我国公务员权利救济制度的完善——基于内部行政行为可诉性的探讨

张保玥

南京农业大学人文社会科学学院，江苏　南京　210095



我国公务员权利救济制度的完善
——基于内部行政行为可诉性的探讨

张保玥

南京农业大学人文社会科学学院，江苏南京210095

摘要：本文以公务员的基本概念为起点，对我国现行公务员权利救济制度进行梳理和评析，在此基础上借鉴其他国家的相关制度，设想将司法救济引入我国公务员权利救济制度，并对司法救济的理论依据和实现的路径作进一步的探讨，旨在为我国该制度的完善提供有益性的启示。

关键词：公务员；司法救济；可诉性

我国的现行的公务员制度受到二战前德国的“特别权力关系理论”的深远影响，将对公务员权利的救济列入内部行政行为的范畴。然而二战以后，“特别权力关系理论”在西方得到了重新的审视，逐渐被修改甚至抛弃。这些国家对公务员权利救济也逐渐向行政途径与司法途径并行的双轨制方向发展。但是我国由于长期对公务员与政府关系定位的偏颇，对公务员的权利救济仍未跳出行政救济的框架，使得在现实中，公务员的权利受到公权力侵害时难以得到有效的救济。因此，在借鉴其他国家先进的法治理念和制度的基础上，对我国公务员权利救济制度进行完善和创设就非常具有现实的必要性。

一、公务员的概念

我国在很长时间内并没有“公务员”这一概念，直到2006年实施的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)对其概念予以了明确：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。依照此法，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关和部分社会团体机关的工作人员均属公务员的范畴。

二、我国公务员权利救济制度

(一)公务员权利救济概述

公务员权利救济是指公务员认为自己的合法权利受到其所在行政机关造成的损害而请求有权国家机关给予补救的法律机制的总称。[1]对公务员的权利进行救济的实质在于维持公务员个体自由与强大的公权力之间的平衡。

(二)我国现行的法律构架

1.我国公务员权利的内容

目前我国公务员享有哪些权利主要是通过《公务员法》予以规定的，该法第一条将“保障公务员的合法权益”列入其立法目的，并在第13条以开放式列举的方式规定公务员享有的各项权利，在内容上涵盖了人身相关权、财产相关权以及利益保障权，与其他国家的规定也大致相同，在权利的赋予上还是比较完备的。

2.我国现有的公务员权利救济途径

现行《公务员法》规定的救济途径包括复核、申诉、控告以及聘用制公务员的人事争议仲裁。

复核是指公务员对于人事处理不服而向原处理机关提出再次审查的意见和要求，规定在《公务员法》第90条和91条。

申诉是指公务员对在人事行政上有隶属关系的机关做出的涉及其本人权益的具体人事处理决定不服而提出的意见和要求。[2]我国有权受理申诉的机关包括《公务员法》规定的同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关以及《行政监察法》规定的监察机关。

控告这一救济途径具有很强的灵活性和包容力性，公务员不仅可以对人事处理等要式行为进行控告，一些非要式行为如随意殴打下属、索贿、挟私报复、假公济私等也能通过控告进行救济，但我国《公务员法》第93条并没有对控告的程序和期限予以明确。

《公务员法》100条规定了聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生争议，不服仲裁裁决的，可以向人民法院提起诉讼。在学界，该条被认为是公务员的权利救济途径朝司法救济迈出的可喜的一步。但是，该条的适用范围仅限于聘任制公务员因履行聘任合同发生的纠纷，而大多数公务员的权利仍然得不到司法救济。

(三)现行救济制度存在的弊端

1.行政诉讼被排除在公务员权利救济途径之外

由于我国《行政诉讼法》规定了内部行政行为不可诉，因此，公务员只能通过申诉控告等行政方式进行权利救济，而无法发挥司法机关地位的中立性和审判程序的严密性的优势，当事人也不能享有司法诉讼中举证、质证、延请律师等诉讼权利，使得公务员权益难以得到实际保障。

2.内部救济缺乏可信服性

我国现阶段公务员权利难以得到有效救济的一个重要原因就是救济机关难以保持中立性，法律规定的救济机关主要是同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关以及同级的监察机关，这些机关与作出处分的行政机关要么地位平等，要么彼此之间存在着利益上的牵连，使得救济结果缺乏公正性和可信服性。

3.缺乏严格的程序性

法律程序的实质意义在于限制权力主体的态意妄为，是维护权利人的权利必不可少的工具。[3]关于行政诉讼的程序性规定，我国有较为完备的《行政诉讼法》予以规范，而《公务员》法中对公务员提起申诉和控告的程序性规定只见于该法的第15章，大部分为笼统式规定，缺乏实际的可操作性。因此程序上的不规范性给权利人的权利救济带来很大的障碍。

三、我国公务员救济制度的完善

在一些法治较为发达的国家，例如美国、法国、德国等，均将司法救济手段纳入对公务员权利救济的范畴，并且具有十分详尽的程序性规定，彰显着程序正义对公务员权利的保障。我国现阶段对公务员的权利救济制度虽然存在着诸多弊端，但由于行政事务自身的特殊性、专业性，因此不能将行政救济全面否定。应当对现有制度予以完善，并引入司法救济途径，做好两种路径的衔接，以达到充分保护公务员权利的目的。

(一)对现有行政救济制度的完善

1.救济机关设置上的完善

衡量一项公民权益提供保护和救济的法律制度是否健全和成熟，一个重要的标准就是看其有无保证此项制度正常运行相对独立和负责的工作机构。[4]我国救济机关存在诸多弊端，部分机关的受理根本上违背了“回避”的原则，救济结果的权威性和可信服性难以保障。因此有必要设立专门独立负责受理公务员申诉、控告的中立性机构，并且需要赋予其一定的权威性。具体可以借鉴美国的功绩制委员会，日本的国家的人事院和地方的人事委员会及公平委员会。[5]

2.救济程序上的完善

要克服行政救济的弊端，一个很重要的理念就是规范行政救济的程序法，通过严格的程序削弱行政救济机关行政权的滥用，减少权利寻租的空间。除此之外，在有权机关受理案件的过程中，可以引入准司法程序，即在行政救济过程中听取双方各自陈述，并给予双方进行举证、质证的权利。通过这种程序上的完善可以一定程度上克服行政救济的弊端，提升行政救济的公平性和规范性。

(二)引入司法救济的设想

目前我国引入司法救济的障碍主要在于《行政诉讼法》第23条规定的“内部行政行为不可诉”的理念。因此要想引入司法救济的途径，首先要对内部行政行为的可诉性进行探讨，然后再确定该制度具体的实现途径。

1.内部行政行为可诉性探讨

(1)“特别权利关系”理论不再适应法治国家的需要。我国“内部行政行为不可诉”的理论根源于德国十九世纪的“特别权力关系”理论。然而这种理论自70年代以来已遭到德国的废弃，取而代之的是与法治国原则相容的“特别地位关系”理念。[6]这种修正在德国一经提出即在大陆法系各国引起共鸣，可以说内部行政行为不可诉的理论基础已经基本消失。然而在我国，“内部行政行为”不可诉的理念始终未得到立法上的修正。我国法治环境日趋成熟，公民权利意识逐渐增强，这种理念已经不再适应“尊重和保障人权”的法治国家的发展需要。

(2)公民的诉权是宪法上的权利。很多学者认为诉权是宪法上的一项权利，对此，我国《宪法》虽然没有明确将诉权写入具体条文，但在其第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”。我们可以理解为任何人受到了违法行为的侵害时，都有权对其予以追究。在提倡公力救济的今天，法治社会赋予每个公民平等请求和接受司法裁判的权利。普通公民在进入行政机关成为公务员后，其公民的人格身份依然存在，当然享有宪法规定的基本诉权。因此，法理上来说，不管该行为是不是内部行政行为，也无论受侵害者是不是公务员，只要该行为侵犯了公民的合法权益，就可要求对其进行司法审判。

2.司法救济制度的设计

(1)确立司法救济的机关。考虑到现行法院内部行政审判庭的组成人员具备行政专业知识，并且较民事和刑事审判庭来说，其行政庭每年受案数也较少。因此，笔者不赞成在现阶段单独设立行政法院，公务员在认为其合法权益受到行政机关的侵犯后，直接向有管辖权的法院提起行政讼诉即可。

(2)确立司法救济的原则。关于行政救济和司法救济的衔接问题，各国有着不同的制度设置，美国确立的是“穷尽行政救济”原则，而法国规定可由权利人自行选择采取何种手段进行救济。笔者认为我国在设立司法救济制度时最好能设立“行政救济的前置性原则”，即公务员在请求司法救济前，必须用尽一切行政救济手段。这项原则主要是考虑到行政效能的要求和行政机关运作的特殊性，充分给予公务员和行政机关双方在行政系统内部解决争端的机会。这一方面有助于提高纠纷解决的效率，另一方面也有助于厘清行政权与司法权的界限，避免司法机关对行政机关不必要的干涉。

(3)划定司法救济的可诉范围。从对权利人进行充分保护的角度出发，最好是将内部行政行为全部纳入司法审查的范畴，但正如有学者所言：“司法权对行政权的监督不管有多么充分的理由，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地”。[7]这是因为，如果过分强调司法救济的介入，则可能造成司法权对行政权的不当干涉，将会影响到行政效能的实现，并且对我国现有的审判资源也将造成很大负担。

因此，有必要为司法救济划定一个合理的可诉范围，就此可以借鉴德国联邦宪法法院确立的“重要性”理论。具体说来，就是首先在原则上对内部行政行为的可诉性予以肯定，即凡内部行政行为涉及相对人基本权益的，相对人如有不服均可提起行政诉讼。其次，再采取开放式列举的方式明确几种可诉的行政行为，例如直接决定公务员身份的行政处分以及影响公务员财产权益的处分决定等。最后，对未明确列举的行为可诉与否的决定权交由法院行使，避免行政机关借机扩大不可诉内部行政行为的范围，使司法救济流于形式。[8]这种原则加列举的方式一方面有利于限定司法救济的可诉范围，另一方面也能使公务员的权利得到较为充分的保障。

[参考文献]

[1]魏伟.我国公务员权利救济制度引入司法救济的可行性研究[D].中国海洋大学，2008.

[2]杨建欣.我国公务员权利救济制度研究[D].吉林大学，2009.

[3]谷隶栗.中国公务员身份保障权利救济制度研究[D].中国政法大学，2008.

[4]应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，1998.

[5]任庆堂.论我国公务员的权利救济[D].中国政法大学，2006.

[6]翁岳生.行政法[M].北京：法制出版社，2000.

[7]刘善春.行政诉讼原理及名案解析[M].北京：中国法制出版社，2001.

[8]胡美静.内部行政行为的可诉性分析[D].中国政法大学，2010.

作者简介：张保玥(1995-)，女，汉族，安徽人，南京农业大学人文社会科学学院法律系，本科生。

中图分类号：D630.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0077-02