发挥人民代表大会制度在社会主文法治国家建设中的作用

溥德书

摘要：人民代表大会制度是社会主义法治国家建设的制度基础，社会主义法治国家建设则是推动人民代表大会制度与时俱进的强大动力。人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中处于主体地位，具有主导作用。目前，人民代表大会作为最高权力机关的作用还没有完全真正体现出来，人大监督的科学性和实效性不强，人民代表大会的某些制度还不适应法治发展的需要。要充分发挥人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中的作用，应当进一步发挥好人民代表大会制度的立法职能、重大事项决定权职能、任免权职能和监督职能。

关键词：党的十八届四中全会；人民代表大会制度；社会主义法治国家建设

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0106-04

2014年10月党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并提出了“建设社会主义法治国家”的目标。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在建设社会主义法治国家过程中，发挥着重要作用。分析人民代表大会制度与社会主义法治国家建设的关系、人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中存在的问题与不足，积极探讨推进社会主义法治国家建设对策举措，对加强社会主义法治建设具有重要的现实意义。

一、人民代表大会制度与社会主义法治国家建设的关系

人民代表大会制度与社会主义法治国家建设是相铺相成的辩证统一关系。

一方面，人民代表大会制度是社会主义法治国家建设的制度基础。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国各种政治制度的源泉，是我国所有制度的制度，是管制度的制度，是牵头的制度。它是中国共产党在领导中国革命、建设和改革开放的伟大实践中创建并不断发展完善起来的，是我国政治建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大政治特色和优势。在新时期，我们全面实施依法治国、建设社会主义法治国家，最重要的就是要坚持和完善人民代表大会这个根本制度，切实加强国家权力机关建设，保证人民当家作主得以实现。

另一方面，社会主义法治国家建设是推动人民代表大会制度与时俱进的强大动力。一是社会主义法治国家建设的目标为人民代表大会制度与时俱进注入了强大动力。党的十八届四中全会把建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的目标，人民代表大会制度的改革与改进，就不再仅仅是人大自身的要求，更重要的是要通过推动人民代表大会制度完善和发展，使人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中，具有更充分而有效的制度执行能力，使国家根本政治制度始终跟上时代前进的步伐。二是建设社会主义法治国家有利于人民代表大会制度的完善。社会主义法治国家建设不是一个静态的过程，而是在不断地推动和发展中进行的，因而是一个动态的过程。在此意义上，社会主义法治国家建设是指在中国共产党的统一领导下，在正确判断民众新要求的基础上，全面改革和完善现有的体制机制、法律法规的过程。人民代表大会制度作为我国的根本的政治制度，为与社会主义法治国家建设相适应，也会相应地进行调整和补充完善来满足人民当家作主的新需求。三是建设社会主义法治国家为充分发挥人民代表大会制度的职能作用提供路径选择。按照全面依法治国要求，建设社会主义法治国家，是人大工作的重要职责和根本任务。各级人大要正视社会主义法治国家建设给人大工作提出的新情况、新任务、新要求，以更加有效的工作推动社会主义法治国家建设的进程。

二、人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中具有主导作用

新中国在中国共产党的领导下，富有中国特色的人民代表大会制度，在社会主义法治国家建设中起着主导性的作用。这一主导性作用具体体现在以下四个方面：

第一，人大为社会主义法治国家建设提供法律资源。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会是立法机关。因而人大的重要职能就是立法、修法，使法治国家建设有法可依，且有良法可依。良法的最佳状态和最高境界就是正义。如何实现正义？发扬民主是重要手段之一。立法权的核心价值是民主。从原理上讲，立法过程应该充分发扬民主，进行全面的讨论、争论，以使所制定的法律更符合人民意志。

第二，人大为社会主义法治国家建设提供舆论动员。人大是我国非常重要的法治动员机关。从人民代表大会正式成立起，就一直重视法制的宣传教育工作，把法治的舆论动员作为自己推进法治建设的重要组成部分。

第三，人大为法治国家建设提供实施保证。在我国，依照法律规定，人大最根本的职能是保证宪法和法律在本行政区域内的实施，人大所有履职行为，都离不开这一点。在此意义上，人大是为法治国家国家建设提供保证的，是为宪法和法律实施提供保证的。

第四，人大为法治国家建设提供全面监督。人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督，就是说，不但其他国家机关处于人大的监督之下，而且其他国家监督机关也处于它的监督之下，它在本质上是一种以权力制约权力的监督。人大监督主要包括法律监督、工作监督和人事监督等全面的监督。

三、人民代表大会制度在社会主义法治国家建设中存在的问题与不足

人民代表大会制度在对社会主义法治国家建设发挥主导作用的同时，也存在不尽相适应的方面，有待加以进一步完善。

第一，人大作为最高权力机关的作用还没有充分体现出来。各级人大是宪法确定的国家和地方各级权力机关，但是现实中还存在履职难的问题。比如，在社会上的认识中还有偏差，认为人大和政协是“二线”、是安排干部的地方，人大是领导干部“出生”“人死”的地方；人大不被重视，人大“腰杆”还不硬。这些认识偏差严重影响和制约了人大作用的发挥。

第二，人大监督的科学性和实效性不强。在人大依法履行监督职能上，虽然经过几十年的探索，国家也出台了人大常委会监督法，但由于受体制机制等多方面因素的影响，人大监督的实效性仍然不强，缺乏广度、深度和力度。人大作为国家和地方国家权力机关的地位、作用及解决各种热点、难点问题的能力，仍然被广大代表、人民群众所怀疑。对此，学者任宝玉指出：“目前人大的监督机制是人大制度运行机制中最为薄弱的一个环节”，监督形式运用不足，刚性监督手段缺失；程序执行存在差异，工作措施不够健全；监督机制不够完善，监督效能尚需提高；监督意识相对滞后，履职理念有待转变；自身建设还不到位，队伍素质能力需要提高。endprint

目前，人大在监督方面最突出的问题是以下四个方面：一是人大监督工作涉及“一府两院”工作的方方面面，法律法规涉及几百个，监督任务难以落实。二是监督程序不尽完善、缺乏可操作性。如对由人大选举任命的国家工作人员进行述职评议，在20世纪80、90年代曾经搞得轰轰烈烈，很有效果，但从21世纪初实质上被叫停了。又如，在人事选任方面，党委推荐干部与人大选任干部之间，还没有进行具体制度层面的对接。三是监督实效性不强。人大常委会进行的视察、执法检查、专题调研及做出的决议决定，许多还不能落实到实处。存在这些问题的原因，既有历史文化传统观念的影响，也有职权配置和管理体制的局限，如决策机制和执法模式的制约，处置手段和监督权限的束缚。

第三，人民代表大会的某些制度还不适应法治发展的需要。公民自主自发的政治参与，形成对人大选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求、政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。公民群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主法治、对代议制度提出了新要求，也反映了人民代表大会的某些制度不适应民主法治发展的需要。

四、进一步发挥人民代表大会制度对社会主义法治建设的职能作用

在新的历史起点上，依据人民代表大会制度的功能和宪法所赋予的权力，结合现实中所存在的问题，建议采取以下四大举措，以充分发挥人民代表大会制度对社会主义法治建设的职能和积极作用。

第一，发挥人民代表大会制度的立法职能。立法工作是人大的第一权力。人民代表大会是科学立法、建立完备法律规范体系的主体机关。党的十八届四中全会《决定》强调人大主导立法。与过去对应的是行政机关主导立法，然后产生了国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化这种弊端，也就是我们讲的部门保护主义问题。为此，应该充分发挥人民代表大会的立法职能，保障国家法律规范体系的形成，以促进社会主义法治国家的实现。当前，做好立法工作要把握好“一个坚持”“一个注重”“两个发挥”。“一个坚持”即坚持党的领导，这是根本，也是做好立法工作的规律。“坚持党的领导”是宪法规定的，不要党的领导，就违宪、违法了。立法规划要报党委。“一个注重”就是要注重提高立法质量，当然，这也是一个永恒的主题。要看制定的法律好不好，管不管用。要考虑立法成本、立法的资源。“两个发挥”就是要发挥立法的引领和推动作用，如“考试作弊”入刑、“醉驾”入刑等。还要发挥好人大代表、常委会组成人员的作用，发挥社会各界的作用、政府各部门的作用、各专门委员会、工作委员会的作用，各方都参与。

在加强和完善立法工作方面，十二届全国人大第三次会议按照党的十八届四中全会的要求，赋予设区的市立法权，使目前立法机关主体达到350多个，这就需要立法的人才。过去，无这方面的人才储备。所以，人大的力量一定要加强。要有足够的立法的力量，要有足够的立法的资源、立法的经验、立法的信心。这方面，譬如立法助理制度，还有国外的一种民间设立的立法起草和评估制度等等，这些制度可以起很大作用。尤其我们现在的人大代表不是专职化的，其专业化程度不高。所以，要真正解决立方问题，那就要在人员、信息、物质准备、技术准备各个方面有全套的安排。否则的话，讲的是人大主导，弄到最后，实际上还是行政主导或者社会主导，甚至专家主导的现象。这些是我们需要警惕和注意的。

第二，发挥人民代表大会制度的重大事项决定权职能，促进社会主义法治国家建设。我们应该尽可能地克服目前人事监督中“虚化”现象。只有充分行使决定权，才能树立人大权威，真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家作主的权力和依法治国的基本方略落在实处。

第三，发挥人民代表大会制度的任免权职能，促进社会主义法治国家建设。人大及其常委会的任免权，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力的总称。人大及其常委会的任免权由宪法和法律赋予，它既是一项国家机关的权力，又是监督国家机关工作人员的手段，是人民群众当家作主，管理国际事务，管理社会化经济文化事业的具体体现。它能够有效地保证国家机关及其工作人员对人民负责，按人民的意志办事。社会主义法治国家的实现，归根到底需要人力来完成。在这一方面，国家机关工作人员职能的发挥起着至关重要的作用。

第四，发挥人民代表大会制度的监督职能，增强其监督实效性。改革开放以来，虽然人大监督的作用在逐渐加强，但仍与宪法的规定、人民的期盼以及时代的发展要求存在差距。因此，当前亟待需要加强人民代表大会制度的监督组织建设，建立常态化的监督机制。

人大是国家权力机关的监督的最高层次监督，应当具有国家性、人民性和绝对权威性。监督“一府两院”的工作是人大的重要职责。监督的形式包括执法监督和工作监督两种。前者是指包括人大常委会直接派出检查组赴各地检查执法情况；后者是指围绕改革和建设中的重大问题，人民群众普遍关心的、社会反映强烈的问题展开监督。监督的手段，通常包括听取工作报告、质询、罢免、检查、批评建议等。在法治国家建设中，对法治实施的监督日益重要，几乎与立法的位置同等。近年来，地方人大及其常委会探索和创造了一些行之有效的监督形式和做法。这些做法主要有：开展对法律法规实施情况的检查监督；组织代表评议“一府两院”的工作；对司法机关办理的重大典型案件进行监督；督促行政执法机关和司法机关实行执法责任制的冤案、错案责任追究制；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；完善听取和审议“一府两院”工作报告制度；发出《法律监督书》等。这些监督形式，主要依托评议、法律和财政的方式进行。经常采取和推广的是评议的方式，有会议评议、书面评议，包括了定性评议、量化评议、表彰性评议等等。“评议把对事的监督与对人的监督，人大常委会的监督与人大代表的监督、人民群众的监督、会议期间监督与闭会期间监督结合起来，增强了实效。”人大最有力的监督工具，应该是法律法规，通过立法和执法监督，进行违法和违宪审查。将宪法和法律，置于各方权力之上，利用法律的上下位阶效力和程序来进行法治的监督。这样，一方面可以免于人治的干扰，另一方面，也能将监督的过程制度化和常态化。与此同时，加强人大的监督，还需要进一步规范职权关系，努力破解监督工作难题。坚持依法监督，充分运用法定监督形式。注重形成合力，切实强化监督工作效能。完善运行机制，积极创新监督工作实践。提高能力素质，着力增强监督工作力量。

如果各级人大把宪法和法律赋予的职权全面行使到位、把自己工作的力度全面追加到位、把自己履职的效果全面提升到位，我们全面依法治国的目标就能够早日实现。

责任编辑 何成学endprint