浅谈海关行政诉讼中海关负责人应诉制度

王　珂

湖北大学，湖北　武汉　430062



浅谈海关行政诉讼中海关负责人应诉制度

王珂

湖北大学，湖北武汉430062

摘要：1987年1月22日六届人大第19次常务会议审议通过了《中华人民共和国海关法》，首次明确了海关行政管理相对人如对海关行政处罚决定不服或同海关发生纳税争议时，有权向人民法院提起行政诉讼。自此，海关行政诉讼制度正式确立，这一制度的确立，深远的影响海关法制建设，她树立了全体海关关员的法律意识和法制观念，加快了海关立法进程，规范了海关行政执法行为，提高了海关行政执法水平，保障了行政管理相对人的合法权益。然而，在海关行政讼诉过程中，“民告官却不见官”的现象也屡屡出现，各级海关“一把手”作为法定代表人出庭应诉的还不到千分之一，在一定程度上对调和行政机关与相对人之间的纷争起到了不利的影响，使得由行政机关负责人出庭应诉对增强行政机关的诉讼意识和应诉能力以及妥善解决行政争议具有重要意义。本文主要通过海关行政诉讼内容特点、海关行政诉讼的现状、海关负责人应诉制度建设的意义、怎样对海关负责人应诉制度进行完善四个方面来具体论述。

关键词：海关行政诉讼；海关负责人；出庭应诉

一、海关行政诉讼内容特点

(一)海关行政诉讼概述

所谓海关行政诉讼，指的是法人、公民以及其他组织以为海关在具体行政行为方面是对其合法权益的侵犯，把海关当做被告、诉讼于人民法院①。根据海关法律的规定，海关有权对违反海关法律的相对人作出没收货物、物品、违法所得，责令补缴和罚款等三种处理处罚决定，于是就相应形成海关行政案件的三种类型，具体包括对海关行政处罚不服或同海关发生纳税争议而提起的诉讼；如果提起上诉是因为针对海关做出的处罚在进出口货物涉嫌侵犯知识产的行为方面决定不服的；提起的诉讼是因为对海关做出的处罚针对涉嫌进口货物是污染环境的固体废物的行为决定存在异议的；对海关做出的处罚依据海关相关行政规章、法规设定的处罚决定存在异议以及海关其他具体行政行为的做出(比如稽查、海关监管、知识产权海关保护、海关统计行政行为以及行政处罚等)不服提起的诉讼。

(二)海关行政诉讼的特点

一是被告主体唯一且为海关，海关行政诉讼案件是海关管理相对人因不服海关做出的具体行政行为而发生，因而被告一定是海关。

二是案件法律适用以实体法为主，兼顾行政规章。海关行政诉讼案件审理依据的实体法律和行政法规主要包括：全国人大常委会通过的《海关法》，国务院批准颁布的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》等。除了这些海关法律和法规外，还有一些行政规章，也是人民法院审理海关行政案件参照的依据。

三是海关行政诉讼案件第一审管辖院必须是中级人民法院。涉及海关的行政诉讼案件，一般具有较强的专业技术性，较为困难和复杂，不少是涉外案件，涉及到所属国的法律等，有的还会及两国民和两国政府的关系。因此，对于海关处理的行政案件，行政诉讼法进行明确规定：作为第一审的是中级人民法院，并对法院进行管辖。

(三)海关行政诉讼的法律渊源

法律渊源是法的外在表现形式。从法律渊源方面来说，海关行政诉讼主要包含做出全面规定我国行政诉讼制度的《中华人民共和国行政诉讼法》(下面简称《行政诉讼法》)，同时专门规定对海关行政诉讼的《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》《中华人民共和国进出口关税条例》等法律法规和部门规章。可见，海关行政诉讼的渊源较为广泛，从行政诉讼基本法、海关法到海关法规，均对行政诉讼作出了明确的规定，使得行政相对人行政诉讼提起的权利得到多层次保证。

二、海关行政诉讼的发展状况

(一)立法层面逐步完善

海关行政诉讼立法始于三十年前，1987年1月1目，《中华人民共和国治安管理处罚条例》正式生效，开创海关行政诉讼的先河，开创海关行政诉讼的先河，但其范围仅限于对行政处罚不服而提起诉讼。而1987年7月1日颁布生效的《海关法》则进一步完善了海关行政诉讼的适用范围，行政诉讼制度在海关系统得以全面实行，就其范围而言，除了对行政处罚的诉讼不服，还增加了同海关发生纳税争议而提起的诉讼，另外其他海关实施的行政方面的具体行为(涉及的海关行政执法行为包含海关稽查、监管、统计、行政案件查办、知识产权保护、贸易管制和国土安全等)存在异议而提起诉讼的。

(二)新《行政诉讼法》施行，“民告官”门槛降低

2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》实行立案登记制，取代了以往的立案审查制，受案范围也从原来涉及人身权和财产权的8大类增加到12类。各级法院贯彻“有案必立、有诉必理”精神，大大降低行政起诉门槛，切实保障行政相对人诉权。根据湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告显示，5月湖南省行政诉讼案件呈“井喷式”增长，与去年5月相比，同比增幅达127.4%；与今年4月相比，增幅达104.8%，也翻了一番。海关作为国家的行政机关，行政诉讼门槛也随之降低，行政相对人的救济之道更加畅通。相比从前，以海关为被告的行政诉讼在法院立案的概率势必会大大提高。

(三)案件数量日益增多

据海关统计，2000年至2006年，行政诉讼案件在全国海关有669起发生，在这当中对海关行政处罚决定存在异议的诉讼案件有213起，不服海关行政强制措施的诉讼案件56起，不服海关税收征管决定的诉讼案件347起，不服海关企业分类决定的诉讼案件2起，不服海关行政许可决定的诉讼案件1起，不服海关行政赔偿决定的诉讼案件4起，不服海关行政复议决定的诉讼案件6起，诉海关不作为的案件9起，不服海关其他具体行政行为的案件31起②。上述案件中，一审审结案件590起，其中海关胜诉200起，败诉31起，原告撤诉359起，海关一审败诉率5.25%；有160起案件进入二审程序，审结145起，其中海关胜诉109起，败诉11起，当事人撤诉25起，海关二审败诉率7.59%。

(四)海关负责人重视程度应加大

就行政诉讼而言，在《行政诉讼法》实施之初，由行政机关负责人即“一把手”代表被告行政机关亲自出庭应诉这种现象，就已经出现过。近年来，随着依法行政要求的深入人心，行政机关的执法理念随之发生了很大变化，政府部门自觉接受司法监督的力度也不断加大，体现在行政诉讼案件中的“一把手”出庭应诉的一些相关制度和措施不断见诸报端。海关系统对“一把手”出庭应诉没有做硬性规定，但是对于“一把手”关注诉讼案件、特别是重视行政赔偿案件做了制度性规定。2006年出台的《中华人民共和国海关行政诉讼工作管理办法》规定：各直属海关主要负责人组织本关区重大行政诉讼案件的应诉方面的工作，；利用下面方式能够对重大行政诉讼案件进行直接指导：(1)对行政诉讼工作汇报进行听取，对案件进展的情况进行了解；(2)对答辩方案以及应诉策略进行审定，在意见提出方面具有指导性；(3)如果需要的话，对地方党政机关、人民法院以及相关部门进行走访，沟通和协调案件相关问题；(4)使得在经费、人员、装备和协调配合相关部门方面行政诉讼工作存在的困难予以解决；(5)对案件总结报告进行审核、签署。对于典型性强，社会关注度高，反响强烈的重大行政诉讼案件，作为被告的海关或者部门的诉讼代理人以及法定代表人可以出庭一起应诉。《管理办法》其它相关规定：对于涉诉海关来说，如果人民法院应诉通知书及起诉状副本收到后，那么应诉小组应当立即成立。对于应诉小组负责人来说，由诉讼主管部门负责人或者涉诉海关主管法制工作的关领导担任。人民法院公开审理的行政诉讼案件，涉诉海关领导应当参加旁听③。

三、海关负责人应诉制度建设的意义

(一)“一把手”出庭应诉是对目前依法行政要求的符合

与行政诉讼法的规定相比，出庭应诉的是行政机关负责人并不冲突，2004年3月，国务院颁布了《依法行政全面推进实施纲要》，明确做出了要求：对于行政机关来说，积极出庭应诉以及答辩应当做到，对人民法院按照行政诉讼法的规定予以接受在行政机关实施方面的监督。一些地方政府通过行政领导权制定行政首长出庭应诉制度，侧重的是对依法行政责任落实的总体把握，是政府加强依法行政的自律制度要求。海关作为实施行诉制度最早的政府部门之一，理应全面开展负责人应诉制度。行政案件诉讼如果属于一些重大典型、社会影响面大、涉及重大行政赔偿的，可以采取海关“一把手”亲自出庭的方式，这对于海关执法中存在的问题的掌握非常有利，更好的解决问题，落实相关的责任追究。

(二)“一把手”出庭应诉有利于增强机关法人的法律意识

对于行政首长来说，他们负总责本部门的依法行政工作是由我国当前的行政首长负责制所决定的。出庭应诉的是“一把手”，要求行政机关负责人在法律、事实以及程序方面进行全面的考量和掌握本行政机关作出的行政方面的具体行为。随着国家普法事业的全面开展，行政机关干部知法学法用法水平要求不断提高。利用出庭应诉的方式，不但能够使得机关负责人对法律知识进行认真学习，依法行政意识得到深化，并且依法行政的责任感能够得到强化，使得决策水平得到进一步提高。

(三)“一把手”出庭应诉有利于化解矛盾展示法治海关新形象

因为调整社会利益格局以及深入改革方面的原因，行政方面的争议日趋增多，最终大量行政纠纷寻求司法解决都要诉至法院。从某种程度来说，行政诉讼逐渐变成官民纠纷的“调节器”和国家法治建设的“晴雨表”。假如在行政诉讼程序中行政纠纷解决的不够公正或及时，或者在进行解决的时候民众的对立情绪不能得到有效舒缓，那么个案的负面效应肯定会放大，从而对党和政府的形象造成损害，使社会的和谐稳定遭到破坏。正是因为这样法治背景和环境的原因，海关负责人应诉才有了特殊意义，以同原告相对人相平等的身份参与诉讼，使群众真正感受到法律面前人人平等，以此解决行政纠纷，化解矛盾，进一步展示法治时代下海关依法行政，为国把关的良好形象。2006年合肥海关发生一起周毅力诉合肥海关财产侵权纠纷案，郑跃声关长作为合肥海关法定代表人出庭应诉，为海关最终胜诉打下了坚实基础，同时也开创了海关系统“一把手”出庭应诉的先河。事实证明，海关关长有选择地出庭应诉，对维护海关执法形象，保证海关诉讼案件的胜诉、宣传海关法律法规都有百利而无一害。

四、如何构建海关负责人应诉制度

一是完善相关法律以及制度建设。目前修改《行政诉讼法》的已经在国家法治建设的议事日程提上提起，应把握这一有利契机，明确规定行政首长出庭应诉制度的法律地位。就海关总署层面而言，有关下辖直属海关、隶属海关行政负责人出庭应诉的规范性文件应该尽快出台，2006年出台的《中华人民共和国海关行政诉讼工作管理办法》对海关负责人出庭应诉没有做硬性规定，只是对关注诉讼案件、特别是重视行政赔偿案件做了制度性规定。使得当前绝大部分海关行政诉讼案件开庭时，见不到海关关长，正所谓“民告官而不见官”。因而由海关总署出台有关行政首长出庭应诉的规范性文件，各直属关区可根据规范性文件具体制定应诉操作规程，将海关负责人应诉法制化、具体化。

二是明确海关负责人必须出庭的案件类型。对本单位当年度首起行政案件、涉访行政争议案件、人大组织临案听审的案件、上级交办和督办的案件、涉及行政赔偿金额较大的赔偿诉讼案件及其他重大行政诉讼案件，海关“一把手”应亲自出庭应诉。一把手有正当理由不能出庭应诉的，分管副职必须出庭应诉。年度行政诉讼案件较多的，也可按照一定比例确定负责人的出庭次数。

三健全对海关负责人出庭应诉的监督机制。将海关负责人出庭应诉列入其年度考核内容，海关系统每年都会对领导干部进行述廉述职考察，以鉴定领导干部各方面情况，将海关负责人出庭应诉列入其年度考核不仅能考核干部学法用法情况，也是适应国家普法要求的需要。应诉考核制度应该建立，并进行科学考核各个环节比如：组织答辩、法律文书签收、胜(败)诉率、履行判决、出庭应诉以及回复司法建议等。对那些拒不应诉、消极对待司法监督导致败诉造成重大经济损失的“一把手”，人教部门、监察部门可按照有关规定追究负责人过错责任。

四加强同司法部门的联系。建议法院与海关联合设立灵活的行政首长旁听制度，精选案例，注重实效，为行政首长开辟各取所需的法制课堂，也可以建议涉诉的行政首长进行旁听，从而使得行政首长出庭应诉的自愿性得到推动，我们有理由相信，行政审判以及依法行政会形成良性互动的更好的新局面。

五、结论

海关行政诉讼工作在海关法制建设中占有重要地位。通过海关行政诉讼，使得海关立法得到推动，海关执法获得规范，法律意识得到强化，同时大批人才获得培养，也体现出在诉讼组织、立法以及执法以及等方面海关存在的问题。海关负责人应诉制度的构建使得海关内部从上到下贯彻国家诉讼法律实施，为海关行政诉讼工作发展开创新局面，对于提高干部执法用法水平，减少行政纠纷，树立海关执法形象都具有重大意义。

[注释]

①成卉青著.中国海关法理论与实务总论[M].北京：中国海关出版社，2001.5.

②海关统计司网站.

③<中华人民共和国海关行政诉讼工作管理办法>，2006.

[参考文献]

[1]<中华人民共和国海关行政诉讼工作管理办法>，2006.

[2]成卉青.中国海关法理论与实务总论[M].北京：中国海关出版社，2001.5.

[3]成卉青.海关行政诉讼12年[J].海关研究，2000(3).

[4]徐健.行政机关负责人出庭应诉制度的实践与反思[J].长沙铁道学院学报(社会科学版)，2011，12(4).

[5]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013(3).

[6]海关总署行政审批事项公开目录(截至2015年5月).

[7]湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告[EB/OL].最高人民法院网，2015.07.

中图分类号：D915.4

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0048-03

作者简介：王珂，女，湖北黄冈人，湖北大学宪法与行政法专业，硕士研究生，研究方向：海关执法。