山西森林公安勇担林业行政执法重任

石红明



山西森林公安勇担林业行政执法重任

石红明

林业综合行政执法是深化林业行政管理体制的重要内容，也是建设法治政府、法制林业的主要载体之一。山西省省直森林公安机关集中行使林业行政处罚权是贯彻落实党中央、国务院和国家林业局深化林业行政执法体制改革，推进林业行政综合执法的必然结果。全省在推行以森林公安为主的林业行政处罚体系过程中，历经了林业综合行政执法体制改革试点探索、推进和确立森林公安机关集中行使林业行政处罚权三个阶段。

一、林业综合行政执法体制改革试点探索阶段

2003年10月14日，国家林业局为了贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神，创新林业行政执法机制，探索和积累林业综合行政执法的经验，制定了《国家林业局关于实行林业综合行政执法的试点方案》（林策发〔2003〕179号），决定选择河北、山西、辽宁、安徽、福建、湖北、湖南、广东、贵州、云南、重庆等11个省、直辖市的21个县和县级单位，开展林业综合行政执法体制改革试点工作。要求采取三种形式进行：第一种是根据实际情况组建林业综合行政执法机构，其他机构（单位）不再承担查处林业行政案件职责；第二种是以森林公安队伍为主组建林业综合行政执法机构，其他机构（单位）不再承担查处林业行政案件职责；第三种是以资源林政执法队伍为主组建林业综合行政执法机构，其他机构（单位）不再承担查处林业行政案件职责。每个试点单位只能采取一种试点形式。无论采取哪种试点形式，查处林业行政案件的职责都必须交由林业综合行政执法机构统一行使，但在依法做出林业行政处罚决定时，处罚主体必须符合有关法律、法规的规定。在第一批试点中，山西省有两个单位分别参加第一种形式和第二种形式的试点。其中，在沁县试点以资源林政执法队伍为主，组成（合并）一支林业行政执法队伍，其他单位（机构）不再行使行政处罚权（采取包括森林公安机关）；在中条山森林经营局以森林公安队伍为主，把其他单位（机构）行使的行政处罚权集中归森林公安机关行使的模式。

二、推进以森林公安为主的综合执法阶段

2005年，国家林业局又在27个省（自治区、直辖市）的142个县级单位（包括第一批的20个试点单位）继续开展第二批林业综合行政执法试点工作。试点原则上仍以第一次确定的三种形式进行。山西省由原来的2个试点单位扩大为7个，其中：省林业厅直属的中条山、吕梁山、太岳山3个国有林管理局是以森林公安为主的林业综合行政执法试点单位；长治市沁县等4个县林业局是以资源林政队伍为主的林业综合行政执法试点单位。在试点的过程中，沁县林业局又自行要求改为以森林公安为主的林业综合行政执法试点单位。

以森林公安为主的林业综合行政执法试点工作，得到了上级的充分肯定和认可。因此，山西省林业厅为了进一步发挥森林公安机关在林业行政执法活动中的重要作用，推进以森林公安为主的综合执法，于2006年3月3日印发了《关于明确全省林业行政处罚案件管理职能的通知》（晋林人发〔2006〕12号），决定全省林业行政处罚案件由省森林公安局统一管理，接待全省范围内单位和个人对林业案件的举报，对全省林业行政处罚案件管理归档工作的指导和管理，对全省林业行政处罚案件统计分析汇总上报，对全省有重大影响的、上级交办的重大林业行政处罚案件进行督查、督办。

2010年5月28日，根据国家林业局《关于开展林业综合行政执法示范点建设的通知》（林策发〔2010〕103号）要求，在第三批试点中，省林业厅根据本省的实际情况，在省直林区及壶关县、沁县等试点县全部采用了以森林公安为主的林业综合行政执法示范点活动。

通过实行林业行政综合执法试点工作，整合了执法机构，初步解决了“多头执法”问题；优化了执法队伍，提高了执法效率；完善了执法制度，规范了执法行为；探索了执法新机制，初步建立了执法监督体系；发挥了示范作用，促进了全省林业综合行政执法试点工作的开展，为全省林业行政执法体制的改革提供了成功的经验。以森林公安为主的林业综合行政执法，在全省取得了明显的成效并为工作带来了新的变化：一是解决了委托执法的种种弊端。森林公安机关作为林业主管部门直属的行政机构，同时也是林业主管部门的一个业务单位，森林公安机关以林业主管部门的名义办理林业行政案件无须专门委托，由其所属林业主管部门明确业务分工即可。国家林业局印发的《关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》，可以理解为就是对森林公安机关依法办理林业行政案件的内部业务分工。二是消除了部门之间的扯皮、推诿现象。试点之前，多支林业行政执法部门，曾因案件办理难度大，相互推诿、扯皮，延误了战机，致使多起案件不能够及时查处，导致案件查处率低，变相放纵了违法，失信于民。试点后，整合了执法机构，初步解决了“多头执法”问题，权力集中，责任明确，办案效率大幅度提高。三是避免了部门之间争案、抢案现象。多年来，由于经费不足的困难，导致林业行政执法部门之间利用职务之便，为本系统、本行业搞创收，由此引发争案抢案的现象屡禁不止，有利的案件争着办，无利的案件互相推，在社会上造成极为恶劣的影响。试点之后，林业行政执法以森林公安为主，优化了执法队伍，提高了执法效率，有限的办案费用也可以集中使用，避免了多部门执法带来了负面效应。四是案件质量明显提高。由于森林公安是一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明的队伍，有完善的执法制度，规范的执法行为。森林公安查处案件，由于程序合法，处罚适当，多年来无一起冤假错案，无一起因处罚不当引起的行政诉讼。五是加大了林业行政案件的查处力度。试点以前由于多个执法部门查处，强制措施不到位，使案件不能得到及时查处。在以森林公安为主的试点单位，由于森林公安机关执法监督体系健全，防范、控制、发现、打击能力强，有力地扭转了非法占用林地和种苗案件查处难的被动局面。六是林业行风建设受到好评，扭转了以前多头执法给林业行风形象造成的负面影响。林业执法工作受到社会各界的广泛关注和大力支持，95%以上的群众认为试点工作模式正规，维护了森林公安在林区群众中的形象，提高了森林公安的威望，队伍形象得到了改观，执法绩效得到了体现，更有利于保护森林资源、保护生态环境。七是森林公安机关执法为民的形象得到了体现。不仅提高了行政效能，避免了交叉执法引起的民怨，而且还避免了执法中的相互撞车，避免了重复处罚引发的民愤。统一执法的优势在于：既不让违法者钻空子，又体现了依法办案的严肃性，工作成效和社会效果双丰收，同时也扩大了森林公安队伍的社会上影响，树立起了执法者的良好形象。

三、确立省直森林公安机关集中行使林业行政处罚权

2015年2月15日，山西省林业厅在《关于全面加强法治林业建设的意见》（晋林法发〔2015〕15号）中指出“以森林公安为主体的执法队伍基本建立，林业行政执法日趋规范”。同时强调：“稳步推进林业综合执法。坚持‘精简、统一、效能’和政策制定职能与监督处罚职能、监督处罚职能与技术检验职能相对分开原则，整合林业行政执法队伍，建立责权明确、相互协作、统一协调的综合执法机制，完善以森林公安为主，资源管理、野生动物保护、林木种苗、森防检疫等相关部门积极配合的林业综合执法体系，明确森林公安与各相关部门的职责，充分发挥森林公安机关依法查处林业行政处罚案件、涉林治安案件及破坏森林资源和野生动物资源刑事案件的职能作用，提高林业执法效率与执法水平。做好林业综合执法试点工作，及时总结试点经验，有序推进林业综合执法。”从而确立了“完善以森林公安为主，资源管理、野生动物保护、林木种苗、森防检疫等相关部门积极配合的林业综合执法体系”，保证了中共中央全面推进依法治国和省委、省政府依法治省、依法行政的战略部署，在全省林业系统的全面贯彻落实，也为省直森林公安机关集中行使林业行政案件处罚权奠定了基础。

为了深化林业行政执法体制改革，推进林业行政综合执法，山西省林业厅于2016年1月18日印发了《关于省直森林公安机关集中行使处罚权有关问题的通知》（晋林法发〔2015〕114号）（以下简称《通知》），决定“依法由省林业厅行使的林业行政处罚权全部由省直森林公安机关集中行使。厅机关各职能业务处室和厅直具有行政职能的单位，不再行使林业行政处罚权。”《通知》要求：省直森林公安机关集中行使林业行政处罚权以后，厅机关各职能业务处室和厅直具有行政职能的单位，应当通过行政许可、行政确认、行政监督、行政检查等行政行为，切实履行行政监管法定职责，并在各自职责权限范围内，为省直森林公安机关办理行政处罚案件及时提供行政确认、技术认定、信息服务等支持。厅机关各职能业务处室和厅直具有行政职能的单位在接受群众来信来访、上级交办、下级报请处理和工作中发现的违法行为，按照有案必接的原则，实行首接责任制。对属于本处室(单位)依法行政许可、行政确认、行政监督、行政检查等行政职责范围的，应当按照有关规定认真履行职责，并及时确认行为性质。对违反法律法规应当依法给予行政处罚的，经本处室(单位)主要负责人批准后，及时书面移交省森林公安局。《通知》中也要求省直森林公安机关建立健全林业案件举报系统，向社会公布举报方式。凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的案件或线索，应当及时受理。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。涉及行政许可、行政确认等行政管理事项的，应书面移交有关处室、单位处理。同时，《通知》中还进一步明确了对森林公安机关集中办理林业行政处罚案件的立案审查、审核审批、公示公开、重大案件报备、罚没财物管理、法律文书管理和监督检查等制度，使林业行政处罚案件的办理程序更加规范。

2016年伊始，随着省直森林公安机关集中行使处罚权的落实，全省的林业综合行政执法工作又有了新的突破，省直森林公安机关将肩负林业行政处罚的全部重任。

（责任编辑刘允杰）

作者单位（山西省森林公安局）