浅谈我国农村低保制度

涂　瑶

四川大学法学院，四川　成都　610207

浅谈我国农村低保制度

涂瑶

四川大学法学院，四川成都610207

摘要：自2007年在我国全面推行至今的农村居民最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，它是以保障农村居民基本生存权利为主要目标的社会救助制度。该制度实施以来，经历了从无到有并逐步发展的过程，取得了一些令人瞩目的成就，但仍存在一些重大迫切的问题需要我们解决。

关键词：农村低保制度；现状完善

一、我国农村低保制度概述

(一)农村低保制度简介

农村低保制度的保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。它的资金来源主要依靠各级人民政府筹集，并且以地方各级人民政府为主，其中，省级人民政府要加大投入。另外，对于财政困难地区由中央财政给予适当补助。

(二)农村低保制度的建立与发展

我国是世界上人口最多的国家，也是最大的农业国家，农业人口占据了人口总数的百分之七十。那么“三农”问题就自然的成为了新中国成立以来我们党和国家重点关注和大力解决的问题，而农村低保制度就是解决“三农”问题的一大历史性的举措。

其实，我国对于农村最低生活保障制度的探索要早于城市，只是由于农村形势复杂，农民人口众多，加上受农村税费改革等政策的影响，所以该项制度的建设才一直进展缓慢。直到2003年，我国的城市低保制度取得了重大突破后，农村低保制度的建设才开始逐步落实。当然，在全国范围内建立农村低保制度并非“另起炉灶”。一是此前我国就有部分经济发达地区全面建立了农村低保制度，如：北京和上海等地，因此有足够的实践经验可以借鉴；二是尽管当时我国并没有建立农村低保制度，但是却有其他的救助制度，如：农村特困户救助制度等，可以在此基础上再根据各个地区的不同情况对原有的救助制度做出一些调整以过渡到农村低保制度上来。于是，在党的十六大提出“构建社会主义和谐社会”和“建设社会主义新农村”两大战略目标后，农村低保制度的建设工作快速开展起来。尤其是在2004年到2006年间，我国相继有17个省份加入了建立农村低保制度的行列，在四千多个县、市、区范围内建立起了农村低保制度。2007年后，我国开始全面推行农村低保制度。直到今天，可以说，我国的农村低保制度经过十几年的探索和发展，目前在实现全国建制的基础上，基本实现了制度化、规范化，在全国农村贫困人口实现“应保尽保”的目标基本达到。[1]

二、我国农村低保制度的现状及其存在的问题

从2007年我国实施低保制度城乡全覆盖以来，应当说是取得了相当大的成就。随着各级财政逐步加大对农村低保制度的资金投入，农村低保制度的覆盖面明显扩大，救助的标准不断提高，越来越多的农民得到了实惠。而低保制度本身的建设也日趋成熟，各地在执行的过程中也逐渐规范。但是，由于我国农村低保制度的建设起步较晚，加之我国在“三农”问题上的复杂国情，实践中仍然存在不少的问题。这些问题大致可以归纳为制度层面和实践层面两个方面。

(一)制度层面

1.制定的农村低保标准偏低，并且没有相应的调整机制，低保水平城乡差距大

首先，在制定农村低保制度的时候，就有专家提出应该将农村地区的低保水平在城市的低保水平上减少一部分。他们认为，农村居民还占有一定的耕地，而城市居民一旦失业则毫无保障。并且城市的人均消费水平要高于农村地区。所以要将城乡之间的保障水平区别开来。这从一开始就使低保制度在城乡之间出现了不平衡，农村低保标准远低于城市。其次，财政在农村低保上的资金投入不及城市，却要保障更多人的基本生活水平也是造成上述现象的重大原因。再次，随着社会经济水平的发展和人民生活水平的提高，农村低保标准也应该作出相应的调整。以现有的标准来看显然无法满足农民的基本生活保障。

2.农民家庭收入难以核查，没有建立一套合理的保障对象界定机制

尽管各级政府都对农民家庭收入的评估、核算相继出台了统一的办法。但是由于农村居民收入存在较大的隐蔽性、不稳定性，并且难以用货币量化，这就使得在收入界定工作上存在一定困难。加上在实际操作的过程中，基本都是当地的村干部对农民的收入进行评估、核算。他们自身素质良莠不齐，虽然也因地制宜的采取了一些“土办法”，如：以家庭银行存款是否超过固定标准来作为享受低保的核心条件。这些做法看似简单易行，但是实际上却缺乏法律依据，并且忽视了农村家庭之间的差异性，很难保证公平合理。此外，在实际中还有很多人均收入高于当地低保标准但因家庭成员重大疾病、子女上学负担重等不可抗拒因素难以维持基本生活的家庭，他们往往因为低保制度自身的漏洞而得不到救助。同时，由于监督的缺失，致使在确定保障对象时存在“亲疏远近”的区别，实践中不乏一些“关系保”、“人情保”。

3.农村低保筹资模式单一

目前，低保制度的资金来源主要以地方财政投入为主，一般是省、市、县三级政府，中央财政对财政困难地区给予适当补助。这样的筹资方式渠道单一，忽视了社会上的慈善力量，给地方财政造成了相当大的压力，尤其是一些经济落后地区在落实低保制度时显得“心有余而力不足”。

4.低保制度建设不完善，缺乏相应的配套机制

目前，除民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》以及《农村社会保障体系建设指导方案》对建立农村低保制度提出原则性指导意见外，国家尚未出台相应的法律、法规。[2]尽管各省也针对各自地区的具体情况出台了一些规章制度，但是缺乏权威性和统一性，只能对农村低保工作给予一定的业务指导，而无法妥善解决基层在执行低保制度的过程中出现的一些问题。另外，目前，农村低保制度只能保障农村居民最基本的生活要求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，与农村其他社会保障制度缺乏协调，虽然许多部门已经着手对低保户有一些优惠措施，但实际上低保工作还没有真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的氛围。[3]这就大大的限制了农村低保制度的功能发挥。

(二)实践层面

1.农村低保工作缺乏资金

资金是农村低保制度成败的核心所在。但是，如前文所述，农村低保制度的资金来源单一，仅仅依靠各级人民政府的财政投入很显然是无法满足我国广大农村地区贫困农民需求的。一是我国的经济发展水平存在较大的地域差距，中西部地区的很多城市自身财政本来就已经很困难了，自然就不可能在农村低保制度上有太多的资金投入。二是我国目前并未完全建立与低保制度相配套的机制，资金在投入和发放的过程中缺乏有效的监督，最终发到农民手上的钱就会缩水。实践中就不乏村干部侵吞或挪用低保救助款的情况。再者，有很多农民在经济状况改善后，已经不符合继续享受低保的条件，但是并没有“退保”，这样就使资金没有得到有效利用。鉴于以上原因，可以想象低保资金的供需矛盾之大。

2.农村低保工作缺乏专门的管理机构和工作人员

目前我国县级以下民政部门只有少数设立了低保科，大多数地方的农村低保都是由民政部门下属的社会救灾救济科室统一负责，相关工作人员缺少且身兼数职，日常性事务繁忙，要在短时期内完成低保对象的调查审核，很难保证工作的客观、公正和细致。由于缺乏专项办公经费致使农村低保工作信息化、网络化管理水平低，“应保不保”、“应退不退”的现象时有发生。

3.低保制度宣传力度不够，操作中缺乏有效监督

为生活困难者提供基本生活保障，是政府的义务而不是恩赐，同时，生活困难者享受政府提供的基本生活保障是宪法赋予公民的一项基本权利。因此，政府有责任向群众宣传有关低保的政策和知识，群众对此有知情权和监督权。实践中，正是因为许多农民对低保制度不了解，一些人才可以暗箱操作，搞关系保、人情保，把一些真正的困难户拒之门外；正是因为这些人对农村低保不宣传、不透明、不规范操作，群众才会如此“无知”，给了就要，不给也不要，或者是给多少就拿多少，完全没有权利意识。[4]

三、对进一步完善我国农村低保制度的建议

(一)充分重视农村低保制度，进一步提高农村低保水平，缩小城乡差距

我国的社会保障体系一直是典型的城乡二元制结构，农村社会保障一直得不到重视。党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标，其中的重要标志之一就是全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。显然，农村低保制度的全面建立无疑为该目标的实现打下了坚实的基础。但是低保制度逐渐拉大的城乡差距仍然是阻碍低保制度充分发挥保障功能的重大原因。加上受当前国家整体经济形势增长缓慢的影响，农村困难群众的生活更加艰难。因此进一步提高农村低保标准，缩小城乡差距显得十分迫切。笔者认为主要可以从以下几个方面着手：1.主观上要转变思想观念。随着城乡一体化进程的发展，绝大多数生活必需品在价格上并没有什么城乡差距，并且土地能够提供给农民的生活保障也十分有限，因此城乡之间的低保水平不应该被区别对待。2.客观上要加大对农村低保制度的资金投入。农村的困难群众远比城市的要多，并且生活更加困难，更何况现在的城乡差距已经很大了，因此在资金的投入上应该适当向农村地区倾斜。3.还要做好城市低保制度与农村低保制度的衔接和整合工作。随着户籍制度的改革，城乡一体化进程将达到一个空前的高度。到时候，势必会对城市和农村两种低保体系进行统筹，统一规划和管理。这样就很容易使一些困难人群被遗漏掉，尤其是已经进入城市生活的农村籍困难人口无法被纳入低保体系，成为低保制度的“边缘人”。为此笔者建议，有关部门必须尽早谋划，做好充足的准备，采取有力的措施有计划、分阶段的对两种低保制度进行整合，确保不管是在城市还是农村有低保需求并符合低保条件的贫困人口，都可以获得最低生活保障制度的保护。

(二)加大宣传力度和工作透明度

农村低保制度是党和政府在广大农村实行的一项基本的社会保障制度，目的是为了保障符合低保条件的农村困难群众的基本生活权利，促进社会公平正义，群众对其不但有知情权，而且有监督权，这是做好农村低保工作的关键环节。只有首先做到了这一点，做好农村低保工作才会真正具有坚实的群众基础。1.各级政府有关部门应充分利用广播、电视、报刊等媒介向社会全民进行农村低保政策和制度的宣传，把党和政府的农村低保政策原原本本地向群众讲清楚，让农村低保政策家喻户晓。这样就引进了社会监督

机制，低保制度实践的透明化就有了保障。2.在乡、村两级建立公示栏，对于符合参保条件的农民情况以及实际享有的保障标准及时进行公开，同时设立举报箱，举报电话等方便随时接受广大群众的监督。3.在宣传的过程中，我们应当注意到由于农民普遍文化素质不高，在宣传的过程中不能广而告之的“走形式”，而是要将低保制度的相关信息送入“田间地头”，让农民了解清楚。只有充分了解了低保制度之后，他们才知道自己能不能享受低保，能够享受多少，如果权利得不到保障应该如何进行救济。这样他们自然就会对关乎自己切身利益的低保制度进行关注并监督。只有让低保制度“在阳光下运行”，才能有效避免暗箱操作，切实做到“应保尽保”，让农村低保制度充分发挥保障作用。

(三)加强农村低保的配套措施建设

一是加强农村低保法律法规建设。国家应以法律法规的形式将低保制度的相关问题确立下来，让低保制度做到“有法可依”。其中要重点规定如何加强低保资金在筹集和发放的过程中的监督和管理措施，另外当农民享受低保的权利受到侵害时，要赋予他们充分的救济权利以维护自身利益。二是搞好农村低保对象技能培训及就业援助工作。加大财政对农村低保对象技能培训的投入，对于有劳动能力但是没有技术的困难农民，要给予技能培训，为他们增加收入创造机会。只有做到“以输血带动造血”，才能够缓解农村低保制度的供需矛盾，让低保资金真正帮助到需要帮助的人。三是在各级政府组建专门机构对低保制度的执行进行监督和管理，并且可以考虑给基层配备专门从事低保工作的办事人员。

(四)拓宽农村低保筹资模式，制定科学的农村低保经费分担机制

1.积极整合和统筹农村现有的其他救助制度，优化财政资源的配置

实施优惠的财税政策激励社会各界捐赠，鼓励社会组织或个人对农村低保对象援助，充分调动起社会力量满足农村低保对象的实际需要。

2.要使农村低保有可靠的资金保证，中央财政的投入必不可少

笔者建议应将中央财政纳入农村低保筹资模式当中来，而不仅仅只是让中央财政对财政困难的地区给予适当的补助。从而建立起一个由中央、省、市、县等四级政府共同负担、分级负责的筹集农村低保经费的大渠道。并可以在对各地的财力状况、低保人数、人均补助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及绩效等综合考虑的基础上，确定中央政府与地方政府承担比例，以保证制定的农村低保经费分担机制科学合理。

[参考文献]

[1]李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛，2009，8(8).

[2]同[1].

[3]石秀河等.中国农村社会保障问题研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]同[1].

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)17-0073-03

作者简介：涂瑶(1991-)，女，湖北荆州人，四川大学法学院法律硕士研究生。