关于《森林法》的修改建议

熊晓鹏

关于《森林法》的修改建议

熊晓鹏

现就《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》，提出如下修改建议。

【原文】第三十一条 森林公安机关负责保护森林资源，依照职责分工查处涉及森林资源等的刑事、治安案件，并在国务院林业主管部门规定的范围内，行使林业行政处罚权，实施与行政处罚有关的行政强制措施。

武警森林部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务，协助林业主管部门保护森林资源。

【修改】第四十三条 森林公安机关负责保护森林资源，依照职责分工负责涉及破坏森林资源等刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审及治安案件的查处，并在国务院林业主管部门规定的范围内，行使林业行政处罚权，实施与行政处罚有关的行政强制措施。

武警森林部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务，协助林业主管部门保护森林资源。

【理由】1.由于全国各地还有不少森林公安机关尚未落实刑事侦查权和治安管理处罚权，所以很有必要在本法中明确规定森林公安机关“负责涉及破坏森林资源等刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审”，依法促进全国所有森林公安机关的刑事侦查权和治安管理处罚权尽快得以落实。2.将第三十一条改为第四十三条，理由见建议二。

【原文】第三十条、第三十一条、第四十三条、第四十四条

【修改】将第四十三条改为第四十一条，将第四十四条改为第四十二条，将第三十一条改为第四十三条，将第三十条改为第四十四条。

【理由】第三十条和第三十一条规定的是护林组织、森林公安机关和武警森林部队的职责，放在本章中间显得内容安排比较混杂。建议移至本章末尾，与第四十四条规定的在履行职责时有权采取的措施相衔接。

【原文】第三十二条 森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。

（一）规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准；

（二）在林区设置防火设施；

（三）发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；

（四）因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤；非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。

【修改】第三十条 地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作：

（一）森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制；

（二）规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准；

（三）在林区设置防火设施；

（四）发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；

（五）因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤；非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。

【理由】“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”与后面的各项无法衔接。建议在原森林法第二十一条的基础上，增加“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”作为第一项。

【原文】第三十九条 禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。

禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。

进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

【修改】第三十七条 禁止毁林开垦、采种、采石、采砂、采土、堆放或者排放废弃物和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝等毁坏森林、林木、林地行为。

禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。

任何人不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

【理由】1.《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条规定：“违反本条例规定，毁林采种或者违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数1倍至3倍的树木，可以处毁坏林木价值1倍至5倍的罚款；拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由县级以上人民政府林业主管部门组织代为补种，所需费用由违法者支付。”《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉的标准（一）》规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，数量较大的，“应予以立案追诉”。最高人民法院的司法解释也有类似规定。通过多年的执法实践证明，这些规定完全符合我国国情，且在执行中被证明为可行，有上升为法律的必要。所以，建议综合这些规定，由本法做出统一规定。2.一般认为，“毁林行为”是指毁坏林木的行为。事实上，开垦、采石、采砂、采土、堆放或者排放废弃物等行为，只有在林地上有林木的时候才会毁坏林木；但无论林地上是否有林木，一定会毁坏林地及其植被。第六十八条在森林法第四十四条的基础上增加了“林地受到毁坏”的内容，就是考虑到了这个情况。为了有效保护林地及其植被，也为使第三十九条与第六十八条相互衔接，建议将“其他毁林行为”改为“其他毁坏森林、林木、林地的行为”。那么，此时的“毁林行为”就是指毁坏森林、林木、林地的行为。3.“进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志”？难道其他人员就可以擅自移动或者损坏为林业服务的标志？建议修改为“任何人不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志”。

【原文】第四十条 国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。

自然保护区的管理办法，由国务院林业主管部门制定，报国务院批准施行。

对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。

【修改】第三十八条 国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。

自然保护区的管理办法，由国务院林业主管部门制定，报国务院批准施行。

珍贵树木和具有特殊价值的植物资源应当认真保护，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。

【理由】“对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护”？为什么要界定为“自然保护区以外的珍贵树木”和“林区内具有特殊价值的植物资源”？难道“自然保护区以内的”珍贵树木和“林区外”具有特殊价值的植物资源就不需要保护？笔者认为，还是全国一盘棋，一起保护的好！免得产生不必要的“内外之争”。

【原文】第四十一条 林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关规定办理。

【修改】第三十九条 禁止猎捕国家重点保护野生动物；因特殊情况需要猎捕的，按照国家有关规定办理。

【理由】1.与前条同理，为什么只规定“林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕”？难道“在林区外”就可以猎捕国家保护的野生动物？这样的规定，不利于野生动物保护。《中华人民共和国野生动物保护法》的规定是“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物”，“三有动物”并不在此列。为了保证法律的统一性，建议将“林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕”修改为“禁止猎捕国家重点保护野生动物”。2.“因特殊需要猎捕的，按照国家有关规定办理”，这句话讲不通。应该是“因特殊情况需要猎捕的，按照国家有关规定办理”。

【原文】第四十三条 国家实行森林资源督察制度。国务院设立国家森林资源总督察，对各省、自治区、直辖市人民政府森林资源保护、利用和管理情况进行监督检查；国务院林业主管部门向地方派驻森林资源督察机构，对森林资源保护、利用、管理情况和县级以上地方人民政府任期目标管理责任制的建立、执行情况进行监督检查。

省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门可以根据需要向地方派驻森林资源督察机构，具体管理办法由省、自治区、直辖市规定。

第四十四条 林业主管部门依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）约谈有关负责人，询问有关单位和个人，要求其对与监督检查事项有关的情况做出说明；

（二）进入当事人的住所、经营场所进行现场检查；对林木及其产品等进行取样测试、试验、检验或者检疫；

（三）查阅、复制有关文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存；

（四）查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物。

【修改】第四十一条 国家实行森林资源督察制度。国务院设立国家森林资源总督察，对各省、自治区、直辖市人民政府森林资源保护、利用和管理情况进行监督检查；国务院林业主管部门向地方派驻森林资源督察机构，对森林资源保护、利用、管理情况和县级以上地方人民政府任期目标管理责任制的建立、执行情况进行监督检查。

省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门可以根据需要向地方派驻森林资源督察机构，具体管理办法由省、自治区、直辖市规定。

森林资源总督察和森林资源督察机构在履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）约谈有关负责人，询问有关单位和个人，要求其对与监督检查事项有关的情况做出说明；

（二）查阅、复制有关文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存。

第四十二条 违反本法规定，尚不构成犯罪的，由林业主管部门予以林业行政处罚。林业主管部门在依法实施行政处罚和履行管理、监督职责时，可以采取下列措施：

（一）对林木、野生动物、野生植物及其产品进行取样测试、试验、检验或者检疫；

（二）对经营木材、野生动物、野生植物的场所或者与违法行为有关的场所、物品进行勘验、检查；

（三）查封、扣押与违法行为有关的场所、设施或者财物。

【理由】1.第四十四条第一项和第三项规定的内容，应当是前一条规定的“森林资源督察”在履行监督检查职责时有权采取的措施；第二项和第四项规定的内容不应是“履行监督检查职责”时有权采取的措施，应当是林业主管部门在实施林业行政处罚和履行管理、监督职责时有权采取的措施。本条把两者规定在同一法条中，使得权限不明确，且容易造成混乱。所以，建议将森林资源督察在履行监督检查职责时有权采取的措施规定在前一条，作为第三款。2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十六规定“必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。也就是说，检查权必须由法律、法规规定。而现行的林业法律、法规几乎没有规定检查权，只有《林业行政处罚程序规定》这部部门规章规定了勘验、检查权。勘验、检查权是林业主管部门履行林业行政管理、监督职责和实施林业行政处罚时必不可少的权利，因此，有规定的必要。3.履行林业行政管理、监督职责和实施林业行政处罚时需要检查的，不仅局限于“当事人的住所、经营场所”，还有“与违法行为有关的场所、物品”；也不仅局限于“林木及其产品”，还有“野生动物、野生植物及其产品”。需要“取样测试、试验、检验或者检疫”的，也是如此。4.第四项“查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物”中，用“涉嫌违法活动的”作为“场所、设施或者财物”的定语值得商榷，“场所、设施或者财物”是不会违法的嘛。5.《中华人民共和国行政处罚法》将违法者实施的行为称为“违法行为”，为了保证法律的统一性，建议将“涉嫌违法活动的场所、设施或者财物”改为“与违法行为有关的场所、设施或者财物”。

【原文】第六十一条 从林区运出木材，必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。

依法取得采伐许可证或者其他合法采伐证明的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。

经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区的道路上设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得运输证件，木材检查站可以扣留其木材和运输工具，并报县级以上地方人民政府林业主管部门依法处理。

【修改】第六十一条 运输木材必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。非林区除外。

具有合法来源的木材，林业主管部门应当发给运输证件。

经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区的道路上设立木材检查站，负责检查木材运输。未取得运输证件的，木材检查站可以扣押无证运输的木材及其运输工具，并报所属林业主管部门依法处理。

【理由】1.“从林区运出木材，必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件”，从字面上理解，是不是在林区内运输木材就不需要持有木材运输证件？第三款规定“在林区的道路上设立木材检查站，负责检查木材运输”，由此可见，在林区运输木材还是需要木材运输证件的。立法本意应当是为了加强森林资源源头保护管理，减少对非林区木材运输的限制。为避免产生误解，建议将第一款改为“运输木材必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。非林区除外。”2.第二款规定的是林业主管部门的发证义务和发证条件。“依法取得采伐许可证或者其他合法采伐证明的木材”，其实就是具有合法来源的木材。为使法条更加简洁明了，建议将该款改为“具有合法来源的木材，林业主管部门应当发给运输证件。”3.第三款中的“对未取得运输证件”的末尾应该少了一个“的”，其原意应当是“对未取得运输证件的，木材检查站可以扣留其木材和运输工具，并报县级以上地方人民政府林业主管部门依法处理”。既然在第四十二条已经规定了行政强制措施“扣押”，那么本条就不宜再另外规定“扣留”。建议统一为扣押。4.为了使法条简洁明了，建议将“并报县级以上地方人民政府林业主管部门依法处理”改为“并报所属林业主管部门依法处理”。

【原文】第六十二条 违反森林防火规定，过失引起森林火灾，尚不构成犯罪的，由森林公安机关依照《中华人民共和国消防法》第六十四条规定予以处罚。

在森林高火险期，拒不执行县级以上人民政府依法发布的禁止野外用火命令，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定予以治安管理处罚。

【修改】第六十二条 违反森林防火规定，过失引起森林火灾，尚不构成犯罪的，由森林公安机关依照《中华人民共和国消防法》第六十四条的规定予以处罚。

在森林防火期，拒不执行县级以上人民政府依法发布的禁止野外用火命令，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定予以处罚。

【理由】1.将“在森林高火险期”改为“在森林防火期”。因为《森林防火条例》第二十八条规定的“森林高火险期”的条件——“预报有高温、干旱、大风等高火险天气”具有很大不确定性，县级以上人民政府据此规定“森林高火险期”具有较大的困难，所以很少有规定“森林高火险期”的。即使有规定“森林高火险期”的，也很难及时让林区群众普遍知晓。事实上，县级以上人民政府一般只在进入森林防火期时发布禁止野外用火命令。《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》增加第六十二条第二款规定的目的是为了利用《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的拘留处罚起到较好的社会威慑效果。如果把其前提限制在“森林高火险期”，就很难达到预期的立法目的。而把前提改为“在森林防火期”，既便于县级以上人民政府操作，又便于人民群众知晓，并且“拘留处罚”这把利剑在森林防火期内始终高高悬挂，有利于抓好森林防火工作，有利于实现立法目的。2.删除“治安管理”四个字。因为《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚都是治安管理处罚，没必要重复。

【原文】第六十三条 盗伐森林或者其他林木的，林木或变卖所得应当返还所有权人，并依法由违法者赔偿损失；责令补种盗伐株数十倍的树木，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。

滥伐森林或者其他林木，责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十三条 盗伐森林或者其他林木的，返还盗伐的林木及变卖所得，并依法赔偿损失；责令补种盗伐株数十倍的树木，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款；构成盗窃的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。

滥伐森林或者其他林木，责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。

盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.将“盗伐森林或者其他林木的，林木或变卖所得应当返还所有权人，并依法由违法者赔偿损失”改为“盗伐森林或者其他林木的，返还盗伐的林木及变卖所得，并依法赔偿损失”。理由是：（1）这样表述更加简洁明了；（2）当只有部分盗伐的林木被变卖时，“林木或变卖所得应当返还所有权人”中的“或”容易使人产生“林木”与“变卖所得”只返还其一的误解。2.删除“由林业主管部门”七个字，此后的各条也是如此。因为本法第四十二条已经规定“违反本法规定，尚不构成犯罪的，由林业主管部门予以林业行政处罚”，所以此后的各条中不需要再强调“由林业主管部门”实施处罚。3.在第一款增加“构成盗窃的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定予以处罚。”理由是：（1）盗伐森林或者林木的本质是盗窃；（2）盗伐森林或者林木侵害的是双重客体，即他人的林木所有权和国家对森林资源的管理秩序，相对盗窃来讲具有更大的社会危害性。从理论上讲，对同一偷盗林木行为予以林业行政处罚和治安管理处罚，前者应当重于后者。那么，在这里予以治安管理处罚也就是选择了较轻的处罚；（3）多年的执法实践证明，对盗窃行为予以治安拘留处罚具有更显著的威慑效果。那么，为何不规定一个相对处罚较轻而治理效果更好的治安管理处罚呢？这样规定与第六十二条第一款的规定是同样的道理。无非本条的林业行政处罚和治安处罚是规定在同一部法律里，与第六十二条第一款相对应的林业行政处罚是规定在《中华人民共和国森林防火条例》里。4.为避免重复，建议删除“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”，将该款与本法第六十八条第三款合并，另列一条。

【原文】第六十四条 违反本法规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，依法追究刑事责任。

非法侵占国有森林资源的，由林业主管部门责令改正。造成森林资源损失的，处实际损失一倍以上五倍以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十四条 违反本法规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，依法追究刑事责任。

第六十五条 非法侵占国有森林资源的，责令改正；造成森林资源损失的，处实际损失一倍以上五倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】第二款与第一款没有什么关系，宜另列一条。

【原文】第六十六条 违反本法规定，买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的，由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书、植物检疫证件的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十七条 违反本法规定，伪造、变造或者买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书、植物检疫证件的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】首先，本条规定属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条规定的情形之一，且没有新的处罚种类，所以没有进行特别规定的必要。其次，该类案件具有流动性大、跨区域的特点，林业主管部门办理起来具有一定的难度。事实上，这类案件多数由森林公安机关办理。最后，对这类违法行为予以治安处罚，威慑力更大，社会效益会更好。

【原文】第六十七条 在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第六十八条 在林区收购明知是盗伐、滥伐的林木或者无合法来源证明的林木的，责令停止违法行为，没收违法收购的林木或者变卖所得，可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条、第六十条规定的违法的，由森林公安机关依照该规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.删除“非法”二字。非法是相对依法来说的。在林区收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为就是非法行为，那么在其前面冠以“非法”该如何理解？难道存在在林区依法收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为吗？再者，前面使用“非法”，后面的“责令停止违法行为”中有个“违法”，容易使人产生误解。2.增加收购“无合法来源证明的林木”作为补充。在执法实践中，证明“明知”比较困难，不“明知”往往成为违法者逃避法律责任的借口。不少木材从业人员为追求眼前利益，不管木材来源是否合法，来者不拒，坐地收购，导致滥伐盗伐情况严重。当执法部门查处时，他们又以“不明知”是盗伐、滥伐的林木进行狡辩，以至于难以追究，导致毁林行为难以得到有效遏制。盗伐、滥伐的林木的共同特点是没有办理林木采伐许可证而采伐的林木，林木采伐许可证就是林木的合法来源证明。江西等省的地方法律将收购无合法来源证明的木材行为，作为该违法行为的补充。多年的执法实践证明，效果很好。这一补充很好地解决了这个问题。3.增加“构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条、第六十条规定的违法的，由森林公安机关依照该规定予以处罚”。增加理由，与第六十三条第一款增加“构成盗窃的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚”类似。另外，也是为了更好地与第六十三条第一款增加的规定相衔接。如果根据第六十三条第一款的规定对盗窃林木的行为予以治安管理处罚，那么对收购盗窃所得木材行为也应当有相应的治安管理处罚。

【原文】第六十八条 违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木、林地受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

【修改】第六十九条 违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者堆放、排放废弃物以及其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；构成故意损毁公私财物的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。

违反本法规定，进行采石、采砂、采土或者堆放、排放废弃物以及其他活动，致使林地、植被受到毁坏的，责令限期恢复种植条件，并处被毁坏林地、植被每平方米十元至三十元的罚款；擅自开垦林地，致使林地、植被受到毁坏的，责令停止违法行为，可以处非法开垦林地每平方米十元以下的罚款。

违反操作技术规程采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮以及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；构成盗窃的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。

违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

【理由】1.建议禁止毁林堆放或者排放废弃物和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝的毁坏森林、林木、林地行为。那么，在法律责任中应当增加相应的处罚。2.执法实践中，违规进行开垦、采石、采砂、采土或者堆放、排放废弃物，致使整株树木受到毁坏的，计算毁坏林木价值比较容易。而违规进行采种、采脂，往往只是致使树木局部受到毁坏，计算毁坏林木的价值非常困难，经常有案件因此无法处理。为了保证法律能够得以严格执行，建议将违规进行采种、采脂以及挖笋、掘根、剥树皮、过度修枝，致使树木部分受到毁坏的行为罚款部分的处罚修改为：“可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。因为，违规进行采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮等行为的违法所得比较好认定。3.违反规定采石、采砂、采土、堆放、排放废弃物，致使林地、植被受到毁坏的行为具有“非法占用林地”的特征，但是不一定具有显著的“擅自改变林地用途”特征，特别是短时间（可能只有一两天时间）的采砂、采土、堆放行为，与本法第七十一条规定的“擅自改变林地用途”行为具有显著区别。所以，不宜把这些行为定性为“擅自改变林地用途”，应当另行规定独立的处罚。然而，正因为违反规定采石、采砂、采土、堆放、排放废弃物等行为具有“非法占用林地”的特征，也会像“擅自改变林地用途”行为那样致使森林、林木或者林地毁坏，所以对它们的处罚可以相同或者类似。4.建议将“责令恢复原状”改为“责令恢复种植条件”。5.违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者堆放、排放废弃物以及其他活动，致使森林、林木受到毁坏行为中，有的具有故意损毁公私财物的特征，如：在他人具有使用权的林地上开垦、采石、采砂、采土、堆放废弃物，推到、填埋他人所有的林木的行为。这类行为，应当由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。违反本法规定，进行采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮，致使森林、林木受到毁坏的行为中，有的具有偷盗他人财物的特征，如：偷采他人的树种、偷割他人的松脂、偷挖他人的竹笋等行为。这类行为，应当由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。

【原文】第六十九条 采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的，发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成更新造林任务为止；情节严重的，可以由林业主管部门处以罚款，对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

【修改】第七十条 采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的，采伐许可证发放部门有权停发其采伐许可证，直到完成更新造林任务为止；情节严重的，可以处以罚款，对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

【理由】建议将“发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证”修改为“采伐许可证发放部门有权停发其采伐许可证”。理由：一是这样表述更加简洁明了；二是“不再发给采伐许可证”的说法似乎欠妥，难道人家完成更新造林任务后也“不再发给”？

【原文】第七十一条 未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，非法占用林地，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米十元至三十元的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改】第七十一条 未经林业主管部门审核同意，非法占用林地，擅自改变林地用途的，责令限期恢复种植条件，并处非法改变用途林地每平方米十元至三十元的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理由】1.建议删除“林业主管部门”前面的“县级以上人民政府”八个字。本法第六章大部分条款的“林业主管部门”前面没有冠以“县级以上人民政府”，为了统一，建议删除。再说，这也不妨碍对“林业主管部门”这个概念的界定和理解，通观整部《中华人民共和国森林法》，“林业主管部门”前面没有定语的时候就是指各级人民政府林业主管部门，即县级以上人民政府林业主管部门。2.建议将“责令限期恢复原状”改为“责令限期恢复种植条件”。一是多数情况不可能做到“恢复原状”。林地的地形地貌已经被改变，林地上的植被已经被破坏，客观上已经不可能恢复到原来的样子；二是有些情况下没必要“恢复原状”。如非法占用林地采石、采矿的，作为山体一部分的岩石、矿藏已经被采挖运走，山已经不复存在，此时没必要把岩石或者矿石搬回来恢复一座山。比较可行的是恢复种植林木的条件。

【原文】第七十二条 古树名木、采脂、采种以及树木移植等的管理由省、自治区、直辖市自行规定。

【修改】第七十七条 古树名木、采脂、采种、挖笋、掘根、剥树皮、修枝以及树木移植等的管理由省、自治区、直辖市自行规定。

【理由】因为前面的条款中增加了关于违反操作技术规程挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的处罚，所以应当明确有关管理规定应当由谁规定。

【新增】第七十二条 擅自移动或者毁坏林业服务标志的，责令限期恢复原状；构成故意损毁公私财物的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定予以处罚。

【理由】毁坏林业服务标志的行为具有故意损毁公私财物的特征，应当予以治安管理处罚。

【新增】第七十三条 拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由当事人支付。经当事人提出，林业主管部门也可以直接代为补种，所需费用由当事人支付。

拒不恢复原状、恢复种植条件或者恢复不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为恢复，所需费用由当事人支付。经当事人提出，林业主管部门也可以直接代为恢复，所需费用由当事人支付。

【理由】1.第六十三条第三款与第六十八条第三款内容完全相同。为避免重复，使法条尽量精简，建议将它们合并，增为第七十三条第一款。2.建议增加“经当事人提出，林业主管部门也可以直接代为补种，所需费用由当事人支付”。“责令补种”的规定已经执行多年，全国各地鲜有执行到位的。原因很多，主要有没有补种的地方、补种树木的所有权不明确和监督执行补种困难等等。林业主管部门代为补种，不但可以解决“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定”的问题，而且可以解决前文所列举的“没有补种的地方、补种树木的所有权不明确和监督执行补种困难”等问题。当然，林业主管部门不是包揽全部“补种”，只有“经当事人提出”才“可以直接代为补种”，所以并不妨碍当事人自行补种。“责令限期恢复原状”、“责令限期恢复种植条件”与“责令补种树木”类似，存在拒不恢复原状、拒不恢复种植条件或者恢复不符合国家有关规定的情况，有必要增加“拒不恢复原状（种植条件）或者恢复不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为恢复，所需费用由当事人支付。经当事人提出，林业主管部门也可以直接代为恢复，所需费用由当事人支付。”3.建议将“违法者”改为“当事人”，目的是与行政处罚法相统一。

【新增】第七十四条 共同违法的，共同承担法律责任；同时，综合考虑当事人各自在违法活动中所起的作用及其从重、从轻、减轻处罚情节，确定具体处罚。

【理由】1.二人以上共同违反《中华人民共和国森林法》的行为是实行“一事各罚”还是“一事共罚”，多年来，全国一直没有统一。导致有的地方“一事各罚”有的地方“一事共罚”，有的案件“一事各罚”有的案件“一事共罚”，随意性很大。然而，这两种处罚方式从数量上来讲相差整整一倍，可谓差距巨大。为统一全国各地的执法行为，实现公平正义，很有必要明确林业行政处罚应当实行“一事各罚”还是“一事共罚”。从全国各地多年的执法实践来看，多数地方的多数案件是实行“一事共罚”。主要原因是森林法规定的处罚多数是翻倍罚，处罚金额往往比较大。如：盗伐林木的，处以盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。如果实行“一事各罚”，很多案件因罚款金额较大以至于难以执行到位。事实上，实行“一事共罚”的地方，也有一些案件难以执行到位。所以，笔者建议在第六章增加一条，以明确实行“一事共罚”。2.法律、法规、规章以及规范性文件在不同程度上对从重、从轻、减轻处罚做出了规定，然而在执法实践中却很少考虑，为规范执法行为，保障违法行为人的合法权益，建议增加“根据违法者各自在违法活动中所起的作用以及从重、从轻、减轻处罚情节，确定具体处罚”的规定。

【新增】第七十五条 阻碍林业主管部门工作人员和森林公安机关人民警察依法执行职务的，由森林公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定予以处罚。

【理由】林业主管部门工作人员和森林公安机关人民警察绝大多数时间是在林区工作，阻碍林业主管部门工作人员和森林公安机关人民警察依法执行职务的案件基本上发生在林区。各警种中只有森林公安机关对林区的林情、社情、人员、环境及林业工作比较熟悉，调查处理此案件具有得天独厚的优势。为及时有效打击妨碍社会管理的违法行为，建议增加一条以明确森林公安机关管辖“阻碍林业主管部门工作人员和森林公安机关人民警察依法执行职务”的治安案件。

（作者单位 江西省永修县森林公安局）

（编辑 赵文清）