浅谈西北地区流域资源生态补偿的法律机制建设

张雪乔

西安建筑科技大学，陕西　西安　710055



浅谈西北地区流域资源生态补偿的法律机制建设

张雪乔

西安建筑科技大学，陕西西安710055

摘要：在经历了工业文明带给生态环境的快速“洗礼”后，我国生态问题严峻并呈现多样化，环境污染对人体健康造成的损害也在日益加剧。本文通过分析西北地区的流域现状，对其生态补偿法律机制提出完善建议。

关键词：流域；生态补偿；公众参与

一、流域生态补偿法律机制的内涵

流域水与森林、草原、矿藏等相对固定的生态单元相比，具有更强的流动性，流域生态系统通常是跨越多个行政区域的复杂系统，人类活动通过水媒介对生态环境产生影响，①或通过水资源的利用，甚至是污染物的排放都在改变水资源的质量和数量，流域生态补偿包含了两层关系：人与水的关系和人与人的关系，从根本上讲，流域生态补偿属于人与水的关系，是某一行为主体或区域经济社会对水资源的消耗或水资源服务功能予以弥补或偿还，综合利用政府、市场、法律等手段，对上下游区域水资源生态的公平分配或有效保护。同时，由于水资源效益具有单向流动性，从支流向干流转移、从上游向下游转移的特点，流域生态补偿又包括不同区域之间和不同利益主体之间的关于开发利用、保护和修复活动的外部效应引起的补偿问题，通过外部效应的内部化，需要通过生态补偿实现外部效应的内部化。

综上，根据我国对流域生态补偿的当前需求和内涵讨论，笔者总结流域生态补偿就是在可持续发展理论的指导下，通过一定的市场和一定的政策手段来实现流域生态保护外部性的内部化，在流域水资源开发利用工作中平衡和调整相关主体的利益关系，让流域生态保护成果的受益者对受损方进行补偿或赔偿；通过制度设计解决生态环境“搭便车”现象，实现对流域生态投资主体的良心回馈，促进流域一体化管理和水资源服务功能的可持续性。

二、我国西北地区流域生态补偿法律机制的现状

西北地区近年来也有可取的成功经验：三江源地区的生态补偿机制也基本收获成效，2005年1月，国务院批准通过了《青海三江源国家自然保护区生态保护设的总体规划》，建立三江源国家级自然保护区，区划禁止开发区域，建立三江源生态保护基金，地方政府大力配合国家政策，发挥政府职权，通过专项财政转移、财政支付等手段保障生态移民和当地居民的生产生活，并调整现阶段的资源税税率政策，提高了流域生态补偿机制的效率；又如陕西省渭河流域建立的水污染补偿制度：我省于2010年2月启动实施《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》，仅实施前半年就向西安、咸阳、宝鸡等市政府开出共计200万元的环保罚单；再如2008年中央财政部已把我省陕南汉中、安康、商洛三市列入生态保护区财政转移支付范围，我省也于“十一五”期间，每年拿出2.5亿元专项资金支持陕南三市的国家南水北调中线工程上游的生态补偿，迄今已初步构建了绿色循环经济和与环境保护相协调的经济发展机制。这些在我国境内或西北地区取得的成就我们应该看到，汲取经验同时更深层的探索法律机制缺位的原因。

三、国外流域生态补偿法律机制的经验借鉴

国外对流域资源的生态补偿探索开始于上世纪70年代，虽然对生态补偿机制的研究已拥有很多成功经验值得我国借鉴，但在早期很多国家也是经历了从粗放式环境发展的教训后才对环境保护和生态资源的补偿机制进行建设和探索，19世纪末开始美国、德国、瑞士、日本等发达国家就开始通过宪法制定的立法活动，对环境保护和生态补偿进行法律上的规范和调整，很多国家的有关环境保护的法律法规和政策大多都具有生态补偿的性质。流域生态服务市场最早起源于流域管理领域，如美国田纳西河流域管理计划，即自1933年5月罗斯福向国会提案设立《田纳西河流域管理局法案》起到20世纪60年代后正式加强对流域内的自然资源的管理和保护，可以说一直不断的在管理和开发过程中进行着生态补偿的工作；欧盟的《欧盟水框架指令》的主要目标是在2015年以前实现欧洲的“良好水状态”，整个欧洲将采用统一的统一标准，公平利用水资源，地下水资源超标开采现象将被遏制②；又如我国邻国日本也较早的认识到建立水源区利益补偿制度的需要，在1973年制定了《水源地区对策特别措施法》，来规范实施对水源区的综合利益补偿机制。在全球一体化的当下，借鉴发达国家在自然资源和生态补偿制度和法律机制方面的经验，对于我国完善《生态补偿条例》或《流域法》等流域法律体系提供了制度和实践上的借鉴，也为保障我国西北生态脆弱区的生态资源的修复和建设我国生态文明的可持续发展道路甚至对于保障区域生态安全都具有深远的意义。

四、对我国西北地区生态补偿的完善建议

任何一种制度的实施都要落实到法律的层面，必须要有法律的保障和相应配套的制度政策的支持才能够让机制健康的可持续的运行，法律强有力的彰显着一个制度的应有之义。不论是国内的生态补偿实践，还是国际生态补偿的交流与合作，流域生态补偿的主要方式仍是政府为主导的政府购买模式，制定法律法规和制度，政策和资金的支持方面，都需要政府的主导作用；也要妥善处理流域管理机构与地方各部门、各利益主体的关系，并对支流与地方进行适当的分权治理，注重将流域管理机构和国家职能部门和地方政府的互相监督，注重部门间及区域间的合作与协调，流域生态补偿的实施要做到集权和分治相结合，运用法律手段来调整、规范这方面的权能和职责。在人类社会的绵延发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共生活领域、参与政治、对那些关心他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。③建立代表各方利益的代表和协会组织，培养流域生态补偿进行多方谈判的代理人，在作出重大决策时，应启动科学论证制度和听证制度，广泛听取各方意见，实现“资源共享、信息互通、决策透明”的政府行为，真正使利益相关方“有话能讲、有人代讲”的公平性和民主性，同时要运用法律法规或相关政策来规范和保障多个主体间的有效协作。

[注释]

①中国21世纪议程管理中心.生态补偿的国际比较：模式与机制[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

②中国21世纪议程管理中心.生态补偿的国际比较：模式与机制[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

③约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛等译.北京：中国人民大学出版社，2010.

作者简介：张雪乔(1989-)，女，汉族，陕西西安人，西安建筑科技大学硕士研究生在读，法学专业，研究方向：环境与资源保护法。

中图分类号：D922.66

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0194-02