畜牧兽医综合执法工作在山西的推进

文│史诚（山西省晋城市畜牧兽医局）

畜牧兽医综合执法工作在山西的推进

文│史诚（山西省晋城市畜牧兽医局）

加强畜牧兽医法制建设，开展畜牧兽医综合执法，推行依法治牧，是提高畜产品质量安全水平和重大动物疫病防控、促进畜牧业持续健康发展的迫切需要。山西畜牧兽医综合执法工作始于1999年，经过多年发展，山西畜牧兽医综合执法体系逐步形成。山西省农业厅将法律、法规、规章赋予的行政执法权分解到七个执法组，分别由分管厅长挂帅，有关行政处室负责；全省11个市，除太原、大同、阳泉等市级畜牧兽医管理部门与农业委员会未独立分设外，其余各市和绝大部分县畜牧兽医局设立了法制科（股）作为综合执法执行单位，并挂市（县）畜牧兽医综合执法支（大）队牌子，实行“一套人马、两块牌子”。总体来看，山西畜牧兽医综合执法队伍组建工作基本完成，形成了省厅统一领导、市有支队、县有大队的畜牧兽医综合执法体系。

一、薄弱环节

1.畜牧兽医管理部门执法意识不强。畜牧兽医管理部门由于长期只以养殖技术推广服务为工作重点，弱化了畜牧兽医执法队伍体系建设。另外，畜牧兽医相关法律法规制定颁布的时间相对较晚、执法手段的局限等，造成了畜牧兽医管理部门执法“没有底气”。

2.山西畜牧兽医综合执法体制不顺。山西省、市、县三级畜牧兽医管理部门大部分设立了法制科，但大多与其他科室合署办公，没有独立设置。法制工作人员大多不是法律相关专业，对部门内部执法起不到有效的监督管理和法律指导作用。有的部门既承担着行政审批，又负责行政执法工作，行政管理与行政执法混为一体，既是裁判员又是运动员，不能很好起到监督执法作用。

并且，在执法工作中，往往一个违法案件中涉及多个领域的违法行为，多部门参与执法，没有建立有效地衔接和促进机制，同级之间、上下级之间联络不便，不能站在全局考虑问题。一方面直接降低了执法效率，造成执法资源的浪费；另一方面造成职责不清，责任不明，甚至相互推诿，综合执法工作难以深入开展。

3.综合执法队伍建设需加强。

（1）执法人员不到位。目前，全省已经建立执法队伍的市、县中还有部分地方的执法人员不到位，大部分市、县两级执法人员编制较少，多为合署办公，人员、设备配备不齐全，开展执法难度大。

（2）执法队伍素质有待提高。畜牧兽医综合执法人员，特别是基层执法人员，普遍年龄偏大，学历偏低。另外，现有执法工作人员大多原来从事畜牧兽医技术服务工作，对畜牧兽医法律法规不熟悉，综合执法队伍素质整体不高。

4.山西畜牧兽医综合执法水平不高。一是执法主体不规范。畜牧兽医主管部门是《畜牧法》的执法主体，而动物卫生监督机构是《动物防疫法》的执法主体。但在实际执法过程中，经常出现执法主体错误等现象。二是执法程序混乱。在执法过程中，执法人员大多注重实体法，轻视执法程序的重要性，不能按照法定执法程序开展工作。例如执法人员执法前不出示执法证件、先处罚后立案。三是法律适用错误。在执法过程中对违法行为定性不准确导致适用法律错误，违反法律条款和处罚依据混淆不清，引用法律条款不具体等现象经常出现。四是执法随意性大，标准不统一。各部门在执法过程中执法随意性大，执法标准不统一，具体操作不规范，不能体现依法行政，影响执法公平性。五是执法文书制作不规范。在实际执法过程中，执法文书不规范现象比较普遍，例如：当事人名字前后不一致、执法工作人员随意变更、执法文书缺项丢项、字迹潦草、语言表达不清、案卷装订不规范等。

5.综合执法难度大。

（1）监管对象范围广，难度大。以山西省晋城市为例，据不完全统计，全市各类监管对象2841个，另外还有很多散养户也要纳入监管范围。相对于执法人员数量短缺、执法点多线长面广的工作实际，执法工作难以监管到位，造成执法难度大。

（2）监管对象法制观念淡薄。畜牧兽医管理部门的监管对象大部分为农民，文化素质不高，法制观念相对淡薄，不学法、不懂法，给日常执法工作带来很多不便。

6.山西畜牧兽医执法工作技术支撑体系不健全、经费保障不足。现阶段，全省只有一个省级畜产品质量安全检测中心，大部分市县两级开办的兽医实验室只能开展一般性的抗体监测，甚至有的县因为资金、人员等问题还没有设立兽医实验室。

畜牧兽医执法工作经费保障不足，据统计，全省48支畜牧兽医综合执法队伍中，执法车辆只有16辆，调查取证设备21台。检测手段落后，取证工具短缺，造成执法成本高，影响执法工作开展和案件有效证据的收集。

二、山西畜牧兽医综合执法推进建议

1.推行权力责任清单，认真梳理法定职责。各级畜牧兽医管理部门要以推行权力责任清单工作为契机，对承担的法定职责进行认真梳理，将涉及种畜禽生产经营、畜禽养殖、动物屠宰加工、兽药饲料管理、动物病原微生物实验室生物安全监管、草原资源保护建设、畜产品质量安全监管等方面的行政管理、行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查和其他行政权力等法定职责细化分解，落实岗位责任。

2.整合畜牧兽医执法力量，理顺综合执法机构。

（1）创新执法体制，健全执法体系。以动物卫生监督机构为基础，实行“一个机构、两块牌子”的模式，分别在省、市、县三级动物卫生监督机构加挂畜牧兽医综合执法总队、支队、大队的牌子，归口同级畜牧兽医主管部门管理；乡镇畜牧兽医站作为县级派驻乡镇的畜牧兽医综合执法机构，加挂畜牧兽医综合执法中队的牌子。

（2）整合行政职能，实现职能分离。对现有的畜牧兽医行政处罚职能进行有效整合，将业务科室的种畜禽生产经营、畜禽养殖、兽药饲料监管、动物防疫监督、畜产品质量安全监管等行政处罚职能交由畜牧兽医综合执法机构承担，业务科室负责相关业务的行政许可和行政管理职能，使行政管理与行政执法有效分离，统一行使行政处罚职能。

（3）完善执法工作机制，严格执法程序。要按照《行政处罚法》等有关法律法规规定，严格办理委托执法的相关手续，签订行政执法委托书，使执法行为合法有效。畜牧兽医综合执法机构在本级畜牧行政管理部门领导和管理下开展综合执法工作，案件立案查处、行政处罚、行政强制决定由畜牧行政管理部门做出，由畜牧兽医综合执法机构具体执行。

（4）建立法制审查，完善执法监督。抽调法律素质较高的专业人员成立法制科，主要负责畜牧兽医案件审查、行政执法内部监督、行政复议和行政诉讼的应诉、行政执法人员的培训考核等职责。

（5）建立健全技术支撑体系。创新工作方式，建立省、市、县三级畜产品质量安全监测机构。畜产品质量安全监测机构作为畜牧兽医行政管理和行政执法的技术依托单位，负责执法过程中饲料、兽药、畜产品等的技术鉴定和检测工作，为行政执法提供技术支持，提高畜牧兽医综合执法工作效率。

（6）建立联防联动机制。认真做好行政执法与刑事司法衔接工作，加强与公安、工商、质监、环保等部门的信息交流，打造信息共享平台，建立完善跨区域案件联防联动机制，切实提高执法能力和执法水平。

3.强化综合执法队伍建设，提高执法人员素质。科学公正选拔专业执法人员，建立一支严格依法行政的专职执法队伍。一是建立健全畜牧兽医综合执法人员资格考试、定期培训和考核制度，使综合执法工作程序化、制度化；二是加强对执法人员培训，确保严格执法、公正执法、文明执法；三是建立健全执法管理制度，实行执法责任制；四是强化内部执法稽查，严格内部稽查工作。

4.加大执法队伍培训，提高综合执法水平。

（1）制定培训计划，注重培训成果。根据工作实际，制定切实可行的培训计划，编印培训资料，建立考试题库，搭建网络在线考试系统，实施全员培训。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，将执法人员个人培训情况与年度考核、任职、晋升直接挂钩。

（2）创新培训方式，提升实践能力。要创新培训方式方法，实现理论培训与现场执法检查相结合，促进执法人员将法律知识用于实践执法，在实践执法中不断学习，形成法律知识水平和实践执法能力不断提升的良性循环。

（3）定期开展案卷评查和执法能力知识竞赛。加强与政府法制部门的业务沟通，通过定期开展执法案卷现场评查和执法能力知识竞赛等方式，进一步规范畜牧兽医执法行为，加强执法办案绩效评估，提升执法人员办案能力。

5.落实综合执法经费，提升综合执法能力。积极争取将执法经费纳入地方财政预算，购置执法记录仪、录音笔、对讲机等调查取证设备；加快推进省市县三级畜产品质量安全检测体系建设，完善畜牧兽医综合执法技术支撑和经费保障。

6.构建综合执法信息化平台，实现执法信息化。创新执法机制，运用“互联网+”思维以及现代计算机技术、3G网络和智能手机移动信息采集终端，将畜牧兽医综合执法工作与现代信息技术深度融合。以山西“智慧动监”为基础，构建山西畜牧兽医综合执法信息化监管平台，将监管对象进行电子定位，制作电子地图。创新监管模式，实行企业“黑名单”制度，实现执法监管的流程运行、过程监管和全程可追溯，全面提升畜牧兽医综合执法信息化水平。