，研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。