有效衔接林地保护利用规划与“多规合一”的建议——以保亭黎族苗族自治县为例

杜 志，魏 甫，甘世书

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

有效衔接林地保护利用规划与“多规合一”的建议
——以保亭黎族苗族自治县为例

杜 志，魏 甫，甘世书

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

根据海南省保亭黎族苗族自治县“多规合一”工作开展情况，分析了在“多规合一”工作中出现的林业资源数据的问题，以及林地保护利用规划与其他规划之间不协调的情况。并从明确界限、摸清家底、建立标准和加强协调四个方面，提出了林地保护利用规划有效衔接“多规合一”工作的建议。

多规合一；林地保护利用规划；一张蓝图；保亭黎族苗族自治县

前言

海南省作为全国省域“多规合一”的试点单位，旨在生态建省、绿色崛起，坚持以保持良好的生态环境为前提和基础推进“多规合一”。海南省林地面积占全省土地面积的比重最大，林地保护利用规划(以下简称林规)是生态省建设和国际旅游岛建设形势的需要，在“多规合一”中的重要性不言而喻。

1 “多规合一”发展历程

“多规合一”是国内各地规划协调过程中孕育出来的一个动态概念。从上海、武汉等市的城乡规划(以下简称城规)和土地利用总体规划(以下简称土规)“两规合一”突破[1-2]，到广州市国民经济和社会发展规划(以下简称经规)、城规和土规“三规合一”的实践，形成现在厦门等各市县融合城规、土规、经规、环境保护规划等规划的“多规合一”试点[3]。我国主要空间规划发展历程可形象表述为“楚汉争霸”到“三国演义”，再到如今赋予了“一统天下”的“多规合一”[4]。

2014月8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确福建厦门市、湖南临湘市等全国28个市县作为试点，旨在解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求，建立起统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系[5]。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议决定将海南省列为全国唯一的省域“多规合一”改革试点单位。2015年7月，海南省委六届八次全体会议对省域“多规合一”改革作了说明，要求各市县、各部门真正树立全省一盘棋的理念，做好本部门规划和市县“多规合一”。

2 林地保护利用规划地位分析

海南省将林规纳入“多规合一”体系，对于守住生态红线，加强生态资源保护等方面，将在全国多规合一中起到示范带头作用。

同时，在林地保护利用规划下实施的一系列林业重点工程，促使林地增加、森林覆盖率上升，也积极顺应生态省建设和国际旅游岛建设形势的需要。从二十世纪五十年代至今，东方市的海防林造林；八十年代的封山育林工程；九十年代开始的“造林灭荒”工程、天然林保护工程、百万亩椰林工程、浆纸林工程；到二十一世纪的退耕还林工程，生态公益林调查区划补偿措施等。加上近年省政府组织，林业参与的绿化宝岛大行动工程。从1987年到2013年，林地面积从171.60万hm2增加到214.49万hm2，森林覆盖率从28%上升到55.38%。

林规作为统筹林地保护与利用关系、实现林地科学管理的依据，既科学管理保护海南省现有宝贵林地资源，又合理引导森林资源的利用方向。是贯彻落实海南省“科学发展、绿色崛起”发展战略的重要举措，是推进“增绿护蓝”的根本保障[6]。将林规纳入“多规合一”体系，是海南生态建省的需要和具体实践。

保亭县作为海南省琼南旅游经济圈、国际旅游岛建设示范区的主要承接对象，以保存较好的自然森林生态环境为载体，打造的生态旅游建设成效显著。保亭县处于林地利用功能布局的生态保护核心区，规划林地面积98 440 hm2，占全县土地总面积84.4%，森林资源丰富，规划林地范围内森林覆盖率达80.87%。

3 涉及的问题

“多规合一”将林规与土规、城规等各个规划，整合成一个空间规划体系，形成一张蓝图，实现规划高度协调融合，解决规划各自为政问题。由于各个规划本身具有各自时限性和完整性，整合过程中必然产生各种冲突问题。

3.1 林地资源数据有待完善

“多规合一”的各规划能充分反应相关部门的资源配置情况和发展部署，必须具有高度代表性和全面性。对林业部门而言，应将林规数据、公益林数据、集体林权发证数据、退耕还林数据、采伐造林经营管理数据等林地资源整合到“一张图”。

3.1.1 各类数据格式不统一

长期以来，林规数据以西安80空间坐标系居多，公益林数据、集体林权发证数据等采用北京54空间坐标系，保亭县的采伐造林经营管理数据以特有海南平面坐标系为准。各独立坐标系之间的相互转换需转换参数，此参数属于国家绝密数据，数据转换必须求助于测绘局等单位，坐标系的不一致常给林业工作带来不便。同时，各个数据的格式也不统一。林规、公益林等数据主要依托ArcGIS软件平台编制，数据格式为SHAPE格式；集体林权发证采用MapInfow软件进行操作，为TAB格式；部分征占用图层采用CAD进行项目范围确认，DWG格式；退耕还林和绿化宝岛等项目还有部分为纸质材料。

各林业数据的内部整合，必须先解决数据基础差异的问题，建立在统一的数据格式和空间坐标系上。

3.1.2 林规和公益林数据有待完善

保亭县林规的规划基数以土地利用总体规划、2009年森林资源二类调查成果、公益林区划界定成果、退耕还林小班图、集体林权制度改革林权发证地块图、2008年以来征占用林地审批图为基础，综合分析处理形成。由此可知，林规并未反映2009年至今的林地征占用项目、采伐造林等森林经营信息。海南省国际旅游岛的建设带来的大批项目规划及落成，造成大量林地与非林地转变；而热带季风气候，使得森林植被的生长速度快；加之近年来槟榔、芒果、荔枝和龙眼等树种的大量种植，使得林地地类之间相互转变较快。这些均是林规数据急需更新的驱动因素。另外，近年来新的自然保护区、森林公园的建立，以及省级森林公园晋升为国家级，造成林地保护等级的变化，以林规分级标准开展查错纠偏也势之所趋。同样，先于林规的公益林区划界定成果在时效性和精准度上也需进一步完善。

3.1.3 林业资源数据应进一步整合

丰富林地“一张图”，叠加营造林情况、森林采伐情况、占用征收情况、毁林开垦情况、公益林建设情况等，形成“森林资源管理一张图”。但目前林地数据与公益林区划界定等其它森林资源数据未能充分衔接和统一，主要表现在林规公益林范围与公益林区划界定范围不一致，集体林权发证范围与公益林区划界定范围冲突等。

3.2 不协调情况分析

“多规合一”以前，各部门规划各自为政，具有独立性，在绘制一张蓝图的探索实践中，不少问题制约其开展实施。

3.2.1 规划边界难确定

由于各发展规划的自身特点和使用行政边界数据不一，各规划范围存在差异。城规范围远小于土规、林规范围，规划重点往往是市区和中心城区。保亭县城规范围主要集中围绕在保城镇范围内。而土规和林规范围是行政范围，县域内所有土地均在规划内有所体现。另外，土规和林规均以行政边界为依据划定范围，但使用并非同一数据。如海南省各市县林规的陆域行政边界、陆域面积以民政厅提供界线作为规划边界；而土规依据为第二次全国土地调查数据。两者范围面积存在差异，边界的范围变化必然影响林规、土规保有量的控制。

3.2.2 规划时限和信息系统不统一

保亭县土规和林规的规划期限至2020年，而目前城规有至2020年的建设规模边界，以及至2030年的开发建设边界规划。规划期限年不一致，将直接影响规划的规模大小，造成多规合一沟通衔接的难度。如保亭县城规2030年开发边界比2020年规模边界面积大2 000 hm2。若以2030年的开发边界作为城规“多规合一”衔接图层，势必多出 2 000 hm2面积与土规或林规范围重叠。

“多规合一”基础地理数据不一致，主要体现在城规数据与林规、土规数据之间的差异。一是数据格式不一，城规常以CAD为平台，采用DWG格式；林规、土规采用ArcGIS软件，使用SHAPE格式。二是坐标体系不一致，海南城规采用海南地方坐标系，而林规、土规目前采用西安80坐标系。信息系统的差异给“多规合一”带来了麻烦。

3.2.3 规划分类衔接不到位

规划衔接过程产生的不协调情况，主要体现在分类粗细不一致，类别认定冲突两方面。

一方面，各规划各有侧重点。林规注重对林地的保护利用，林地划分为8个二级地类，16个三级地类；土规着眼于对基本农田和耕地的保护和对建设用地的控制，分类注重农用地类别划分，林地(分为有林地、灌木林地、其它林地3类)、建设用地则划分较粗；而城规与林规、土规相反，对建筑用地进行具体划分。另一方面，规划间认定类别相互冲突矛盾。林规根据《森林法》将木本园地作为经济林(橡胶林、果树林等)，纳入林地范畴；而土规将经济林定为园地，不作为林地。土规将水库水面和水利工程建设用地划入建设用地，而城规将其列为非建筑用地等。

3.2.4 多规重叠矛盾突出

规划间的位置冲突是“多规合一”工作最突出的问题，也是实现一张蓝图最关键的问题。林规和土规的冲突集中在林地与耕地范围重叠方面，受槟榔、橡胶、香蕉等产品市场波动的影响，砍伐林地种香蕉或旱地种橡胶树，甚至水田种槟榔、莲雾等果树，造成林地农用或农地林用，现状为有林地，土规不为林地等情况普遍。林规和城规冲突在于现状林地与规划建设用地范围上，不少地块林规为林地，而城规在无林地征占用手续情况下将其规划为建设用地。保亭县此部分重叠约1 900 hm2，甚至涉及近百公顷的国家公益林、天然林等生态敏感区域。土规耕地与城规建设用地范围重叠现象也较为突出。

4 关于林规与其它规划衔接建议

4.1 明确界线，统一基础地理数据

明确市县域和海岸线，是避免市县内部各规划范围差异的必要步骤，也是各市县成果整合成省级成果的前提要求。为解决“多规合一”工作中使用的市县陆域行政边界、海岸线等数据存在差异的问题，省“多规合一”工作领导小组要求，土规、林规、生态红线等规划采用的行政边界均以第二次全国土地数据为准，数据由省测绘地理信息局下发。

空间上形成一张蓝图，要求各规划必须采用同一坐标系统和数据格式，海南省“多规合一”要求成果数据库采用大地2000坐标系，地形图、行政界限数据、各类规划数据等统一至相同坐标系。规划成果为矢量数据，采用空间属性表达能力强、操作环境稳定的ArcGIS地理信息系统平台，利于各类规划成果的衔接和管理。

4.2 摸清家底

对各类规划进行查漏纠偏，摸清家底，统计各类规划主要指标，是为多规衔接提供可靠数据支持的必要。

针对林业方面，应结合林地保护利用规划变更和公益林落界完善工作，对林规及林地“一张图”数据进行纠偏和更新，厘清林地范围和界线，准确划分林地保护等级。为“多规合一”提供详实准确成果。首先，整合林地资源数据，将林地一张图、林规、公益林地、退耕还林地、林权发证等林地进行整合。其次，根据卫星影像资料，参照土规等数据，对林地范围内建筑用地、水域等非林地进行纠错。再次，进行属性更新，根据更新造林、森林采伐、占用征收林地等经营管理资料完成地类和林地相关属性变更；进行自然保护区、森林公园等界线纠正；公益林区位、事权等级核实确定；林地保护等级的变更。最后，实地核实影像不清、资料不全的疑问小班，进行更新形成林地资源数据成果。为“多规合一”提供准确的林地保护等级图、公益林范围图、林地保有量数据。

各类规划在内容与深度的控制设定上，应抓住最核心的规划内容，避免过深或过浅的极端化选择[7]。环保局根据生态保护重要性评价结果，划定禁止性和限制性生态红线范围，为各个规划的冲突处理提供参考依据。国土部门开展永久基本农田的核实划定工作，一般耕地的范围面积确定，对土规数据进行更新，提供基本农田保有量和耕地保有量数据；城规局根据土地利用规划专篇中确定建设用地总指标落实建筑用地面积和范围，明确建设用地增长边界控制线。

4.3 建立标准，确立生态优先的规划理念

生态底线是海南省“多规合一”中最重要的基础，树立生态优先的规划理念，要求经济发展不能以牺牲环境为代价。应确保生态红线准确，保证林地和耕地(含基本农田)等生态用地保有量满足指标，严格控制建设用地总规模。

省政府和各省厅层次积极制定规划重叠处理原则。对于林地与基本农田重叠时，以现状地表覆盖为依据，实事求是，现状是耕地、草地、园地的认定为基本农田，现状为林地的认定为林地，公益林地不宜保留为基本农田。对于基本农田和林地缺口部分，从规划耕地和规划林地外的地块中补充。林地与一般耕地发生冲突时，现状为耕地，且不属于毁林开垦的，从林地范围调出，补充林地从规划耕地和规划林地以外，现状地表覆盖为林地、园地(橡胶园、果园、茶园)、草地地块中补充。

对于林地与建筑用地范围冲突，应依据建设用地土地证发证与否和发证时间。已取得建筑用地土地证的，除已发放林权证在土地发证之前的、现状为天然林的和公益林批准时间在土地发证之前的这三种情况外，从林地范围中调出；产业园区、城市增长边界要避让生态红线，生态红线外的建设区域涉及林地的，要尽量避让或保留，确需调整的，除天然林地外，其他林地可在建设区域内优化整合。公益林地、已核发林权证林地和退耕还林地原则上不宜调出。同样，对于基本农田和建筑用地重叠部分，遵从实际原则，若现状为基本农田，则建筑用地退出。生态红线内规划的建设用地应当调出，尤其是禁止性生态红线范围内的规划建筑用地。

生态优先的规划理念应体现生态敏感区的重要性。在处理林地与其它规划重叠时，要求遵守“三不调”原则：一是天然林地、海防林地、红树林地、湿地中的林地等不调出林地范围；二是自然保护区、森林公园、湿地公园、国有林区林场等区域的林地不调出林地范围；三是已核发林权证林地、退耕还林地不调出林地范围。

4.4 加强规划协调，消除冲突矛盾

“多规合一”工作目的是消除海南省级各有关规划、各市县主要空间规划等之间的矛盾，形成引领全省各市县发展建设的一张蓝图。对于解决规划间的冲突，关键是做好上传下达工作。

保亭县围绕突出的自然生态优势，打造生态文明建设和旅游城市。县“多规合一”工作组强调生态优先的前提，严格按照省政府和各省厅有关技术规定开展项目。林业局积极参与省和县项目会议，提供林业方面资料，如公益林图层和以及林地保护等级图，为县生态红线划定给予参考。提供已审批林地手续项目图，为县建设用地范围提供依据。林业局与县国土局沟通林规和土规冲突问题，组织技术人员对林地和基本农田、一般耕地重叠地块进行逐一图像判读确认地类，实事求是，争议部分进行现地核实。为充分沟通协调冲突地块，住建、国土、林业各技术单位的技术人员多次集中办公，针对一张蓝图初步成果进行分析讨论。从县层面协调沟通冲突问题，难以协调问题，也及时反馈省厅，为省厅层次决策提供参考。各部门充分认识到“多规合一”不是规划间的博弈而应实现共赢。

[1] 马文涵，吕维娟．快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新[J]．规划师，2012，28(11): 79-84．

[2] 胡俊．规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J]．城市规划，2010，34( 6): 20-25．

[3] 王唯山，魏立军．厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J]．规划师，2015，31(2): 46-51．

[4] 张佳佳，郭熙，赵小敏．新常态下多规合一的探讨与展望[J]．江西农业学报，2015，27(10)：125-128．

[5] 国家发展改革委,国土资源部,环境保护部,等．关于开展市县“多规合一”试点工作的通知[EB/OL].(2014-12-08)．http://www.gov-report.com/announce/167.html.

[6] 海南省人民政府．海南省林地保护利用规划(2010—2020年)[R],2014．

[7] 沈迟，许景权．“多规合一”的目标体系与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索[J]．规划师，2015，31(2): 12-16．

[8] 海南省林业厅.第八次全国森林资源清查海南省森林资源清查成果(2013)[R],2013.

DiscussiononEffectiveConnectionBetweentheForestLandProtectionandUtilizationPlanningandMultiplePlansIntegration：A Case of Baoting Li-Miao Autonomous County

DU Zhi，WEI Fu,GAN Shishu

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

Based on the progress of multiple plans integration in Baoting Li-Miao autonomous county of Hainan province, some problems of forest resource data and uncongenial situations between forest land protection and utilization planning and other plannings in the multiple plans integration were expounded. Then suggestions on integrating the forest land protection and utilization planning into the multiple plans integration effectively were given, which were making clear of boundaries, looking into resources, establishing standards, and strengthening coordination.

multiple plans integration;forest land protection and utilization planning;a blueprint;Baoting Li-Miao autonomous county

2016-12-05

杜志(1986-)，男，湖南长沙人，工程师，主要从事森林资源和生态状况综合监测工作。

S 757.4

B

1003-6075(2016)04-0009-05

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.04.003