关于《森林法》的修改意见

张涌

关于《森林法》的修改意见

张涌

根据国家林业局印发的《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》，本人特提出如下修改建议：

【原文】第三条 森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。

国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，单位和个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府不动产登记机构登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地由国务院国土资源主管部门会同林业主管部门登记造册、发放证书，并通知有关地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

【修改】第三条 森林生态资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林资源除外。

国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，单位和个人所有的森林、林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府不动产登记机构登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地由国务院国土资源主管部门会同林业主管部门登记造册、发放证书，并通知有关地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

【理由】1.现行《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）中的“森林资源”概念是采用了林学上广义的“森林”概念的内涵，包含的内容实质就是“森林生态资源”；现行《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）中“森林资源”概念的内涵没有统一，有些条款中的是广义的，大部分条款则是中义的。广义的“森林资源”包括森林、林木、林地、野生动植物和微生物等；中义的“森林资源”包括森林、林木、林地；狭义的“森林资源”只包括森林、林木。2.现行《森林法实施条例》在划分“森林”概念的外延时出现了错误，并与《森林法》相矛盾。如《森林法》第四条第一项规定防护林包括灌木丛，而《森林法实施条例》第二条第二款则规定“森林包括乔木林和竹林”。问题有二：第一，划分“森林”的外延出现了矛盾，《森林法》第四条第一项规定说明了森林（防护林）包含乔木林、灌木林、灌木丛，而《森林法实施条例》则规定森林只包括乔木林，矛盾显而易见。第二，划分“森林”外延的根据不一致，犯了“混淆根据”的错误。乔木林是根据林木高度划分的，应与灌木林相对应；竹林是根据林分优势树种来划分的，应与针叶林、阔叶林等相对应。3.由于现行《森林法》和《森林法实施条例》混淆了“森林生态资源”、“森林资源”和“森林”的概念，有时甚至把“森林资源”等同于“森林”，从而导致《森林法》设置其他单位和个人对自己营造的森林没有所有权。人们会产生疑问：其他单位和个人营造的森林就不能叫森林？只能叫林木？4.《森林法》修正案应明确其他单位和个人的森林所有权，造林者就对森林中的乔木、灌木、幼树、幼苗、药材等所有植物（国家重点保护野生植物除外）资源拥有所有权了，可增加造林者的收入，也才符合《中华人民共和国物权法》的规定。但《森林法实施条例》应将“森林生态资源”“森林资源”“森林”“林木”等概念的内涵、外延予以明确。这样，法律、法规才不会互相矛盾，公民才能正确理解法律概念的含义，造林者的合法权益才能充分得到保障。为此，可创新设置“森林生态资源”概念，采用最广义的定义，既科学易懂，又能体现森林的生态价值。即“森林生态资源是指森林生态系统中的各种能为人类生产、生活利用的物质资源和能量资源，包括森林、林木、林地资源和依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物、微生物资源以及相关的环境资源”。那么“森林资源”则采用中义的定义，纯指森林、林木数量（面积和立木蓄积）和林地面积的累积，就不会产生误解和歧义了。“森林”的定义林学界众说纷纭，不太统一。“森林”概念应采用科学、通俗的定义，既符合林学上的通常理论，又符合逻辑学原理；概念的外延不能过宽，也不宜过窄；且法律法规互相统一。即“森林是以林木为主体，并具有一定的面积空间和密度，在林木之间，林木和各种生物以及环境之间相互作用，相互影响，并能显著影响周围环境的森林植物群落”。森林有天然林和人工林之分，也可分为针叶林、阔叶林、竹林、混交林，还可分为乔木林、灌木林、灌木丛（纯指防护林和特种用途林）；根据其主导功能和培育目的，则分为生态公益林和商品林两大类。“林木”是多年生木本植物，它是构成森林的主体，它是活立木，是森林经营的主要对象。林木包括树木和竹子。

【原文】第四条 森林分为以下五类：

（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；

（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；

（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料、工业原料和食用菌、药材等为主要目的的森林和林木；

（四）能源林：以生产燃料和其他生物质能源为主要目的的森林和林木，包括薪炭林；

（五）特种用途林：以国防、物种保护、环境保护、良种繁育、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、种子园、采穗圃、种质资源保存林、血防林、环境保护林、风景林、古树名木，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区、国家公园、森林公园的森林。

【修改】第四条 森林分为以下五类：

（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；

（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；

（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料、工业原料和食用菌、药材等为主要目的的森林和林木；

（四）能源林：以生产燃料和其他生物质能源为主要目的的森林和林木，包括薪炭林；

（五）特种用途林：以国防、物种保护、环境保护、良种繁育、科学实验等为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括国防林、实验林、母树林、种子园、采穗圃、种质资源保存林、血防林、环境保护林、风景林、古树名木，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区、国家公园、森林公园的森林。

【理由】“森林”的外延不宜过宽，也不宜过窄，宽了，等同于森林生态资源，容易产生歧义；窄了，等同于乔木林，属概念就变成了种概念。森林应包含乔木林和灌木林；防护林和特种用途林还应包括灌木丛，因为自然保护区和国家公园等区域内也会有须保护的灌木丛的。

【原文】第十九条 国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。

集体经济组织和前款以外的其他单位、组织营造的林木，归该单位所有，合同另有约定的除外。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。

集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有约定的，按照承包合同的约定执行。

【修改】第十九条 国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的森林、林木，由营造单位经营并按照国家规定支配收益。

集体经济组织和前款以外的其他单位、组织营造的森林、林木，归该单位所有，合同另有约定的除外。

农村居民在耕地、经营山种植的森林、林木，归个人所有。农村居民在房前屋后、城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。

集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山地造林的，承包后种植的森林、林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有约定的，按照承包合同的约定执行。

【理由】1.与第三条理由相同。2.自留地是计划经济年代的产物，那时划分自留地是很严格的，是要实地丈量的。现在政策变了，实际情况也变了，没有什么自留地了，就称耕地最好。3.“林业三定”时，有自留山和承包责任山之分，但各地执行情况不一致，有的全当承包山，有的全当自留山，有的两种山都有。集体林权体制改革后，两山合一山，都变成了自留山性质，但这也是农村改革开放初期的名词，统一称“经营山”最好，法律应设置符合当前政策和现实的名词。

【原文】第三十一条 森林公安机关负责保护森林资源，依照职责分工查处涉及森林资源等的刑事、治安案件，并在国务院林业主管部门规定的范围内，行使林业行政处罚权，实施与行政处罚有关的行政强制措施。

武警森林部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务，协助林业主管部门保护森林资源。

【修改】第三十一条 森林公安机关负责保护生态环境安全，依照职责分工查处涉及破坏生态环境资源以及破坏林业生产和林政管理秩序的刑事、治安案件和林业行政案件，实施与刑事侦查、行政处罚有关的刑事和行政强制措施。管辖案件的范围，分别由公安部和国家林业局规定。

武警森林部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务，协助林业主管部门保护森林生态资源。

【理由】1.森林公安机关不仅要保护生态环境安全，还要维护林业生产和林政管理秩序，凡是涉及这方面的刑事、治安、林政案件都应有权查处，才能真正有效地起到保驾护航的作用。2.森林公安机关只有得到了法律法规的授权，以自己的名义执法，才能更有力的查处各类破坏生态环境的行政案件，才能确保生态环境安全。改革开放实行依法治国的三十多年来，农业、渔业、林业、水利、国土等行政机关办了多少案屈指可数，有的一年到头基本没办过案，只会直接去罚款，没有执法力量或执法素质低下，基本上是有法不依、有案不查，也查不了。生态环境的保护已到了非行使警察权不可的局面了，《中华人民共和国人民警察法》应增加人民警察保护生态环境安全，查处破坏生态环境的违法犯罪案件的职权。3.《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路运输条例》在法律法规中可以授权公安部门的消防机构、交通管理机构和交通运输部门的道路运政机构行使行政许可权和行政处罚权，林业法律法规授权森林公安机关行使部分林业行政处罚权就不可以吗？又没授权森林公安行使林业行政许可权，“权”是不会丢失的，林业部门大可不必担心，都是为了有效地打击涉林违法犯罪，更好地保护生态环境。4.林业行政处罚权如不在法律法规中授权森林公安机关，一旦地方林业主管部门（主要是县级）与森林公安发生矛盾时，则不会委托，即使国家林业局统一委托了，还要盖地方林业部门的印章。再就是，森林公安都是网上执法办案打印法律文书了，林业部门的印章是不会给森林公安上传到执法办案系统里的。要么在法律法规中授权森林公安机关行使林业行政处罚权，要么森林公安机关就只查处相应的刑事、治安案件即可。

【原文】第五十七条 采伐林木必须申请采伐许可证，按照许可证的规定进行采伐；采伐竹林、经济林、能源林，以及个人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

按照批准和备案的森林经营方案采伐林木的，采伐前应当向林业主管部门备案，不再办理采伐许可证。

【修改】第五十七条 采伐林木必须申请采伐许可证，按照许可证的规定进行采伐；采伐竹林、经济林、能源林，以及个人所有的零星林木、耕地上种植的林木除外。

按照批准和备案的森林经营方案采伐林木的，采伐前应当向林业主管部门备案，不再办理采伐许可证。

【理由】1.与第十九条前两点理由相同。2.机关、团体、部队和学校等企事业单位营造林木的土地基本都是非林地，但采伐林木要申请采伐许可证，而农民在非林地上营造的林木，采伐时则不需申请采伐许可证。同一法律中规定不一致，不妥。为鼓励农民造林和自主经营森林、林木的积极性，将自留地改为耕地，去掉非林地三字，就不会有非议了。

【原文】第六十一条 从林区运出木材，必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。

依法取得采伐许可证或者其他合法采伐证明的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。

经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区的道路上设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得运输证件，木材检查站可以扣留其木材和运输工具，并报县级以上地方人民政府林业主管部门依法处理。

【修改】第六十一条 从林区运出木材，必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。

依法取得采伐许可证或者其他合法采伐证明的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。

经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区的道路上设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得木材运输证件运输木材的，木材检查站可以扣押其木材和运输工具，并报县级以上地方人民政府林业主管部门依法处理。

【理由】1.对违法行为的状态表述不完整。2.根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，应为“扣押”。当然，法律是可以规定其他强制措施的，但“扣留”与“扣押”词义相近，就采用“扣押”一词为好。

【原文】第六十二条 违反森林防火规定，过失引起森林火灾，尚不构成犯罪的，由森林公安机关依照《中华人民共和国消防法》第六十四条规定予以处罚。

在森林高火险期，拒不执行县级以上人民政府依法发布的禁止野外用火命令，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定予以治安管理处罚。

【修改】第六十二条 违反森林防火规定，过失引起森林火灾，尚不构成犯罪的，除按《森林防火条例》处罚外，由森林公安机关依照《中华人民共和国消防法》第六十四条规定予以拘留。

在森林高火险期，拒不执行县级以上人民政府依法发布的禁止野外用火命令的，除按《森林防火条例》处罚外，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定予以治安拘留。

【理由】根据相应的违法行为按照《森林防火条例》的相关规定予以处罚外，再按照《中华人民共和国消防法》或者《中华人民共和国治安管理处罚法》予以拘留，只要不重复罚款，是符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的。这样，才能严惩火灾肇事者。

【原文】第六十三条 盗伐森林或者其他林木的，林木或变卖所得应当返还所有权人，并依法由违法者赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。

滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十三条 盗伐森林或者其他林木的，木材或活立木或变卖所得应当返还所有权人，并依法由违法者赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木或者收取代为补种树木的费用，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。

滥伐森林或者其他林木的，没收木材或活立木或变卖所得；由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木或者收取代为补种树木的费用，并处滥伐林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.不能混淆“林木”与“木材”的概念，“森林”或者“林木”伐倒制材后即变成了“木材”。2.《森林法》实施三十多年来，“补种树木”的行政处罚几乎各地都没执行过，没有实践意义，要执行也得申请法院强制执行。要么取消这类行政处罚，加重罚款；要么选择性执行，可收取代为补种树木的费用。3.所有行政违法得到的财物或变卖所得，《中华人民共和国行政处罚法》等法律都称为“非法财物”或“违法所得”予以没收，唯独滥伐林木所得不能没收，法律规定如不统一，则显失公正。4.有些违法者，把滥伐所得木材变卖了，所得价款不肯用来交罚款，强调家庭困难等原因，罚款难以收缴。如可没收木材，办案过程中即可扣押，家庭确有困难的，可少交罚款。法律设置罚款倍数可降低至一倍为起点，这样既有利于行政处罚的执行，又有利于惩治违法。

【原文】第六十四条 违反本法规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，依法追究刑事责任。

非法侵占国有森林资源的，由林业主管部门责令改正。造成森林资源损失的，处实际损失一倍以上五倍以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十四条 违反本法规定，非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护野生树木和古树名木的，依法追究刑事责任。

【理由】1.珍贵树木不一定是国家重点保护的树木，反之亦然。如小叶红豆很珍贵，但不是国家重点保护树木；银杉是国家一级保护树种，但不珍贵。2.根据相关司法解释的规定，古树名木也属该罪的犯罪对象。3.建议将该条第二款单独设置为一条。

【原文】第六十六条 违反本法规定，买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的，由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书、植物检疫证件的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十六条 违反本法规定，买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书和植物检疫证件的，由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

伪造、变造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书、植物检疫证件的，依法追究刑事责任。

【理由】1.植物检疫证件也是可以买卖的，如出现这类违法行为，处理则于法无据，不利于林政管理秩序的维护。2.涂改等变造国家机关公文、证件的行为同样犯罪，当然把伪造的含义扩宽也包含变造，为了与《中华人民共和国刑法》规定相衔接，应将“变造”一词添加进去。

【原文】第六十七条 在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十七条 非法收购、运输明知是盗伐、滥伐的木材或者活立木的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的木材或者活立木或者变卖所得，可以并处违法收购木材或活立木的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.与第六十三条第1点理由相同。2.执法实践中，林区的非法木材往往是销售到相邻的非林区县，木材一旦偷运到非林区，执法人员只能望洋兴叹。因为处罚没有法律依据，当地相关部门因地方保护主义也不会配合调查。

【原文】第六十八条 违法本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木、林地受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定，在幼林地和特种用途林地内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需要费用由违法者支付。

【修改】第六十八条 违法本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木、林地受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木或者收取代为补种树木的费用，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定，在幼林地和特种用途林地内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木或者收取代为补种树木的费用。

违法毁坏森林、林木、林地构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.与第六十三条第2点理由相同。2.此类违法毁林行为的危害性并不亚于盗伐、滥伐的危害，如不追究刑事责任，有失公平。3.有些牟利高的工程，违法者宁愿支付高额的罚款，也要毁林开工建设，如不严惩，不利于保护森林资源。4.此类毁林行为，根据其主客观特征，情节严重的，完全符合犯罪构成要件。

（作者单位湖南省城步苗族自治县森林公安局）

（编辑 赵文清）