森林资源二类调查成果衔接林地“一张图”等成果问题探讨

2016-01-31 08:02:05周学武贺东北柯善新陈振雄
中南林业调查规划 2016年4期
关键词:一张图林权区划

周学武,贺东北,柯善新,陈振雄

(国家林业局中南林业调查规划设计院,长沙 410014)

森林资源二类调查成果衔接林地“一张图”等成果问题探讨

周学武,贺东北,柯善新,陈振雄

(国家林业局中南林业调查规划设计院,长沙 410014)

在森林资源二类调查中,如何衔接林地“一张图”、公益林区划界定、集体林权制度改革等调查、区划和界定成果,是近年来森林资源监测中难于把握和处理的问题。从森林资源二类调查特点入手,在确保森林资源二类调查特色不被扭曲的前提下,就如何充分利用林地“一张图”、公益林区划界定、集体林权制度改革等调查、区划、界定成果进行了研究,并就衔接中的关键点进行了剖析,以期为我国森林资源监测提供一些新思路,服务国家林业大局。

二类调查、林地“一张图”、林地变更调查、公益林

1 问题的提出

开展森林资源二类调查,是一项林业基本制度,是最为基础的林业工作。各地要加强林业管理,提高管理水平,建立科学、先进、高效的林业信息化管理平台,大多都从森林资源二类调查成果应用入手[1-2]。每一轮森林资源二类调查无不寄托着林业决策者的众多希望与期盼。因此,在开展森林资源二类调查中,普遍要求要与已有的重要林业调查、规划成果进行衔接。目前,需要衔接、且最为重要的成果包括林地“一张图”、公益林区划界定、集体林权制度改革等成果。如何把握衔接的分寸,直接关系到森林资源二类调查成果的质量和应用效能。

1.1 几类调查区划成果简介

1) 二类调查。全称为森林资源规划设计调查,又称森林资源二类调查或森林经理调查,是以国有林业局(场)、自然保护区、森林公园等森林经营单位或县级行政范围为单位,以满足森林经营、编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划等需要进行的森林资源清查。二类调查以小班为最小调查单元,一般每十年进行一次,从解放初期开始,大多数省份已经进行了2~4轮调查[1-3]。

2) 林地“一张图”。林地“一张图”系列成果数据包括最初的林地落界成果、最新的林地年度变更调查成果和林地保护利用规划成果。工作起于2010年,以明确林地范围为主要目标,起到林地“身份证”的作用[4-5]。最初建立时,以最新二类调查成果为基础,通过遥感判读和现地补充调查进行林地小班完善;年度更新时通过判读前后两期卫星影像,对变化图班现地补充调查进行数据更新;有最新二类调查成果时,利用最新二类调查成果进行林地变更。强调的是变更程序的合法性。

3) 公益林区划界定。2004年起,国家林业局和财政部组织界定了国家级公益林,实施中央财政森林生态效益补偿制度。省级及以下行政级别的单位也界定了公益林,并进行补偿。公益林区划小班要落实到山头地块,补偿与管护经费必须落实到千家万户,一经认定,不可随意变更,必须变更的要按一定程序进行。在林地年度变更中,要一同更新相关数据。

4) 集体林权制度改革。由中共中央国务院提出,2008年起,国家推行集体林权制度改革,指出要全面贯彻党的十七大精神,深入贯彻落实科学发展观,大力实施以生态建设为主的林业发展战略,不断创新集体林业经营的体制机制,依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费,进一步解放和发展林业生产力,促进传统林业向现代林业转变。主体改革的内容是分山到户,确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权;改革的实质是将集体所有的林地分配到林农个人,让林农获得林地的经营自主权;主要目的是将集体林地的林权落实到山头地块,通过发放林权证,进一步明晰产权。许多地方建立了产权图面资料,但由于产权班块十分破碎,加之当时参与人员众多,技术上大多做不到正确使用GIS,成果质量参差不齐,成果应用的难度较大。

1.2 二类调查衔接相关成果常见问题剖析

1) 二类调查小班基本照抄林地“一张图”和公益林小班。在2012年西藏自治区昌都地区二类调查前期,项目技术组在准备的卫星影像工作底图上套打了林地“一张图”和公益林区划界定的小班线,最初的想法是林地“一张图”小班线主要是按卫星影像来区划的,本次二类调查也同样是以卫星影像为区划依据,如果能沿用已有界线将大大节省工作量。但通过前期质量检查发现,大多数已沿用套打了小班线的小班,单从已区划的每个小班看,不再进行小班细分好像也无不可,但从总体看,一些已有的自然植被群团被切割得支离破碎,没有整体的效果。究其原因,一旦采用林地“一张图”和公益林区划界定小班线,调查者就会先入为主地利用这条线,不到必须修改时不会想到去修改,从而失去了二类调查先大后小、先整体后局部的区划理念。之后技术组重新打印制作未套打小班线的调查底图,只保留其外围边界,全部重新调绘,小班区划达到了满意的效果。

2) 基本保留林地“一张图”和公益林区划界定小班线,从中再分割出若干小班。调查者将林地“一张图”和公益林小班线理解为“不可随意改变”的区划条件,再从中进行小班区划分割,直接的结果是小班数量成倍增加,一些线条生硬无理,与现地观察对照,就感觉区划显得十分“混乱”。小班区划失去了“对自然状况解读”的特性,仅仅能保证“小班不必再分割”。

3) 生搬硬套林地“一张图”的林地边线和公益林边界,造成沿林地边线和公益林边线的串珠细碎小班群。对于林地边界与公益林边界,二类调查中是一定要尊守的。由于这些边线在二类调查精度要求下,看上去会显得“粗放”,特别是与一些明显的自然分界相交错,如与行政界线、河流中心、道路等线条的交错。因此而区划出许多细碎小班,显然是不合适的。

4) 林地“一张图”范围和公益林范围内较小面积的农地、水域、建设用地等非林地不敢划出。对于林地与非林地这种跨大地类的斑块,只要达到最小区划面积,二类调查就应当根据现状将其区划出来。为了保持林地与公益林面积或范围的所谓“稳定”而不将其划出显然于理不合。

5) 采用集体林权制度改革中的林权班块进行小班区划,小班面积过小。有些地方要求将集体林权制度改革的林权班块做为二类调查小班体现,由于这些小班往往很小很细,会造成二类调查小班过多过细,形成区划混乱的现象。

6) 小班权属确定与集体林权制度改革的林权班块图层不对应,且缺乏合理解释。即二类调查小班权属的确定根本不与集体林权制度改革的林权班块的林权对接,权属确定依据不充分。

7) 任意更换林地范围和公益林范围。林地的变更需要走规定的程序,公益林更是与老百姓的切身利益有关,无理由任意更换林地或公益林地块只能造成二类调查成果中的林地与公益林信息不可用。

8) 二类调查外业调查区划时没有充分考虑林地“一张图”中的林地边界和公益林边界,内业调查数据整理时再行依据林地“一张图”和公益林区划界定成果重新区划小班,最终导致重新区划的小班各测树因子可能与小班实际情况不符。一个小班内的林况是存在差别的,分割后可能林木的平均大小、组成、郁闭度会有明显差别。

9) 在统计层面没有对比分析,没有对差别给出合理解释。在二类调查报告中,没有进行对比分析,对相差多少、差别是如何造成的、这些差别是否符合实际情况等,均缺乏相应的解释。

前述列举了在二类调查中,因与林业其它相关调查、规划成果未进行有效衔接而带来的种种问题。如何在二类调查中,正确把握好衔接技术,确保调查质量是技术管理层的重要任务。笔者认为首先要建立正确的衔接观点,形成明确的处理态度;其次是用统一的尺度处理好几个重要环节,并将这些内容始终如一的贯彻到培训、指导与质量检查中[3]。

2 建立正确的衔接观点

2.1 二类调查的独立性

在国家森林资源监测体系中,二类调查是工作量最大,人力、物力、财力投入最多,成果应用最为广泛,成果应用期最长久的基础性监测,现代林业管理中不可或缺,一般每10年才进行一次,其成果不仅要服务于当前各项林业管理工作,还要满足若干年后的林业应用。因此,保持调查方法和成果内容的独立性,体现其自身特点尤为重要。换而言之,为了满足当前某一应用的需要而使二类调查成果变形变性,降低其作为“基础应用”的服务效能,则得不偿失。二类调查的核心价值就是用最简捷、最艺术的笔画,体现森林植被的分布状况,用科学的方法测定森林植被的组成、结构与生物量。有了对现状的清晰描绘,其它应用又何需对它要求太多?因此,二类调查谈衔接,首先就是要把二类调查本身所要求的工作做好,体现好二类调查成果对现状的简捷反映;其次才是衔接,更多地满足当前某些具体应用的需要。

2.2 二类调查的包容性

二类调查是林业最基础的一项工作,调查成果具有广泛服务应用特性。因此,二类调查成果也就不能超脱出当前应用而高高在上,应当具备最好的包容性。对于当前的一些重点应用,在二类调查过程中需要给予重点考虑,尽可能地提供有用的、正确的信息。例如对林地区划和公益林区划的体现等等。事实上二类调查发展至今,从来就没有停止过对新时期林业信息的支持,一些重要的林业工程建设指标、生态指标、林地保护利用指标、公益林管理指标都已经逐步吸纳进来。

2.3 二类调查的不可替取代性

有人认为,既然二类调查、林地变更调查、公益林区划界定都是基于小班的调查,那么在二类调查中,将林地变更调查、公益林区划界定一并纳入,形成一次调查,多用途产出,成果综合统一,且不是更好?首先,这几项调查都各有数据更新、认定的程序与手续,公益林的变化甚至涉及与老百姓合同的变更,这些事混在一起做反而不如分别完成简单;其次,每项调查都有自己的属性集合,混在一起就表示全部数据都必须同时满足所有项目的需要,其要求的复杂程度,就相当于三个数组的相加变成了相乘。几项工作相互取代是得不偿失的,但相互支持,在管理层面上重合则是必要的。因此,在进行二类调查设计时,会适当考虑增加与林地“一张图”和公益林管理要求相关的一些调查因子,并在调查范围上要与之相衔接,在调查过程中对现地有出入的要进行适当的调整与修正。

综上所述,二类调查衔接相关调查、规划成果的最终目标有两点,一是为在二类调查成果中能综合反映林地“一张图”和公益林等状况,其丰富的内容能满足许多信息需求;二是为林地和公益林等规划的变更和更新提供最大限度的信息支持,其对现状的真实反映、对相关错误的纠正,相当于完成了变更的前置工作。

3 衔接关键点的把握

3.1 二类调查小班区划时只衔接林地“一张图”与公益林边界,不衔接其中的小班界在林地“一张图”中

其规划林地范围是需要严格保护的,但其中小班之间的管理差别要小得多,林地保护等级也是根据其大体生态区位决定的,因重新区划小班造成某些局部保护等级的出入是可以接受的。对公益林区划界定结果来说,因公益林享受了财政补偿,不同事权公益林的范围与边界也很重要,但其中小班区划的变更不会影响其管理与补偿。因此,在具体衔接中,首先要衔接的是林地边界与公益林边界,其覆盖范围内的小班区划可不受其影响,这更利于发挥二类调查效能,留更多空间描绘森林植被现状。

3.2 转绘林地与各事权公益林边界时,要深刻领会其内涵,有出入的要进行纠正

二类调查使用林地“一张图”中的林地边界与公益林边界时,不能简单拷贝,而应该是“转绘”,按行政界、河流、道路、山脊、山谷、水域和农业种植区边界等重新绘制边线。当然“转绘”不等于随意更改,对于无法理解其意图的边线只能拷贝。例如,某公益林边线从山腰穿过,我们找不出合理更改理由时就必须遵守该线。

3.3 按现状与条件做好补进与调出区划

林地和公益林范围,现状为建设用地、水域、农地的,要单独区划小班,一般应当调出。对于需要补进的,如已发放了林权证的森林小班需要补入林地,自然保护区、国家公园、森林公园和湿地公园范围内以前没纳入公益林的林地,均应补充纳入公益林等。

3.4 特有的属性因子一般应当直接采用

二类调查进行小班区划时,虽然不必考虑林地“一张图”和公益林小班的区划界线,但小班的特有属性因子填写应当参考原调查、规划成果内容,如林地保护等级、公益林保护等级、公益林生态区位等内容的调查。

3.5 与集体林权制度改革成果的衔接,确定小班权属

集体林权制度改革成果质量参差不齐,在二类调查中一般只用于确定国有、集体、个人权属的边界与几项权属因子的填写,不按其分户斑块区划小班。

3.6 统计层面的衔接

通过二类调查统计结果,与相关调查、规划成果进行对比分析,在二类调查报告中做出说明。例如国家级公益林面积比兑现面积减少了多少,其中属于永久水域和建设用地的面积有多少,属于现状为农地的面积有多少等。

4 问题讨论

4.1 林地变更中使用最新二类调查成果

这是前述讨论的逆命题。通过讨论可以检验前述二类调查衔接林地“一张图”、公益林等调查、规划成果做法的有效性。正常的林地年度变更,仅对明显变化的小班做更新处理,通过前后期卫星影像,判读植被发生明显改变的,如林地占用征收、毁林开垦、采伐、造林等小班,进行小班变更。在进行过最新二类调查的单位,规定其林地范围仍应遵守原确定的林地范围,其中的小班可用二类调查小班替换,其变化情况可以通过对比原林地小班与二类调查小班获得[4]。由于前述林地边界衔接是符合林地变更规定的,这就表明二类调查成果几乎可以直接用于形成新的林地“一张图”。对于变化情况的产出,可以用原林地“一张图”图层与二类调查成果图层叠加分析,地类发生变化的,加注原因,形成变化分析图层,产出变化统计结果。由此可以看出,以二类调查为基础的林地变更工作,其变化情况内业分析工作量与复杂程度会大大增加,但卫片对比判读与外业工作量可以省下来,关键是变更后的林地信息是最新最准确的林地信息,成果的应用效能大大提升。

4.2 公益林数据更新中使用最新二类调查成果

现在的公益林区划界定成果数据管理,有与林地变更同步进行、同步完成更新手续的趋势,值得提倡。数据更新的情形与林地变更相类似,前述对于公益林边界与小班的处理,与公益林数据更新要求相符。不同事权的公益林,管理上会有差异。国家级公益林发生占用征收或现状为非林地斑块等情况时,是需要备案调出的,但一般不可随意补进。对于因调查界线的修正涉及农户补偿面积变化的,最终落实还涉及合同变更程序。二类调查成果为公益林数据更新提供了变化现状与新的属性信息和图面基础资料,这种衔接与应用是合理可行的。

4.3 有了林地年度变更,以后还是否需要二类调查

有些人认为,在最新的二类调查之后,将依此建立林地与资源信息平台,数据进行年度更新,以后将不再需要二类调查了。这是一个对二类调查进行反向取代的论题。笔者认为此推断是站不住脚的。林地与资源数据的年度变更,不可能基于大面积的现地调查,只能以局部补充式的信息来更新部分数据,就好像对衣服不断的“打补丁”,随着时间推移,信息的失真也会逐步放大,逐年更新所背负的东西也将越来越多,破而后立的新一轮二类调查才是适时解决问题的最佳手段。二类调查不可以取代林地变更,同样,林地年度变更也不可能取代二类调查。

5 结论

二类调查是服务于整个林业的基础工作,保持调查的独立性,体现调查特点是前提,尽可能满足多方应用需求是目标。与林地“一张图”和公益林区划界定等成果衔接,要遵守的是林地范围、公益林范围等核心内容,要反映的是其现状与变化。反之,二类调查之所以对林地变更和公益林更新有用,正是因为其对林地现状的真实反映。“生而不有,为而不恃”,是老子总结的自然之道并推荐给世人的道德观,这也正是二类调查与相关林业调查、规划成果衔接所应当持有的态度。

[1] 曾伟生,程志楚,夏朝宗.一种衔接森林资源一类清查和二类调查的新方案[J].中南林业调查规划,2012,31(3):1-4.

[2] 闫宏伟,黄国胜,曾伟生,等.全国森林资源一体化监测体系建设的思考[J].林业资源管理.2011(6):6-10

[3] 胡觉,黄湘南,陈振雄,等.森林资源二类调查流程质量控制探讨[J].绿色科技,2012(11):50-52

[4] 区汉明.广东省林地变更调查工作存在问题与对策研究[J].林业调查规划,2016(1):44-50.

[5] 张煜星,黄国胜,夏朝宗.全国林地“一张图”,让每块林地都有了注记[N].中国绿色时报,2013-12-05(A01).

ProbingtheConnectionBetweentheResultsofForestryManagementInventoryandForestland“OneMap”

ZHOU Xuewu,HE Dongbei,KE Shanxin,CHEN Zhenxiong

(Central South Forest Inventory and Planning institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

How to link up the results of investigation, division and classification in forest resource monitoring like forestland “one map”, public forest classification division and collective forest property system reform, have always been a difficult problem to handle. This article started with the characteristics of forestry management inventory, studied on how to make fully use of the results mentioned above under the circumstances that features of forestry management inventory were correctly comprehended. This article also analyzed key points arise from the linking progress, to provide some new perspective concerns on the forest resource monitoring of our country, and to serve the general picture of forestry for our nation.

forestry management inventory;forestland “one map”;survey of forestland changing;public welfare forest

2016-12-06

周学武(1965-),男,湖北公安人,高级工程师,主要从事林业调查规划和经营管理等研究。

S 757.2

A

1003-6075(2016)04-0005-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.04.002

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