关于我市农业立法的回顾与思考

宋家明



关于我市农业立法的回顾与思考

宋家明

今年初，中共中央、国务院印发的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，是中央连续13年发布的涉农1号文件，明确提出了“加强农村法治建设，完善农村产权保护、农业市场规范运行、农业支持保护、农业资源环境等方面的法律法规”的要求。通过学习和思考，就健全完善我市农业法规体系有以下初浅认识。

一、我市农业立法成效显著

市人大常委会自1980年成立以来，一直高度重视农业立法工作。九届人大常委会制定涉农地方性法规1件，十届人大常委会制定涉农地方性法规3件，十一届人大常委会制定涉农地方性法规3件，十二届人大常委会制定、修订涉农地方性法规12件，十三届人大常委会制定、修订地方性法规6件，十四届人大常委会制定、修订涉农地方性法规17件，十五届人大常委会制定、修订涉农地方性法规5件。十六届人大以来，常委会已经制定修订涉农地方性法规4件。至今现行有效的涉农地方性法规28件，包括农民权益保护、农业生产发展、农产品质量安全、农业资源保护、农村集体资产管理、农业支持保障等方面。按部门行业分：农业类的15件，林业类的3件，水务类的8件，气象类的2件，为我市不同时期的农业建设和农村经济社会的发展与稳定提供了重要的法律依据和制度保障。28件法规中，根据国家法律或行政法规制定的实施类法规有《天津市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等14件。这些配套实施办法的制定，对深化和细化国家法律原则规定，保证国家法律的实施起到了重要的作用。根据我市实际创设制定的法规有《天津市植物保护条例》《天津市农民培训条例》《天津市节约用水条例》《天津市基本菜田保护管理条例》《天津市城市排水和再生水利用条例》《天津市肥料管理条例》《天津市农村集体资产管理条例》等14件。这些创设性地方性法规的制定，对完善我市地方制度建设、推进依法治农起到了重要的作用。其中农民教育培训立法、节约用水立法、植物保护立法、肥料管理立法、基本菜田立法走在了全国的前列，有的是全国首创，这些法规的出台为促进我市农业与农村的改革发展提供了法规依据，保证了各项事业的改革与管理于法有据，同时为兄弟省市的立法提供了借鉴，为国家制定相关法律进行了有益的探索和实践。

二、健全完善地方农业立法应当做好以下工作

三、对健全我市农业法规制度的思考

（一）做好农业法规的清理

2015年，我们按照市人大常委会对地方性法规进行清理的要求，会同政府相关部门对现行有效的28部法规进行了逐一清理，实行一法一报告，分别提出了清理意见。提出了对13部法规进行修订完善，同时建议废止两部。需要对法规进行修订完善的原因主要有：一是制定地方性法规所依据的国家法律已经进行了修订，如农业技术推广法已于2012年修订完毕，必须对原有地方性法规及时跟进修改完善，以保持国家法制统一。二是近年来我市农业农村改革逐步深化，农村经济社会已经发生深刻变化，原有的法规已经不适应当前工作实际需要，如《天津市农村集体资产管理条例》已经实施22年，管理内容和措施都需要改进。三是国家进行的改革在相关制度上做了创新，现有地方性法规的有关条款与之冲突或不适应。主要表现在：新管理制度的创立，国家正在创设的不动产统一登记制度，要将原有的林权登记让渡于新的产权登记制度和管理机构，需要对原有的森林法实施办法相关条款及时进行修改。审批制度改革，我市实施的审批制度改革，将原有的事项实施集中审批或进行精简下放，为了使法规与改革后的管理体制相衔接、管理事项和内容相一致，应当将涉及审批规定内容进行变更。管理机构的变化，由于实施大部门机构改革，使主管部门及管理的范围或执法机构发生了变化，需要对相关的法规规定做出适当的调整，如我市的农机管理条例、供水用水条例等。需要废止的地方性法规主要是由于现有的法规内容已被新的法律法规所涵盖，需要予以废止，如《天津市农村集体承包合同条例》的管理内容已经被国家此后出台的合同法和农村土地承包法所覆盖，《天津市基本菜田保护管理条例》的内容已被国家有关基本农田立法所覆盖。

（二）搞好配套办法的制定

有三种情况，一是国家法律、行政法规在附则中授权地方制定实施办法；二是国家法律就实施某一方面的具体管理授权地方制定管理办法；三是地方性法规授权政府或部门制定相应的管理办法。

1、国家法律在附则条款中授权省级人大常委会制定实施办法的有：《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国农业技术推广法》《中华人民共和国野生动物保护法》。国务院行政法规在附则中授权地方制定实施办法的有：种畜禽管理条例、植物检疫条例、农民承担费用和劳务管理条例。

2、国家法律中的某一条款就某一方面的具体管理授权地方人大或政府制定管理办法的有：《中华人民共和国野生动物保护法》第三十条授权省级人大常委会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点野生动物的管理办法。《中华人民共和国种子法》第二十七条授权省级政府对农民自繁自用的常规种子在市场上串换制定管理办法。《中华人民共和国动物防疫法》第三十二条、第三十三条授权省级政府分别就本行政区域内实行定点屠宰集中检疫的动物种类及区域范围、农民个人自宰自用生猪检疫管理做出规定。《中华人民共和国防洪法》第三十二条授权省级人民政府制定洪泛区蓄滞洪区安全建设管理办法和对蓄滞洪区的扶持和补偿救助办法。

3、地方性法规授权政府或部门制定配套办法。主要有三种形式，一是法规授权市政府制定相应的管理办法；二是法规授权市政府主管部门制定管理办法后由政府发布实施；三是法规直接授权市政府主管部门制定管理办法。

式中：α和β分别为价值函数收益区域和损失区域的凹凸系数[24]，表示X方主体对待收益和损失的风险态度，α,β∈(0,1);λ为损失规避系数[25]，表示X方主体的损失规避程度，λ>1。

我市有8件涉农地方性法规授权市政府制定11项相应管理办法。包括根据《天津市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的授权制定水土流失治理费收费标准。根据《天津市节约用水条例》的授权，分别制定征收农业灌溉和农村生活取用地下水资源费办法、居民生活用水超定额加价收费办法、非生活用水超计划用水累进加价收费办法、利用再生水收费办法。根据《天津市城市排水和再生水利用管理条例》的授权，分别制定排污费征收管理和使用办法、鼓励和支持再生水利用办法。根据《天津市渔业管理条例》的授权分别制定新渔塘开发建设费征收办法、重点保护水生野生动植物名录。根据《天津市城市供水用水条例》的授权，制定建筑物以内至结算水表之间供水设施产权和管理移交办法。根据《天津市畜牧条例》的授权，制定病死畜禽集中无害化处理办法。

有4件涉农地方性法规中授权政府部门制定4项具体管理规定，并报市政府批准公布后实施，包括：根据《天津市节约用水条例》的规定，由市节水办公室和质量技术监督行政主管部门制定无行业主管部门用水定额办法。根据《天津市野生动物保护条例》的授权，由市野生动物主管部门会同物价财政部门制定野生动物资源管理费收费办法。根据《天津市农药管理条例》的授权，由市农业行政主管部门划定禁止销售某些限制使用农药区域。根据《天津市植物保护条例》的授权，由市农业、林业行政主管部门确定一定区域或者时段内禁用限用植物保护技术和产品的名录。

有4件涉农地方性法规授权政府部门制定4项具体管理规定并实施。具体是：根据《天津市农业机械管理条例》的授权，由市农业机械管理部门会同财政部门制定农业机械农业生产作业燃油补贴办法。根据《天津市渔业管理条例》的授权，由市渔业主管部门制定地方性渔业资源保护品种名录。根据《天津市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》的授权，由市农业、林业行政主管部门确定需要登记的非主要农作物品种、林木品种的种类。根据《天津市植物保护条例》的授权，由市农业、林业行政主管部门分别制定本市需要保护的农业、林业有益生物目录。

新修订的立法法第六十二条规定，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。因此，我市应当按照法律法规的授权及时制定出台配套办法。这既是完善法规制度、增强法规严肃性的需要，也是提高法规可操作性和执行力的要求。

（三）需要创设制定的法规

按照党的十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，形成完备的法律规范体系的要求，我市尚需制定下列法规，确保我市农业农村改革与管理于法有据。

1、加强农业资源和生态保护方面：

制定水资源综合利用的法规。针对我市水源紧张，但又富集外调水、地表水、地下水、再生水、淡化海水等多种水资源状况，对多种水源的科学利用进行立法，依法促进各种水源的统筹调配，促进再生水、淡化海水的合理利用，为依法推进我市水资源的可持续利用提供法规支撑。

完善土壤污染防治的法规。土壤污染是继大气、水污染防治之后引发关注的第三极，关系到农产品质量安全、地下水污染和农业的可持续发展。应当从土壤保护的规划与预防、土壤污染的控制与监测、土壤污染程度的分类与定级、土壤污染的报告与应急处置、土壤污染区的划定与治理等方面制定规范，健全完善我市土壤污染防治的法律制度。

制定农业生态保护法规。应围绕农药、肥料等农业投入品的使用与管理、耕地质量建设与监测、秸秆的禁燃与综合利用、水源的保护与生活垃圾污水的处理等方面做出明确的规定，为农业与农村生态建设提供法制保障。

2、农业发展促进方面：

加快农业投入的立法。通过立法明确各级政府的支出责任，对投入使用的范围，投入的监督、投入效果的考核评价等做出规范性规定，促进农业投入的制度化、法制化，提高投入的效率效果，促进农业综合生产能力的不断提升。

制定农村金融法规。目前农村金融的整体服务水平与统筹城乡发展的需求相比还有较大差距，农村金融服务的不足已经成为制约“三农”发展的短板。通过农村金融立法，明确政策性和商业金融机构的支农责任，明确鼓励金融投向“三农”的鼓励政策措施，发挥金融支农的服务促进作用。

制定农业保险法规。农业保险是现代农业不可或缺的政策，是符合国际规则的“绿箱政策”，对促进农业发展和农村稳定具有重要意义。立法应当包含体现政策保险的特点，政府的扶持措施，确定实施的险种和范围，赔付的标准、程序和时限等方面内容。

制定农田水利法规。水利是农业的命脉，农田水利设施的建设具有公益性、基础性的地位。应当就农田水利的规划、农田水利的投入与工程的管护、产权管理、节水措施等方面内容予以明确，为农田水利建设与管理提供管理依据，促进农田水利设施建设的健康发展和永续利用。

制定农业信息法规。建立和发展为农服务的信息体系，既是现代农业建设的重要内容，也是农业现代化的有力支撑和重要保障。同时，依法规范农业相关信息的发布，是解决目前传播一条涉农信息（如草莓有毒、西瓜注射甜蜜素等）、损害一个农产品产业、影响农民一年收益的重要措施。因此，立法应当包括鼓励和促进农业信息建设发展的政策措施、信息服务的形式和内容、信息发布的主体、重大农业信息发布的审核、有害信息制作和传播的应对、违法责任的追究等内容。

3、农民集体经济组织方面：

宪法明确了农村集体经济组织在村级管理中的地位，但由于农村集体经济组织进行具体管理长期没有相应的法律法规遵循，造成农村集体经济组织管理的缺失，引发集体经济组织成员界线不清及资产管理的混乱等问题，急需以法律制度的形式对集体经济组织的设立、组织的形式、成员的认定、资产的管理与经营、经济分配、民主管理和监督进行明确，依法推进集体经济的发展壮大，维护农村经济社会的稳定。（作者为市人大常委会农业与农村办公室副主任）