人民陪审的实践困境与制度克服*1

朱兵强　冯思宇

湖南师范大学法学院，湖南　长沙　410012

人民陪审的实践困境与制度克服*1

朱兵强冯思宇

湖南师范大学法学院，湖南长沙410012

摘要：人民陪审制度设立之初的主要目的是为扩大司法民主、促进司法公正、提高司法公信力，但是在法院案多人少的客观压力下，人民陪审制度实施中出现异化。人民陪审员不仅在选任、管理、考核和经费等方面受法院钳制，在参审过程中更是难以行使职权。陪审制度实践运行中出现异化的根本原因是人民陪审员缺乏独立性。对此，可从健全立法、科学管理和强化社会认同等方面予以克服。

关键词：人民陪审；独立性；异化；完善

一、背景与问题

人民陪审员制度，是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员，陪审与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。实践中，人民陪审员制度一方面是对司法公权力的有力监督方式，公民担任陪审员与法官一起审理案件，加强了公民私权利的保障，同时利于增强审判权威性，促进司法公正，提高司法公信力。另一方面该制度也是司法与民意的良性互动方式，托克维尔曾指出：“实施陪审制度，可以把人民本身，或者至少把一部分公民提升到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权利置于人民或者一部分人民之手”①，公民以陪审员身份直接参与司法活动，发扬民主的过程中传递了民意，缓和社会舆论与司法审判之间的矛盾。此外，该制度还是法治宣传教育的重要方式，直观地感受司法审判对培养公民法制观念具有重要意义。

笔者实践调研得知，自2014年长沙市启动实施了人民陪审员“倍增计划”以来，各基层法院纷纷开展人民陪审员的增选工作。以长沙市天心区法院为例，该区法院启动人民陪审员“倍增计划”后，陪审员总人数增至261名，为一线法官人数的4倍，对于适用普通程序审理的案件，陪审员参审率达到了100%。但是不可否认，由于制度设计、现实阻碍等诸多因素的影响，在十年的执行实施过程中现行陪审制度逐步异化，人民陪审员从监督员的角色不知不觉转换为辅助者的角色，立法不足、法院主导、参审案件数量少、范围窄等问题逐渐暴露，陪审制度流于形式，使得“陪而不审，审而不议”成为普遍现象。陪审员在参与审判过程没有充分行使法律赋予的权利，主要表现为：庭前不阅读案卷，不能充分了解案情；庭上很少发言提问，单纯充当“陪”的角色；庭下讨论时缺乏独立见解，依附法官意见认定事实和法律适用②。

二、困境及原因分析

(一)立法困境

首先，人民陪审员制度缺乏宪法支撑。宪法是国家的根本大法，其内容规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务。人民陪审员制度是中国司法制度的重要组成部分，是司法民主的重要标志，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的基本原则，就其地位都应在宪法中加以规定③。我国1954年《宪法》和1978年《宪法》中都明确规定了人民陪审员制度，而现行的1982年《宪法》却删除了这一制度，立法者对这一制度的否定态度，使得人民陪审制度的丧失了应有的重视程度，而结合当前依法治国的发展环境，不得不说没有将人民陪审员制度上升为宪法原则是立法上的缺陷。

其次，人民陪审员制度缺乏统一的法律地位和系统的立法规定。民事诉讼法规定“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、人民陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭”；刑事诉讼法规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行”；而在行政诉讼法中无相关规定。三大诉讼法赋予人民陪审员制度的法律地位不统一，致使法院实际操作上产生困难④。同时，关于人民陪审制度运行和管理的规定散见于各种文件中，陪审员的日常运行与管理全由法院自主决定，缺乏系统、细致的《陪审制度实施管理办法》，对法院陪审工作的监督处罚、陪审员适用的案件范围、陪审员选任条件和程序、陪审员日常管理等方面进行规范和指导。

再次，人民陪审制度部分规定脱离实际。例如，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(下称《决定》)规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”，而《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》修改为：“担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化学历，但农村地区和贫困偏远地区德高望重者不受此限”。笔者认为《决定》的该项规定与城乡二元化的社会结构脱节，实际上将占全国人口一半以上的农村居民和占城镇居民大多数的低学历群体排除在外，这从制度上阻碍了陪审员的广泛性和民主性，导致陪审员结构趋于精英化，民主基础薄弱⑤。再比如，《决定》还规定：“人民陪审员的任期为五年”，笔者认为5年的任职期限不仅给陪审员造成过重的陪审工作压力，不了利于其保持陪审积极性；而且往往易使法官与陪审员形成固定的人际关系，弱化了陪审员的监督功能。5年任职期过长，易滋生腐败或导致驻庭陪审，使得法律的公平正义被“人情化”，最终加剧人民对司法的公正的“信任危机”。

(二)运作困境

首先，在以法官为中心的职权主义审判模式下，陪审员同权作用难发挥。我国当前的审判模式中强调法官的主导地位，法官在审判前往往已经阅读全卷并形成初步认定，主持法庭审判时，通过有针对性的法庭询问，结合专业知识即可作出大致判定。相比而言，人民陪审员多数有自己的本职工作，时间、精力有限。以长沙市望城区人民陪审员参审情况为例，陪审员通常在开庭前半小时前到庭，但多数陪审员不愿独立阅卷，而是通过法官、书记员的叙述了解案情，这不仅导致陪审员对案件了解不深入，而且陪审员可能在庭前先入为主地在形成与法官一致的观点。此外，陪审员参与陪审的机会有限、经验不足，加之专业知识欠缺，往往不能全面把握案件情况，进而不敢轻易作出判断，在庭审、合议时自然趋从法官的主张，难以发表独立观点。由此可见，虽然制度规定将人民陪审员与法官放到了同一平台，但陪审员很难与法官形成互补或发挥制约作用。

其次，不区分“事实审”和“法律审”实际架空了陪审权。《决定》规定：人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等权利。不区分“事实审”和“法律审”的全面审看似赋予陪审员宽泛的职权，实则打破陪审员背景优势，导致陪审员丧失合议时的话语权和平等地位，权利难以实际行使⑥。较之法官，陪审员来自群众，更能从民意角度看待案情，在社会经验、专业知识等方面具有独特的优势，但由于缺乏法律素养和审判技能，在阅读案卷时难以理解到事件背后的法律内涵，评议案件时找不准案件争议的焦点，如此不区分事实问题和法律问题的全面审不仅难以发挥陪审员特长，而且耗费更多时间精力在其不擅长的领域，打消陪审员积极性，加之法院目前对参审过程缺乏科学的考评和监督，长此以往陪审员自然消极参审，可见宽泛且不切实际地设置职权反而架空陪审权利。

(三)管理困境

法院全程主导对人民陪审员的管理，是人民陪审员缺乏独立性的直接原因。陪审员与法官存在监督关系，其参与案件审理对法官的自由裁量权和案件透明度难免产生影响，将陪审员置于法院管理控制之下，法院本身难以避嫌。

首先，在选任方面。人民陪审员的选任程序通常是“法院发布公告——单位推荐或自荐——法院接受候选人材料进行初步审核——面试——走访和报请有关部门调查——报同级人大任命”，可见选任全程由法院主导，缺乏透明度的程序将公民普遍的权利异化为附加条件的“机会”，将人民陪审员异化为法院可以控制的“资源”和“工具”。对于法院而言，邀请人民陪审员参审更多情况下是为了缓解审判工作压力，通过陪审员拼凑合议庭人数或单纯为完成上级规定的案件陪审率指标，法院并不想真正发挥人民陪审员的参审作用⑦，故而在选任时偏向于选取高学历候选人。这样看似是方便了法官与陪审员的交流，节约了司法资源又提高了办案效率，同时也符合法律规定，可实际上致使城镇基层居民和广大农村居民丧失参与陪审的权利，陪审员丧失了应有的广泛代表性。

其次，在日常管理和抽取方面。据笔者了解，虽然长沙市天心区、望城区等基层法院积极推进陪审相关建设工作，设立了陪审员自治管理委员会(下称陪委会)⑧，但陪委会章程在起草、日常管理和工作考核方面都处于法院管控之下，听从法院指导，以服务法院工作为目的，在这种管理模式下陪审员更容易接受法官的思维模式，不利于陪审员认识自身独立性，不利于树立自主参审意识。在是否抽取陪审员方面也由法院主导，很少有当事人主动提出申请，一方面是多数当事人不了解甚至不知晓该制度，法院一般也不会主动告知；另一方面是当前的陪审效果并不明显，当事人要求陪审员参与并不一定有益于案件审理。

再次，在经费补助方面。人民陪审员的补助由财政部门对法院专项拨款，由于各区经济发展不均衡和政府支持力度不同，陪审补助也有所不同。笔者通过调研了解到，长沙市目前的普遍补助水平是50元/案，个别法院是100元/案，可见发放补贴的实际主导权也在法院手中。低廉的补助标准与陪审员的付出难以相当，在鼓励参审方面没有起到明显作用，但是过高的陪审补助又可能导致陪审员以此作为提高合法收入的途径，陪审补助到底发放多少合适，缺乏可参考的实施标准。

(四)社会认知困境

虽然长沙市各法院选任人民陪审员前通常会通过网络、电视、报纸等媒体渠道进行宣传，但是社会公众对参与陪审的条件、程序、工作内容等还不够了解，导致民众参与度不高，宣传收效并不明显。因而很少有公众主动申请参选陪审员，致使遴选渠道单一，多数候选陪审员由所在单位、社区或组织推荐，采取这种不得以的途径选取陪审员参审难免有完成“政治任务”的意味，选出的陪审员往往对法律工作的不够热情⑨。过低的社会认知度不仅使得招募工作难度增大，而且导致陪审员的来源不够广泛，不能代表不同的社会群体利益，也不能反映不同的社会群体意志，影响后续工作的效果。

三、完善陪审制度的现实路径

健全完备的立法制度是前提，社会观念的认同是基础，科学有效的管理是关键。社会转型期的陪审制度设计应该“因时而变，随事而制”，不可采取一刀切的急躁办法。

(一)健全立法

首先，重现确立陪审制度宪法地位。宪法是国家根本大法，是其他法律制定完善的依据，光有实施办法和诉讼法的规定是不够的，应在宪法中做出原则性规定，使立法机关对陪审制度予以足够重视，这也是加强完善陪审制度相关立法的首要步骤。

其次，加强管理方面立法，建立科学评察机制。从长沙市的司法实践情况来看，虽然法院纷纷实施陪审员倍增计划，采用电脑抽取等形式随机抽取，但仍存在陪审员消极参审、陪审功能异化的问题，因此制定审理和评议的实施细则尤为必要。不再单一根据出庭率考核陪审员，而是结合陪审实际效果对陪审员进行奖惩，剔除消极参审陪审员优化“陪审员库”的质量；细化后勤保障标准，提高陪审待遇，对陪审员时间精力付出予以相当补偿。

(二)科学管理

人民陪审员从选任到参审全程处于法院的管控下，是导致人民陪审员缺乏独立性的直接原因，因此要弱化法院控制，培养陪审员独立性。

首先，5年的任期过长建议适当缩减为3-4年。陪审员经过长期模式化管理、培训后，民主意识淡化，对潜规则更了解，使得陪审员易于被法院操控，思维和观点更易趋同于法官，缩短陪审期限可为陪审队伍注入新鲜血液，提高司法民主和监督的可能性，虽然可能导致陪审员参审机会减少，但可以通过增加经验交流会等其他方式弥补。

其次，适时推广更符合我国当前国情的试点改革规定，保留一定比例高学历专家陪审员的同时降低陪审员选任的学历要求，扩大陪审员候选人群，吸纳代表民意更广、社会生活经验更丰富的公民进入陪审员队伍⑩。尝试发挥陪审员作用的新途径，通过庭前预先调解等形式，发挥陪审员调解优势的同时减轻法官工作负担，比起单纯拼凑合议庭人数更能发挥陪审员主观能动性、培养其独立性。

再次，可借鉴台湾地区的合议庭法官回避制度，在合议环节由多名陪审员独立进行合议，除需要解释专业法律问题外，法官回避发言，从而调整陪审员“审而不议”的消极状态，督促陪审员独立思考⑪。

(三)调整陪审适用的范围和模式

现有的规定笼统，只规定在法院一审案件组织合议庭时适用陪审制度，不利于实际操作。第一步应进行两种分类：一方面是根据陪审员专业背景和特长进行分类，尽可能发挥陪审作用，提高司法公信力；另一方面是对于案件类型进行分类，并不要求所有案件都适用陪审制度，对个别案件可以采取陪审团的模式，例如对社会影响较大的案件适当增加陪审人数。然后再尝试将陪审制度的适用扩大到二审程序，扩大其辐射范围；同时，明确哪些案件应由专家型陪审员参与，哪些案件适合普通陪审员参与；明确哪些案件应该适用陪审制度，如：地区重大影响案件、环境保护案件、社会弱者权利案件、知识产权或科学技术案件、涉及财务或医疗的案件等。

社会转型期不应急躁一刀切，“在看到人民陪审制‘法律审’与陪审价值和陪审实践存在矛盾的前提下，也要看到‘法律审’的积极意义特别只在特定情况下发生的重要作用”⑫。以陪审员仅进行“事实审”为原则，参与“法律审”为例外，结合案件类型、案件影响等因素科学配置陪审权限，选择不同的陪审模式和陪审员类型，更好发挥陪审员与法官的互补作用，实现人民陪审制度的社会价值。

(四)强化人民陪审的社会认同

陪审制度是传递公众情绪的良好途径，也是民众参与和监督司法的最好形式，其在西方得以顺畅实施，得益于公民敬畏法律的精神和普遍的社会认同。一方面，民众受传统思想的影响，对以亲自参与的方式进行司法监督热情不高，虽然近年来公众的民主法治意识逐步提高，媒体监督司法审判的案例不再罕见，但传统“包青天”式的思想使得民众愿意交给司法机关较大的权利却疏于对其监督约束；另一方面，多数情况下陪审员对案件审理难起到实质影响，少数陪审员出庭举止随意，这些都降低了当事人对陪审员认同度⑬。因此，公众普遍对参审热情不高，认为审判是法官的事，陪审员参与与否对案件影响不大，是否亲自报名参选陪审员更是与自身关系不大。

培养社会敬畏法律、认同陪审制度不是立竿见影的事情，公民普遍的法律素质为国家制定认可法律提供参考，其对法律的了解认同度与参与度相互影响。因此，我国更应该长期重视法治社会的氛围培养。

四、结语

现实与法律规定之间往往存在一定差距，如瞿同祖先生所讲：“我们应该知道法律在社会上的实施情况是否有效、推行程度如何、对民众的生活有什么影响”⑭，人民陪审制度是人民群众在司法领域依法管理国家事务的一种最重要、最直接的形式，具有重要的司法与民主价值。陪审制度实践运行中出现异化的根本原因是人民陪审员缺乏独立性。对此，需要从健全立法、科学管理和强化社会认同等方面予以克服。

[注释]

①[法]托克维尔，董国良译.论美国的民主(上卷)[M].北京：商务印书馆，1998：316.

②陈新.破解人民陪审制度中“陪而不审”难题刍议——以事实审与法律审分离为视角[J].河南工程学院报，2016，3(1).

③韩大元.论中国陪审制度的宪法基础——以合宪论和违宪论的争论为中心[J].法学杂志，2010(10).

④姚宪弟.中国特色的陪审制度[M].北京：兵器出版社，2004：199.

⑤廖永安.社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析[J].立法与司法研究，2012(03).

⑥陈新.破解人民陪审制度中“陪而不审”难题刍议——以事实审与法律审分离为视角[J].河南工程学院报，2016(1).

⑦赵志超.我国人民陪审员制度的价值定位与完善路径——以S省J市X区法院为分析对象[J].山东行政学院学报，2014(11).

⑧笔者调研了解到，长沙市天心区法院作为全国人民陪审员制度改革19个中级、基层试点法院之一，率先设立人民陪审员资质管理委员会，陪委会在法院指导下制定<长沙市天心区人民法院人民陪审员自主管理委员会章程>等相关文件.

⑨贾东东，金玉，杨卡.人民陪审员遴选制度之实证考察——以中国东部某基层法院为分析样本[J].南京航空航天大学学报(社会科学版)，2015(02).

⑩汪建成，刘泊宁.论我国人民陪审制度改革的方向——基于人民陪审制度功能的思考[J].东岳论丛，2005(08).

⑪汪习根.陪审制度的比较与评论——以日本、韩国、台湾地区模式为样本[J].法制与社会发展，2015(02).

⑫张思尧.人民陪审制度事实审与法律审的困惑与出路[J].司法改革，2015(06).

⑬陈发桂.价值考量及限度：司法公信力生成中的陪审制度——以公众司法参与为视角[J].唯实，2011(11).

⑭瞿同祖.中国法律和中国社会[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

中图分类号：D926.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)17-0041-03

作者简介：朱兵强(1983-)，男，汉族，江西永新人，法学博士，湖南师范大学法学院讲师，硕士研究生导师，主要研究法理学。在《法学评论》、《法学杂志》、《湖北社会科学》等权威、核心期刊发表论文近20篇，出版专著1部，主持省部级课题2项，参加国家级、省部级课题多项；冯思宇(1995-)，女，汉族，内蒙古包头人，湖南师范大学法学院学生，主要研究法理学。

*湖南师范大学大学生创新实验项目(《人民陪审实效性研究——以长沙市为例》)；湖南省教育厅项目(《公民的司法参与研究》14C0683)的阶段性成果。