地方立法听证制度研究

王　洁

广州大学法学院，广东　广州　510006

地方立法听证制度研究

王洁

广州大学法学院，广东广州510006

摘要：随着社会主义经济制度、民主制度的不断完善，法治事业也得到了长足的发展，立法听证制度作为法治建设中重要的一环，也逐渐发展成一项重要、有效的法律制度。它的确立对于社会主义法治建设具有极其重要的意义。尽管在世界其他国家和地区，立法听证早已存在多年且日臻完善，作为一种议会程序制度被现代法治国家广泛采用，但在中国，立法听证制度作为一种“舶来品”，它还有待进一步完善。

关键词：地方立法；立法听证；听证效能

一、关于地方立法听证制度的基本概念与背景

立法听证是指立法机关在立法过程中，积极获取与立法有关的信息、听取与立法有关的建议，通过邀请相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民到会，通过会议的形式为立法决策提供意见和建议的一种制度。

听证制度最先应用于欧洲大陆的英国，再逐渐传播到欧洲其他国家，并为欧洲大陆以外的美日等国所引用，最终在其国内成为立法中较为完善、最有效果的一项立法制度。在此过程中，立法听证制度也逐渐引起我国立法机关的重视，并最终被引入我国，确立了立法听证制度。究其原因有以下几方面的因素：首先，我国是一个人民主权国家，国家的一切权利属于人民，我国实行人民民主原则和依法治国原则，这是我国引进这项制度的政治基础；其次，建立立法听证制度，有利于推进立法民主化，充分反映了民情、民意，有利于广聚民智，这是它的民主基础；再次，我国受到经济市场化、政治民主化、社会利益多元化等多种宏观因素的影响，迫切需要一种民主的、全方位的立法模式来协调各方利益群体，这是它的现实基础；最后，立法听证制度体现的立法决策民主化是科学立法、民主立法的题中之意，是我国建设法治国家、法治政府、法治社会的立法程序保障。

1999年9月9日，广东省颁布的《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》成为我国首条通过立法听证程序而产生的地方性法规。2000年我国正式通过了《立法法》，其中第三十六条规定“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[1]《立法法》第一次将立法听证作为一项制度用法律的形式做了规定。

二、我国地方立法听证制度存在的主要问题

听证制度在我国还出于初级阶段，因为其在我国适用的时间还不长，所以在实际运行过程中还存在大量的问题需要解决。

(一)听证的依据存在问题

从最初通过有关部门和学者大量的调研到立法听证制度在我国广泛的适用，立法听证制度在我国完全是一个从无到有的过程，其并不存在具体的法律依据。自2000年我国《立法法》颁布以后，我国立法听证制度才有了基本的法律基础和明确的法律依据。虽然《立法法》赋予了听证制度基本的法律依据，但此法律依据还过于单薄，并没有对立法听证制度各方面做一个详尽、确切的规定，因此立法听证的依据还存在很多存在的问题，主要体现在以下几个方面：首先《立法法》中对于立法听证制度的规定过于粗略，缺乏详细、明确、有效的规定，也不像《价格法》那样对价格听证有刚性的规定[2]；其次是在国家中西部的市、县、自治县等地区还没有为立法听证会制定专门的立法听证制度规范，而东部发达地区很多城市即使制定了制度规范，一次性或者暂行性的规范占了大多数；最后是立法听证在现实生活中进行的次数较少，因为其是一种选择性的立法程序，进行听证的成本较高，所以很多立法听证都成为了地方开门立法的装饰品。

(二)听证的范围存在问题

我国《立法法》第三十六条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式[3]。但是对于哪些立法活动可以听证，哪些立法活动必须听证，哪些立法活动不用听证，《立法法》中没有明确的规定。因此，立法听证的范围标准如何掌握成为一个重要问题。

(三)听证参与人的确定及其权利保障存在问题

民主性、公正性、广泛性是立法听证的基本原则，地方立法听证的参加人主要是相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民。但在实际在操作过程中，立法部门为了保障部门利益以及立法部门的主观倾向，听证参与人的民主性、广泛性始终得不到有效保障。而在听证参与人的权利保障方面，地方立法听证规则中基本没有做出明确、有效的规定，少量的主要涉及到质证、辩论等程序性事项，以致地方听证组织的随意性和主导性过强。

(四)听证的效能问题

在立法听证的操作过程中，组织者往往居于权威地位，部门代表主导性过强，有关利益相关人的表达形式相当于“汇报”，意思表示要么过于僵硬，要么带有严重的情绪化色彩，其意志和意思表示往往缺乏理性化。而立法部门相对的听证人则处于被动地位，因为基于其较低的法律地位，听证意见自然不能等同或高于代表的意见，由此使得听证效能极其低下。

三、地方立法听证制度的完善

(一)完善地方立法听证的法律依据。地方立法机关应该在坚持原则性与灵活性相结合的前提下，依据《立法法》的指导，再根据地方的实际情况制定符合地方需要的立法听证规则，在必要可行的情况下，这些规则也可以上升为法律、法规，进一步巩固听证的法律基础。此外，随着立法听证的广泛应用，听证已经成为立法和其他行政过程中一种有效的民主参与形式，除了《立法法》外，还可以制定如《听证法》等法律，将听证以法律的具体形式固定下来，并留足适当的空间以适应地方的多样性。

(二)进一步明确听证的范围。听证在立法过程中逐渐成为一种准司法程序，因其工作量大，程序性强，占用资源多，也不能适用所有法律、法规的制定，而多数地方政府也因此有意回避，立法阶段尽量不予举行，因此立法听证更应以明确的形式固定下来。根据“需要”和“可能需要”的原则，笔者认为以下法案应该举行听证会：1.法案内容对本地区的经济和社会发展有长远影响的；2.法案内容对公民、法人、其他组织的切身利益息息相关的；3.法案内容没有上位法依据或者上位法依据不明确的；4.法案内容涉及社会不同层面，且相互之间存在严重利益冲突，需要广泛听取意见，加强协调合作的；5.其他有必要举行立法听证的。

(三)立法听证是法治民主化的重要体现，公开、公正、公平也是其基本原则，在听证过程中，参与人的参与不光是形式的参与，也应是实质的参与，不同参与人的不同参与意见应该得到同等的考虑，而不应主观形成主导意见，以一种先入为主的形式来进行听证。在听证过程中，支持意见应予以考虑，反对意见更应得到重点对待，对持反对意见者应允许其优先发言，在之后的过程中，对其意见采纳的应优先公开，不采纳的应优先予以做出合理解释。

(四)立法听证的最终目的是实现立法的科学化、民主化，而在听证会过程中各方的利益诉求、提供的专业知识、地方性知识等对听证影响的大小决定了听证会的成功与否。因此，听证过程中必须予以参与者同等的参与地位和参与权利，对于听证结果，有关专门委员会和常委会工作机构应当以听证报告为依据，没有采纳的意见应当予以说明[4]，对听证结果和解释说明都应当予以公告。

四、结语

总之，立法听证制度为社会中不同利益群体表达诉求提供了途径，也是地方政府开门立法的重要表现，立法机关在听取意见，搜集信息的同时也广泛的集中了民智，把各种有效的意见和建议吸收到法规中来，转化为立法成果。

[参考文献]

[1]中华人民共和国立法法[M].北京：中国法制出版社，2000.

[2]黎赐锦，郑毅生，汤黎明.关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究[M].北京：中央编译出版社，2004(3)：138.

[3]中华人民共和国立法法[M].北京：中国法制出版社，2000.

[4]孔繁斌，魏姝.立法听证效能研究——以程序设计与叙事模式为论域[M].北京：中央编译出版社，2004(3)：165.

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)17-0199-02

作者简介：王洁(1991-)，男，汉族，广州大学法学院，研究方向：宪法与行政法。