检察机关提起行政公益诉讼问题探析

王　艳

渤海大学经法学院，辽宁　锦州　121013



检察机关提起行政公益诉讼问题探析

王艳

渤海大学经法学院，辽宁锦州121013

最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，正式建立了检察机关提起行政公益诉讼制度。该制度的建立，对于我国行政诉讼法律制度的完善、充分发挥检察机关的监督功能和对国家利益及社会公共利益的保护具有重要的时代价值。检察机关提起行政公益诉讼需要从源头上予以保障，如在案件来源、审查范围、监督制约以及人力和财务等方面提供支持。

检察机关；行政公益诉讼；时代价值；保障

党的十八届四中全会《决定》，提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，随后，最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，使检察机关提起公益诉讼制度得以正式建立。为落实《试点方案》的具体规定，最高人民检察院和最高人民法院分别制定了相应的试点工作实施办法。行政公益诉讼作为公益诉讼的重要组成部分，对行政机关依法行政的监督，对公共利益的保护具有重要意义。

一、检察机关提起行政公益诉讼的渊源梳理

相对于私益诉讼，公益诉讼是指法律规定的与案件无直接利害关系的主体可以对侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，向法院提起诉讼的制度，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种形式。

行政公益诉讼作为行政诉讼的一种类型，是“公民、法人或其他组织和特定的国家机关，针对国家行政机关不依法履行法定职责而侵害公共利益的活动提起的行政诉讼。”[1]行政公益诉讼的特征表现在：第一，目的的公益性。行政公益诉讼产生的条件是行政机关的行政行为侵害了国家利益或社会公共公益，因而，提起行政公益诉讼的目的是保护国家利益或社会公共利益不受损害。第二，对象的特定性。行政公益诉讼是针对行政机关不履行法定职责行为提起的诉讼，在行政公益诉讼中，依法应当履行法定职责的行政机关或者法律、法规授权的组织是被告。第三，功能的预防性。提起行政公益诉讼是为了防止公共利益的损害，因此，在起诉时，可能是行政机关的违法行政行为已经造成了公共利益的损害，也可能是虽然对公共利益并未造成实际损害，但存在着造成严重损害的可能性，提起行政公益诉讼正是为了制止或者预防违法行政行为对公共利益造成损害。[2]

公益诉讼制度源于古罗马，在其法律中，为保护公益而进行的诉讼称之为公益诉讼。意大利《行政诉讼法》规定了“团体诉讼制度”，美国规定了“职务履行令请求诉讼”以及日本规定了“机关诉讼制度”。[3]到了近代，西方国家对该制度进行了广泛的应用。例如，在美国，该制度被称之为“公共诉讼”。美国的《联邦行政诉讼法》中规定的相关人诉讼，指与案件无直接利害关系的私人，在司法部长不亲自起诉时，经过司法部长批准可以以司法部长的名义提起行政公益诉讼。上世纪末，我国开始公益诉讼制度的理论研究，在法律、司法解释对民事公益诉讼作出了相关规定。但是，我国现行《行政诉讼法》仍然严格限定原告资格。由此可见，目前我国行政公益诉讼并未获得立法依据。2015年7月，《试点方案》规定了在北京等13个省、自治区和直辖市建立检察机关提起公益诉讼试点。

二、检察机关提起行政公益诉讼的时代价值

改革开放以来我国经济出现了突飞猛进的发展，然而，在我国经济转型过程中，损害国家利益和社会公共利益的案件也随之出现。检察机关依法履行其监督职能，对行政机关的行为进行审查监督起诉，有着重要的时代价值。

(一)有助于我国行政诉讼法律制度的完善

试点运行以来，检察机关进行了多次有效的行政公益诉讼司法实践。自2015年07月试点建立以来，有关社会组织提起6件公益诉讼，检察机关对325件案件启动了前置审查程序，相关行政主体改正的违法行为已高达224件。对穷尽各种督促措施后，行政机关仍然不履行的案件，各地检察机关，已提起公益诉讼15件。[4]由此可见该制度在实践中取得了良好的社会效果和法律效果，使一些危害国家利益和社会公共利益的情形得到了纠正。检察机关提起行政公益诉讼，以适应时代发展的趋势，符合社会发展的规律，通过实践和探索，弥补我国立法的不足，从而不断完善行政诉讼法律制度。

(二)有助于检察机关监督职能的发挥

检察机关是法律监督机关。但是行政权具有能动性，检察机关对其的监督不应过于宽泛，而应该保持一定的适当性。在行政行为严重危害或可能严重危害国家利益或社会公共利益的时候，检察机关才可介入。但是，检察机关并不是直接起诉。依据《试点方案》及《实施办法》的规定，检察机关在提起行政公益诉讼的时候，应遵守诉前程序。当不法的行政机关通过检察机关的检察建议的督促后，仍然不履行其职责或依然不改正其违法的行政行为，且对国家利益和社会公共利益形成严重侵害的，检察机关可以提起行政公益诉讼。前置程序的设置使检察机关监督权力的行使具有一定的程序限定，同时为检察机关有效、合法行使监督权力提供了法律依据。起诉前提出检察建议，既节约了司法资源，又给监督的方式提供了多样性。同时，最高院《实施办法》规定，检察机关提起行政公益诉讼时，可以免交诉讼费用。有利于提高检察机关提起行政公益诉讼的积极性，对检察机关监督权力的行使提供了司法保障。

(三)有助于加强对国家利益和社会公共利益的保护

检察机关与其他诉讼主体相比，提起行政公益诉讼，具备得天独厚的优势：第一，专业性强。检察机关作为专门的国家机关，具备专业的队伍建设和人才体系，有自主侦查的权力和能力，且在取证、调查等方面具有优势，再加上上级检察机关的领导，能够准确及时的发现问题，解决问题，对事态进行全局性的把握。第二，社会认可度高。检察机关作为国家机关，比其他社会组织，个人和团体有着更高的可信度和认可度。其提起行政公益诉讼不仅具有说服力，也具有威慑力，例如，行政公益诉讼的前置程序中，检察机关提出的检察建议对违法的行政机关就具有威慑力，使其在起诉之前就能及时发现自己的错误，及时纠正问题。在执行环节中，也能避免或减少其他起诉主体所遇到的执行难的问题。第三，公益性强。检察机关是专门的行政公益诉讼机关，其涉及的案件往往是环境污染、行政职权腐败等问题，这些问题往往不是涉及某个人的利益，且耗时长，案情也比较复杂，此类案件由检察机关提起会避免由其他主体进行诉讼带来的，可能会因为利益权衡或力不从心而不提起诉讼或放弃正在进行的诉讼等问题。这样，才更利于解决实际问题。

三、检察机关提起行政公益诉讼的保障

(一)案件来源保障

《试点方案》规定检察机关在履行职责的过程中发现的情形作为案件的来源。但是，对履行职责中怎样发现并未具体明确规定。笔者认为，不应对检察机关在履行职责中发现线索的规定做限制性解释，否则可能造成诉讼渠道过于狭窄。履行职责中发现情形的方式可以包括以下两种方式：

一是检察机关通过自身查找线索。具体表现在：第一，通过公安机关移送的刑事案件查找线索。某些刑事案件中可能存在着行政主体违法行政造成国家利益或社会公益造成重大损害的情形，例如，对采矿许可证的监管不严，导致的严重矿难事故。第二，注重检察机关的自侦案件中是否涉及到行政机关负责人或行政案件主要责任人员不作为或滥作为的问题。第三，注重法律监督的实践，如果在行使监督职权中发现问题，确定是否应当提起行政公益诉讼。

二是检察机关通过外部力量查找线索。具体表现在：第一，通过公民、社会团体的意见来信、举报或者新闻媒体报道等形式，及时发现存在的问题。第二，通过认真听取人大代表，党政机关代表等对关于国家利益和社会公共利益问题的反映，从中发现相关线索。

(二)审查范围保障

目前，我国法律并没有赋予法院直接审查行政法规和规章的权力，既使法院知道该规定不合理也不得直接审查。笔者认为，如果法院没有审查行政法规和规章的权力，就可能造成行政机关既行使执法权还行使自己裁判自己制定的规范性文件的权力。在最新修订的《行政诉讼法》中，增加了第五十三条，打破了原来的立法规定，即在提起行政诉讼的过程中可以一并提起对抽象行政行为的规定，这是立法上和实践上的进步。在《试点方案》中对检察机关可起诉的行政行为的范围进行了严格的限定，即检察机关不可以对行政机关的抽象行政行为提出公益行政诉讼。然而，具体行政行为是依据行政法规和规章作出的，如果行政法规、规章本身就不合理或不合法，那么就不能保证依据该法规、规章作出的具体行政行为是合法或合理的。综上，笔者认为应在检察机关提起公益诉讼的范围中比照现行《行政诉讼法》的规定，增加对具体行政行为提起诉讼时可一并提起对抽象行政行为的审查，才能从源头上监督行政行为。

(三)监督制约保障

一切权力都有腐化的风险。在我国，健全对检察机关的监督制约机制重点在于：

一是加强检察机关的外部制约。人民代表大会是我国的权力机关，检察机关接受人民代表大会的监督，对人民代表大会负责。此外，检察机关可以通过定期汇报工作、认真执行相关决议决定、认真处理信访案件，密切联系人大代表等形式和途径接受人民代表大会的监督。

二是加强检察机关的自我制约机制。在检察机关系统内部建立“人民监督员”制度。在省市两级检察机关体系内设立“人民监督员库”，具体规定“人民监督员”的任职标准，然后在其中随机抽取，对具体案件进行监督。

三是上下级检察机关在工作中既要有明确分工，也要相互协调，下级定期向上级汇报工作，在遇有疑难问题时及时反映，同时，上级应监督领导下级的工作，在发现下级检察机关懈怠履行工作，或违纪违法履行工作时，首先应及时提出纠正建议，情况严重的，应对下级检察机关的相关负责人进行处分。

四是接受社会组织、公民和新闻媒体的监督制约。严格按照法律规定进行信息公开，政务公开，以使公众监督检察机关的工作效果，督促检察机关有效行使职权。

(四)人力和财政保障

检察机关提起行政公益诉讼，因为其案件多涉及国家利益和社会公共利益等重大问题，需要雄厚的人力物力和财力支持，因此要求检察机关开展经费体制改革，加强对专业人才的培养。

笔者认为，保障该措施需要做到：第一，加强检察人员公正兼职观的培养。我国有着几千年封建传统的历史，虽历经改革，但官本位思想依然严重，公民对于国家机关之间的关系是存有疑虑的。检察机关作为国家权力的行使者，应当树立公正的价值观，不畏权力，廉洁奉公，认真做好行政公益诉讼工作。第二，加强专业人才培养。一方面，通过严格的录用制度，选拔优秀的法律人才加入检察机关的队伍，尤其是加大录用环境法、国土资源法等专业领域的人员。通过定期举行业绩考核等机制，促使检察人员发现不足，提升能力。

同时，检察机关在证据收集、司法鉴定，支持公诉等方面需要大量的经费支出。由于我国检察机关实行的是“分级负担”的经费体制，即从中央到地方检察机关的经费隶属于同级的政府管理。[5]然而，地区的经济发展水平是不平衡的，各地政府对检察机关的支持力度和拨款程度也不尽相同，这可能会给检察机关工作的开展带来困难。现阶段，法律规定检察机关提起刑事公诉和提起公益诉讼免交费用，减轻了检察机关的一些诉讼负担，但是，这些还远远不够的。笔者认为检察机关要真正发挥监督作用，需要从根本上改变检察机关在经费上与地方财政的隶属关系，实行从中央到地方经费的独立管理，为行政公益诉讼提供财务支持。

检察机关提起行政公益诉讼，在我国正处于探索阶段，实践证明，从2015年7月到现在，对维护国家和社会公共利益、监督行政机关依法行政发挥了重要的作用，使危害国家利益和社会公共利益的行政违法行为或不作为得到了及时、有效的纠正，对违法的行政机关起到了监督与教育作用。相信经过2年的试点，在不断总结经验教训的基础上，行政公益诉讼制度终会得以正式建立，法治中国建设目标能够得以实现。

[1]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008：42.

[2]李湘刚.和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建[M].北京：中国书籍出版社，2015：81-83.

[3]洪浩.检察权论[M].武汉：武汉大学出版社，2001：60-61.

[4]刘子阳.全国检察机关已提起公益诉讼15件[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/doc-ifxriqqx2375671.shtml，2016-04-14.

[5]田翠.基层检察机关经费保障问题探析[J].经济与法制，2012，8(321).

D925.3；D926.3

A

2095-4379-(2016)30-0068-03

王艳(1990-)，女，河南商丘人，渤海大学经法学院，法律硕士(法学)研究生在读。