森林采伐限额执行中遇到的难题及解决措施

万莉

（自贡市荣县林业局四川自贡643100）

森林采伐限额执行中遇到的难题及解决措施

万莉

（自贡市荣县林业局四川自贡643100）

森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的一个法律制度，也是森林采伐管理的一个重要的内容，它的目的是通过控制森林采伐的数量来增加森林面积及其蓄积量。市场经济不断发展，我国实施的森林采伐限额制度的实践表明，虽尽管这个制度的本身价值是不容置疑的，但是林业发展与这个制度之间的矛盾越来越明显，遇到很多的问题。新时期的林业发展的一个重要课题就是解决这些问题。本文提出了森林采伐限额制度存在的问题，总结了完善这项制度的意见。

森林；采伐限额；难题；解决措施

引言

由于各种不同的原因，我国的林业的发展与建设在多方面受到制约，使森林发展呈现出非可持续性，这种非可持续性发展的总体表现可以概括为森林的过度采伐、树种简单化、林地大量流失、生产力下降、林地衰退等。在这些森林非可持续性发展的现象中，一个十分严重的问题就是森林的长期过度采伐。森林采伐限额是经国家行政主管部门批准的，有关部门根据法定方法和程序制定的，具有法律效力的特定经营单位或行政区域每年用各种各样方法采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对林木和森林采伐规定的最大的控制标准。按照我国的森林法的规定，国家根据用材林的生产量高于消耗量的原则，严格地控制森林的年采伐量，采伐林木一定要申请到采伐许可证，按照许可证的规定来采伐，包含超限额采伐的滥伐林木的现象。目前存在的长期地大面积超限额采伐的事实，令这项实行多年的法律制度不但没有达到预期的目的，反而使它有形同虚设的嫌疑。本文提出了森林采伐限额制度存在的问题，总结了完善这项制度的意见。

1 森林采伐限额制度面临的问题

事实上，几乎所有与林业有关的人员和部门都或少或多地对于森林采伐限额制度所遇到的问题有所认识。有关林业发展的报告指出，在促进林业市场化进程、促进林业的分类经营改革、落实和明确林业产权以及平原林业的采伐管理等方面，森林采伐限额的政策还有完善。关于森林采伐限额，接连两年的林业发展报告分析说明，尽管国家执行制度越发地严格，对采伐限额的管理也有一定的调整，但是超限额采伐的现象依然存在，这表明采伐限额制度的执行乃至采伐限额制度的本身都遇到很多急需考虑解决的问题。综合来说，采伐限额制度面临的问题主要表现在以下五个方面：

1.1 采伐限额的依据的准确性受到质疑

不容置疑，森林采伐限额制度达到逐步增加森林蓄积量及森林面积的目的的首要保证是准确而科学地编制采伐限额，能够想象，若是采伐限额编制的本身就是不准确的，那么森林采伐限额制度的目的就不能实现。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额的指标实行平衡、汇总，经过同级人民政府的审核之后，报到国务院批准。从理论上来说，森林年采伐量是各个经营单位根据森林资源的规划设计调查的结果而来的。然而，具体的经营单位尤其是国有林场，由于其最主要的经营目标是维持本单位的发展与生存和地方经济的发展，他们较少甚至一点都不考虑他们的经营行为的生态效益，加之他们在自己的经营行为中缺少制约注重生态效益的外在和内在的激励，显然他们会更倾向于多上报采伐量进而获得经济效益。因此，他们制定并上报的年采伐限额指标的准确性、科学性也受到合理的质疑。

1.2 执行凭证采伐的制度力不从心

凭证采伐的制度确保了森林采伐的行为可以依照核定的采伐限额和木材的生产计划实行，林政部门的管理监督通过对采伐限额核发采伐许可证来实现，核定颁发采伐许可证的部门不能超过经过批准的年森林采伐限额以及年度木材生产计划而核发采伐许可证。然而，迄今为止，很多林政部门依然存在发人情证、超额发证、关系证的现象。

1.3 超限额采伐现象仍然严重

森林采伐限额是具有法律强制力的，是国家对林木和森林采伐限定的最大的控制指标，任何个人和单位都应该遵守，然而现实的情况却是，尽管每年国家都限定了采伐的数额，但是实际上超限额采伐在我国森林采伐中已经是一个公开的秘密。在第四次森林资源的清查间隔期间，全国的年均森林采伐消耗量超限额竟然达到4430多万立方米。国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进行抽样检查，发现被抽查的11个县市中有9个县市有超限额采伐的行为。而实际上，全国各地关于超限额采伐的报道和有关的数据实在无法一一举例。最近一次的国家林业局森林对采伐限额情况的检查说明，虽然被检查发现的超限额采伐单位的数量有一定程度的下降，但是存在的问题依然相当普遍和突出。

1.4 现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性

毫无疑问，社会资金投资林业是一件利国利民利己的选择。从所有权的层面来看，社会资金投资林业所产生的林木应该属于投资者，在不损害他人的利益的前提下，投资者可以完全按照自己的意志处理自己的林木，这也是所有权的本义，更是市场经济的本义。然而，在采伐限额的制度下，社会资金投资所产生的林木也依然会受到采伐限额的拘束，投资者不能按照自己的意志行使自己的所有权，这在客观上打击了投资者投资林业的积极性。

1.5 对超限额采伐行为的处罚左右为难

对于违反采伐限额制度的行为，刑法、森林法等法律法规都规定了应当承担的刑事责任、行政责任，这里确定的处罚措施是严厉而且明确的。然而，有很多情况，超限额采伐行为也并非一个简简单单的违法犯罪行为，这种行为大多有很多情非得已的理由，有一部分是地方政府甚至都是为了公益事业而不得不超限额采伐，有一部分是森工企业为了支付工人工资或者为了偿清沉重的债务、维持企业的基本生存条件才被迫超限额采伐。这样的“违法”、“犯罪”行为，司法部门、执法部门处理起来也常常因他们“事出有因”感到对他们的处罚而左右为难。

2 完善森林限额采伐制度需要采取的措施

2.1 尽快完成森林分类区划

国家林业局与有关部门来制定森林分类区划的方法与标准，地方按照区划的方法与标准尽快地完成森林分类区划的工作，在把森林资源区划为商品林和公益林的基础之上，把公益林进一步地区划为国家重点公益林和地方重点公益林，把商品林进一步地区划为人工用材林和天然商品林。

2.2 根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施

针对重点公益林尤其是国家重点公益林，严格地保护，实行禁伐制度，只能实行改造性采伐或者抚育性采伐；针对天然商品林要实施限伐政策，保证人工商品林的采伐额度。对人工商品林和天然商品林分别编制采伐限额，并且建立实行生态效益的补偿机制。纳入地方和中央的财政预算，建立起生态效益补偿基金，公益林分别由地方财政和中央财政给予对应的补贴；对私人业主经营的商品林，不能转让给他人又不愿继续经营的，也应该由国家收购并给有一定程度的补贴；对私人业主及集体经营的林木被区划为公益林的，经国家收购，而不愿被区划为公益林的，当地的林业主管部门应该与私人业主或集体签订限伐、禁伐协议并有相应的补贴；逐渐建立起缴纳生态公益林补偿金的制度，使生态公益林使用人可以更受益对生态公益林的供水、矿产开采、风景区旅游、生态公益林林地等个人或经营单位缴纳生态公益林补偿金。

2.3 增强采伐限额制度执行的检查与监督

①应该增强对天然商品林、公益林在伐区调查设计、采伐的更新、伐后的验收等各个环节的检查和监督。②虽然人工商品林主要由经营者按其森林经营方案来确定，采伐限额有一定程度的放宽，但是人工商品林的采伐一样事关水土和生态环境的可持续发展。故经营者要严格地依照森林经营方案的内容来实施，林业主管部门则应该增强对森林经营方案实施的检查与监督。

3 结束语

完善和改革森林采伐管理是进行集体林权制度改革的一个必然要求。《有关法律法规明确规定，要改善林木采伐的管理机制，推进森林采伐限额管理的改革。只有建立起科学的林木采伐的管理制度，才能让经营者更加充分地共享林业发展的利益，使造林经营得到应有的回报，才能形成森林利用与保护的良性循环，达到“越采越好、越采越多、青山常在、永续利用”的目标。

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2016-9-17

万莉（1970-），女，林业助理工程师，大专，主要从事林业工作。