我国政策性离婚问题之法律应对*——以婚姻登记为视角

胡子骄 薛 璟

南昌大学法学院，江西 南昌 330100



我国政策性离婚问题之法律应对*
——以婚姻登记为视角

胡子骄 薛 璟

南昌大学法学院，江西 南昌 330100

由于政府制定政策未能与现实切实接轨等原因，我国近年来频现假离婚现象，甚至涌现突发性集中性的政策性离婚潮，并由此产生大量纠纷。婚姻登记机关在面对此现象时，由于法律条文不完善以及婚姻登记机关自身局限，未能积极地对其采取相应的措施。通过思考其处理政策性离婚问题的不足，文章从完善法律规范和加强婚姻登记部门建设两方面提出相关建议，希望能够给立法者、婚姻登记部门及公众一定意义上的参考价值。

政策性离婚；婚姻登记机关；协议离婚；法律解决措施

随着我国经济社会的发展以及人们在思想意识形态上的变化，越来越多的人借用法律授予的离婚自由的权利来进行“政策性离婚”，并由此引发大量的争议和纠纷，急切需要通过法律手段来给予调整和纠正，来保障社会公共利益。但是对政策性离婚问题立法上并没有专门的规定，实务中对此问题认识不一导致操作不统一，因此如何解决还需要从各方面进行统筹。

婚姻登记机关作为处理政策性离婚问题的“第一战场”，我们通过了解其在面对这一问题时采取何种态度以及何种措施来应对，深入分析其态度和做法，探寻婚姻登记机关处理此问题现状的不足并尝试从中寻求解决此问题的方法。

一、婚姻登记机关关于政策性离婚问题处理之现状

通过了解婚姻登记机关在面对以协议离婚的名义来假离婚的当事人时采取何种态度的相关事宜，归纳后发现主要有以下几种态度：第一，认为离婚是个人自由，婚姻登记部门无权制止和干涉；第二，认为假离婚是公民对自由的滥用，但是单纯从婚姻登记部门着手解决并不现实；第三，对假离婚听之任之，采取消极观望的态度，认为无需过度重视。基于此几种态度相应的存在两种不同的做法。

(一)婚姻登记机关的态度及评析

首先，对于婚姻登记机关的第一种看法，在根据《中华人民共和国宪法》第四十九条第一款“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”和第四款“禁止破坏婚姻自由”的相关规定，以及《婚姻法》第二条关于“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”的规定，可以看出结婚、离婚自由作为公民一项重要的权利，深受我国宪法和婚姻法的保护，婚姻登记机关根据此项规定认为离婚即使是对社会有不良影响的假离婚也应当受到法律的对其自由的保护。如此一来似乎从逻辑上说得通，但是笔者窃以为这种做法其实违背了立法者通过法律维护社会秩序稳定的本意，为了个人利益把婚姻视为工具，使得家庭稳定成为不确定的因素，既不利于以家庭为基础的社会的稳定，也破坏了法律的权威性。

其次，在《中华人民共和国宪法》第五十一条中规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，由此可见，宪法虽然赋予公民自主缔结及解除婚姻关系的自由，但这种自由依然是受到宪法限制的自由——不可损害国家、社会、集体及他人的合法利益。

对于婚姻登记机关的第二种看法，笔者认为其对于自由的理解更为到位，但同时我们可以看到婚姻登记机关对于解决该问题的无奈，法律规定“婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证”虽设置了实质意义上的审查，但是在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》第八条中规定“离婚协议中关于财产分割的条款或者当事人因离婚就财产分割达成的协议，对男女双方具有法律约束力”，如果当事人坚持原有子女财产相关问题的协议合理，这种现实中审查难的问题依然给婚姻登记机关工作带来了很大的难题。

最后一种看法其实认为假离婚是由政策原因引起的，具有临时性，而这种临时性的对抗政策的举措不足以产生深远的社会危害，随着政策的消弭，这种暂时性现象也会随之消减，因而无需采取任何预防或者应对措施。笔者以为，身为执行涉及民众切身利益以及社会稳定的法律的行政人员，面对这种损害社会法益的行为，不积极应对反而消极观望，并未切实履行自己的职责，且该种态度会纵容政策性离婚行为致使其呈愈演愈烈之势。

(二)婚姻登记机关的做法及评析

从第一种和第三种态度可推知婚姻登记机关在明知当事人是通过假离婚来谋取个人利益或福利的情况下，依然为其办理离婚的相关手续，实际上是变相的帮助当事人顺利离婚并达成目的。这种做法不仅会导致假离婚现象愈演愈烈，而且一旦当事人复婚未果产生纠纷，将给婚姻登记机关招致更重的负担和不利影响。

从第二种态度可看见婚姻登记机关工作人员由于婚姻法中关于离婚实质审查规定的不完善而产生对假离婚现象的无奈，在面对当事人来办理离婚手续时，只能善意劝诫当事人谨慎对待婚姻，妥善处理与财产子女相关协议的问题。这种做法只能对当事人起警醒作用，无法在实质性意义上阻止当事人使用假离婚的手段来谋取个人利益或福利。

二、婚姻登记机关关于政策性离婚问题处理之分析

根据以上对婚姻登记机关对政策性离婚现象所持的态度和做法的分析，笔者从婚姻登记机关和法律规范现状两方面来探讨，提出以下几点疑惑：直接面对此现象的婚姻登记机关为何没有采取措施进行规避？婚姻登记机关对于法律赋予公民的离婚自由的理解是否不合立法者意图？婚姻登记机关对离婚相关问题的审查是否过于形式化？为何婚姻法及相关解释和条例在审查离婚实质性要件方面未做确切规定？为何法律在政策性离婚现象层出不穷时未及时对此问题进行调整？到底应该由谁来为假离婚导致的不利益来承担责任？

在提出以上疑问后，笔者深入了解婚姻法的历史沿革及相关规定，可以发现，“从《婚姻登记管理条例》到《婚姻登记条例》名称的演变”中，“可以看到一条清晰的发展脉络即在婚姻登记领域中行政管理职能的淡化，政府越来越退居幕后充当‘守夜人’的角色，将其在婚姻登记中的职能自觉收缩到仅进行窗口形式审查的程度”①。这体现出我国法律规定中对婚姻登记部门审查婚姻登记重形式审查轻实质审查的现状，导致民政机构工作人员在面对政策性离婚现象时采取无为的做法。这种现状在现实生活运行的过程中，反映出了婚姻登记部门消极履行职责和相关法律规范自身存在缺陷等问题。

(一)从法律规范角度分析不足

从法律规范方面，自改革开放30年以来，政治经济文化得到迅速的发展，社会生活发生了巨大的改变，而相关法律规定并没有及时地做出相应调整，同时由于对法的稳定性的要求，我们又不可能频繁变动法律规范，使法能够灵活的对现实变化进行调整，由于法的僵硬性和滞后性，我们通过探讨婚姻法的具体条文，发现在面对调整政策性离婚这一问题时有两方面的问题尤其突出。②

一方面，婚姻法对离婚登记实质审查的相关规定过于笼统和强调个人意思自治③，公民个人权利行使和婚姻登记部门行政权力行使的冲突，使得婚姻登记部门在切实开展实质审查工作的过程中举步维艰。根据我国《婚姻法》第三十一条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证。”这一规定反映了我国离婚程序简便，离婚成本低廉的特点，为当事人钻政策的空子成功离婚提供了便利，且婚姻法对婚姻登记机关的要求仅停留在查明当事人双方系自愿离婚以及对子女和财产问题“适当处理”的程度。现实政策性离婚情况中，在意思表示方面，当事人多表现为表面双方自愿，婚姻登记机关难以从短期接触如片段言语交流和察言观色中正确判断当事人的离婚决定是否为其真实意思表示；而在协议内容方面，法律规定的“适当处理”为当事人处理财产和子女分配问题提供了较大的弹性空间，婚姻登记机关难以从其角度分析当事人分配是否确实合理可行，这一规定强化了当事人双方的意思自治和分配自由，在一定层面上对婚姻登记机关开展实质审查形成了阻碍。

另一方面，我国民法和婚姻法对政策性离婚产生的纠纷的后果及责任承担缺乏具体可行的规定。假离婚后复婚不成功的当事人要求婚姻登记机关撤销其离婚登记，但是由于我国1994年《婚姻登记管理条例》第25条关于婚姻登记机关可以在“申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记”时撤销离婚登记的条款，在2003年修改后的《婚姻登记条例》中并无规定，因此现今婚姻登记机关无撤销离婚登记的权限。在此之后，当事人往往很难提供有力的证据或通过具体的法律规定来寻求救济，时常选择将婚姻登记机关推上被告席希望能恢复之前的人身关系和财产关系。由于法律没有明确规定婚姻登记机关可以不受理当事人假离婚的请求，尤其有些情况下，工作人员对当事人假离婚的状况并不知情，此种情形下的婚姻登记机关也成为了假离婚的受骗者，让其承担所有责任显然不公平。

(二)从婚姻登记部门角度分析不足

婚姻登记部门方面，从其自身来说，婚姻登记机关婚姻登记部门对于《婚姻登记条例》第三条规定“婚姻登记机关的婚姻登记员应当接受婚姻登记业务培训，经考核合格，方可从事婚姻登记工作”未能切实履行，导致办理婚姻登记的工作人员素质参差不齐，大部分文化程度较低，法律意识薄弱，对于实质审查的内涵和实施没有明确的认识④；而婚姻登记机关领导层在出现突发性的、集中性的政策性离婚潮时，如2014年贵阳市南明区云关乡的多村村民为了拆迁安置补偿举村在婚姻登记部门门口排队离婚⑤，其在此种情况下明知或者应当知道当事人离婚的真实目的在于通过离婚来获取利益，却没有采取应急措施指导办理婚姻登记的工作人员合理应对，并对这种现象予以控制。

从婚姻登记机关与其他部门的关联性来说，各部门相互间未建立成熟的信息联动机制，导致婚姻登记机关与其他部门信息不畅，降低了婚姻登记机关决策灵敏度。以“新国五条”发布后因买房避税引起的政策性离婚潮为例，由于婚姻登记机关掌握的公民婚姻状况和同期房产局掌握的公民房产信息未能联动，导致婚姻登记机关无法通过参考当事人房产信息来审查离婚当事人是否有通过政策性离婚以谋取个人利益的倾向。

三、完善婚姻登记机关关于政策性离婚问题处理之建议

通过思考以上不足，笔者相应的从法律规范完善和民政机构部门建设两方面提出了几点建议。

(一)完善相关法律法规

通过完善相关法律法规，具体化实质性审查的内容，限制某些方面当事人过度的意思自由，增设对假离婚当事人的惩罚性条款，在根源上使婚姻登记机关工作有法可依，是解决政策性离婚这一问题的根本之道。

首先，具体化婚姻法及其司法解释和相关条例中实质审查的内容为婚姻登记机关加强实质审查提供了依据，限制某些方面当事人过度的意思自由。具体的立法建议如下：引入调解制度，设置调解员，对当事人离婚意向进行深入了解，对其离婚目的和动机进行审查⑥；并在《婚姻登记条例》第十二条关于婚姻登记机关不予受理离婚请求的三种情形外，增设对夫妻双方意思表示非自愿的情形不予受理的条款，这样若在调解过程中发觉当事人是想通过离婚这一手段来获取个人利益，婚姻登记机关可以对其离婚请求不予受理以减少政策性离婚对社会的不利影响。

其次，增设对假离婚当事人的惩罚性条款能够在复婚纠纷产生后明确各方责任分配，也能对当事人起到威慑作用，维护法律威严。这要求婚姻法基于民法的诚实信用原则对假离婚当事人做出惩罚性规定，如若因复婚不成产生纠纷，对此离婚双方的人身关系不予恢复，夫妻共同财产重新分割，并要求其返还假离婚所谋取的个人利益。

(二)完善婚姻登记机关相关工作

完善的法律法规依赖于婚姻登记机关的切实履行，婚姻登记机关通过提高工作人员素质及实质性审查的质量、建立与其他部门的信息联动机制贯彻法的实施，从而在现实层面减少政策性离婚这一现象的出现。

首先，针对婚姻登记部门婚姻登记工作人员，“为了提高登记离婚的严肃性和权威性，使得登记离婚的制度价值得到最大限度的发挥，需要吸收一批具有良好的专业修养的登记人员来进行登记离婚的工作，并对现有的登记人员进行定期培训，使得登记人员熟悉相关的法律法规，具有良好的职业操守，遵循公平正义的价值理念，保障当事人合法权益的实现，以维护家庭的稳定、社会的和谐。”⑦

其次，婚姻登记机关在办理离婚登记手续时，应提高离婚实质性审查的质量。对于当事人是否是基于真实的意思表示，婚姻登记机关应对此做必要的审查即“婚姻登记机关查明双方确实是自愿”才可为其办理离婚手续。同时对当事人提供的办理离婚手续的材料除应具备相应的形式之外，婚姻登记机关还应提高技术手段来对其真实性进行实质审查和甄别，真正深入贯彻实质审查的内涵。

再次，在信息联动方面，通过建立一个全国性的联网机制，一方面可以帮助以后政策制定者在统筹全局的前提下制定符合国情和社会实际的政策，从根源上降低出现政策性离婚现象的可能性；另一方面帮助婚姻登记机关在有更多信息参考的基础上更为灵敏地感知不合理的政策将会引起的公民政策性离婚的倾向。

四、结语

以上通过对婚姻登记机关应对政策性离婚现象的现状及其工作不足分析，可以看见相关法律规范漏洞给执法人员带来的困惑，同时让我们认识到政府和法律如果无法及时调整为公众树立正确行为模式的向导，公民在谋取私人利益时就容易采取不正当手段而侵害社会利益，这样极不利于社会秩序稳定和和谐。在针对政策性离婚这一问题上，笔者从协议离婚的角度出发，针对法律及制度层面上的缺陷，提出上述几点建议，还望能够给予立法者、婚姻登记机关及公众一定意义上的参考价值。但是，以上处理建议并不能彻底的解决政策性离婚这一问题，还有赖于立法者、政策制定者在进行立法工作、制定政策时能够统筹全局，借以保持法的安定性从而实现法的权威性。

[ 注 释 ]

①蔡鹏.离婚登记行为司法审查应注意的几个问题[J].人民司法(应用)，2013(13).

②舒国滢.法理学导论[M].北京：北京大学出版社，2006：42-44.

③仇兆波.论我国登记离婚制度[D].中国政法大学硕士学位论文，2008：32-33.

④辛汉洲.关于我国建立婚姻登记实质审查制度的分析[J].法制与社会，2015(5)：45.

⑤贵阳现举村骗拆迁款：部分村庄逾半数村民假离婚[N].京华时报，2014-07-14.

⑥赵燕.登记离婚制度研究[D].西南政法大学硕士学位论文，2011：35-36.

⑦赵燕.登记离婚制度研究[D].西南政法大学硕士学位论文，2011：36.

*课题名称：政策性离婚法律问题研究。

D

A

胡子骄(1995-)，女，江西省南昌大学法学院本科生；薛璟(1995-)，女，江西省南昌大学法学院本科生。