政府绩效治理中的行政价值：逻辑框架、失范原因及完善路径

王　炜，黄新宇

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)



政府绩效治理中的行政价值：逻辑框架、失范原因及完善路径

王炜，黄新宇

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

摘要：加强社会主义法治建设，关键要建立体现社会主义核心价值观、符合社会主义法治行为规范的行政价值体系，这对提高政府绩效治理水平有重要意义。通过政府绩效治理与行政价值逻辑关系的分析，提出政府绩效治理包括绩效治理理念、绩效治理结构和绩效治理过程三个部分；行政价值是绩效治理理念的重要构成，是公务员提高政治素质和依法行政的准则。据此，提出建立主体多元化的考核标准和治理体系、完善行政价值制度保障等对策建议。

关键词：政府绩效；绩效治理；行政价值

一、问题的提出

依据最高检工作报告以及媒体公开报道，在高官落马事件中，“受贿”成为第一贪腐形式，因为“滥用职权”和“玩忽职守”被查出的领导干部超过一半案例提及，还有人员被查出存在“道德败坏”和“生活腐化”原因。中央八项规定实施后，截至2014年12月，各地查处违反中央八项规定精神问题77 606个，处理102 168人，给予党纪、政纪处分31 338人，其中省部级干部3人，地厅级干部153人，县处级干部1 690人，乡科级干部29 492人(数据来源：中央纪委监察部网站)。伴随网络反腐和民众监督日益加强，领导干部因为“个人作风问题”被查出现上升趋势。

在中共十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上，习近平总书记明确提出，要“强化反腐败体制机制创新和制度保障，加强思想政治教育”。十八届四中全会又明确提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系。加强社会主义法治国家建设，依法治国，关键是要建立体现社会主义核心价值观、符合社会主义法治行为规范的行政价值体系，这对于塑造廉洁高效的政府形象，提高政府绩效治理水平具有重要的意义。

二、政府绩效治理与行政价值的理论溯源

(一)政府绩效治理的理论源起

从政府绩效评估到政府绩效管理，再到政府绩效治理的发展，是一个从强调技术方法的运用到管理理念、治理结构转变的过程。绩效管理源于科学管理时代的效率主义。

第一阶段是以行政效率为主要特征的绩效管理阶段。最早可以追溯到公共行政创始人威尔逊对责任和绩效测量的研究，他提出的“要解决腐败和政府信任危机，必须使官员对自己的行为负责”，使行政效率作为政府的首要目标被广泛关注，也构成了绩效的主要内容。

第二阶段是注重绩效评价技术与方法的阶段。20世纪70、80年代兴起的新公共管理范式，将私人部门的管理手段运用到政府的管理中，政府绩效管理作为一种强有力的管理方式被广泛运用，以此提高政府部门对公民需求的回应性。20世纪90年代梅杰政府将重点进一步放到公共服务的质量方面，使绩效管理更加战略化和系统化。

第三阶段是政府绩效治理阶段。21世纪后，学者开始从战略角度对政府绩效管理进行反思，试图建立以公共价值为基础的政府绩效治理结构。政府绩效治理理论研究热点也发生了变化，绩效治理的主体，特别是国家、政府和社会合作成为了新的研究热点。如美国波特兰州立大学教授道格拉斯·摩根(2011)研究了政府绩效管理中的价值理性和工具理性之间的关系，以行政价值为基础，构建了地方政府治理的战略框架，即政策发展、制定、管理和执行以及评估和反馈等四个阶段，并从个体、结构、政策三个层次，提出激励地方政府以价值为基础实施政府绩效治理的战略。包国宪教授(2010、2012)提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论和政府绩效治理的PV-GPG模型。蔡立辉教授(2012)认为，基于政府绩效评估实践提出来的政府绩效评估科学化，政府绩效评估价值取向必须通过“政府+专家”的模式解决。2012年10月份，在“公共绩效治理：国际学术前沿与全国实践经验高端论坛”中，罗纳德·塔门教授和贾塞科·库格勒教授(2012)首次提出“国家绩效理论”，进一步完善了政府绩效治理理论[1]。

(二)行政价值的理论发展

行政价值的研究最早起源于西方哲学学派。从20世纪60年代新公共行政学派倡导社会公平与正义，到20世纪80年代新公共管理理论和新公共服务理论治理体系中公民地位的核心变化，强调公民、公民权和公共利益是公共服务的首要关注点，再到20世纪90年代后行政伦理学派的助推下，公共行政领域强调行政伦理价值[2]。

我国学术界对于行政价值的研究，主要关注马克思主义经典著作中的行政价值理念。21世纪之后，中国逐步形成了较完善的社会主义市场经济体制和制度，这为政治及行政体制改革提供了发展的动力和基础。行政价值观也逐渐由“注重效率”转向“注重公平”。毛泽东倡导“民主和廉洁”、邓小平倡导“效率和权威”、江泽民倡导“服务和法制”、胡锦涛倡导“社会主义民主法治、自由平等、公平正义”，习近平则把“倡导自由、平等、公正、法治”作为“积极培育和践行社会主义核心价值观”，推进社会主义核心价值体系建设的一项重要内容。中国的行政价值观是马克思列宁主义关于行政价值思想在中国的进一步发展，可为社会主义国家行政管理活动提供导向[3]。

三、政府绩效治理与行政价值的逻辑关系框架

提高政府绩效治理水平，必须要明确行政价值在政府绩效治理的地位和作用。政府绩效治理和行政价值相结合的研究，无论从制度、体制到行为模式，行政核心价值都贯穿于社会治理体系构成的各个方面，公共行政是治理价值的具体存在形态和实现路径。有的学者如包国宪教授(2012)提出以公共价值为核心的政府绩效治理模型，认为来源于社会、根植于社会，才是政府绩效的合法性基础[4]。本文认为，通过行政价值的重塑加强政府绩效治理水平，必须要明确政府绩效治理与行政价值的关系，行政价值与公共价值不同，公共价值更多体现社会的核心价值，而行政价值则是引导公务员以身作则，自觉遵守和履行社会主义核心价值观的价值体系，是公务员的行为规范和职业准则。只有符合社会公共价值需要，政府绩效管理才能产生可持续提升的动力；只有基于行政价值基础的科学管理，才能充分体现科学管理的价值，保证政府产出与社会需求高度一致，实现政府组织与社会的发展目标。

政府绩效治理与行政价值的逻辑关系可以用下图1表示：

图1　政府绩效治理与行政价值的逻辑关系

(一)行政价值是公共价值的基础

本文认为，政府绩效治理主要包括绩效治理结构、绩效治理理念和绩效治理过程三个部分。行政价值是绩效治理理念的核心部分，是实现政府绩效治理目标，最终实现公共价值的基础。公共价值是社会基本价值，是公民、社会、政府追求的共同价值和绩效治理的最终价值。因此，政府绩效治理必须符合社会公共价值要求。公共价值以社会发展、公众需要为衡量标准，其最终目的是社会福利的最大化。经济性、效率性和效益性的行政过程在政府绩效管理被普遍认为是有绩效的，但是在以公共价值为基础的政府绩效治理中，判断绩效结果是否达成的根本标准必须以公众的满意度为标准，以是否促进了公众福祉提高和社会发展作为衡量的目标，这样政策制定及执行才能获得公众的支持和理解。政府绩效治理以实现公共价值为最终目的，就要求以体现公共价值作为绩效实现的合法性法理依据。因此，政府绩效治理要分析政府的政策制定、行政行为和行政产出，更要注重“政府的决策、行为和结果是否符合社会和公民的需要”。

(二)行政价值是政府绩效治理理念的重要构成部分

行政价值的基础是行政伦理的价值标准，是行政文化中制度文化的核心构成内容，是公务员行政行为的规范，也是公务员提高政治素质和依法行政的重要准则。首先，行政价值是社会主义核心价值观在行政过程中的重要体现，也是继承、发展马克思主义行政价值观，并在此基础上的继续及创新，社会主义核心价值观的要求必然要在每一个公务员的行政过程中体现出来。其次，建构符合时代要求的政府绩效治理行政价值观，要求政府在绩效治理过程中厘清不同时期意识、文化和制度层面积淀、形成和变迁过程，能够反映不同时期公共价值的特点、行为结果和行政表现。行政价值的建构有助于形成良好的行政行为和行政文化，应该符合政府绩效治理需要，最终实现行政过程的价值主导，使政府组织行为秉持正确的价值原则，提高行政执行力与政府公信度。第三，行政价值是公务员的行政行为规范，依据行为规范和制度标准依法行政，可以提高公务员的行政效率和日常行政管理的科学化。建立高效政府、提高政府执政力、加强制度建设，完善行政组织的行为规范，对于法治国家的建设尤为重要。通过行政价值的建构，完善行政人员的行为规范标准，提高公务员对自身工作价值的理解和认识，提高其责任感和使命感，满足社会公众需要，减少行政阻碍，提高管理效率。

(三)行政价值必须适应不同的社会基础、政策环境、制度环境

前文分析，行政价值的基础是行政伦理的价值标准，是行政文化中制度文化的核心构成内容，而社会伦理、社会文化的形成离不开特定的社会基础，不同国家或一个国家不同地区、不同的发展阶段，社会环境、政治环境、制度环境存在差异性，这也决定了政府绩效治理的差异化。“西方国家政府绩效的价值建构，主要是通过成熟的代议民主制和公民社会实现的。”其社会基础包括政治基础、经济基础、社会文化基础、民主化程度、政治权力集中程度。而我国特定的政治制度和社会环境决定了政府产出的是“政绩”，不全是绩效。我国特定的制度环境和行政生态，决定了区别与西方国家不同的文化价值观、行政伦理道德和公务员的行政规范价值准则。

(四)行政价值重塑促进绩效治理理念、结构和过程的创新

首先，行政价值重塑是治理结构改革和创新的价值动力，也是治理理念创新的保障。治理结构包括组织结构、权力设置与领导体制，治理结构的创新是在对社会发展现实进行充分分析和正确认识的基础上对公共权力的有效分配。绩效治理结构是否合理，是有效促进社会发展的公共权力的基础，因此政府必须有效地进行组织结构设计。实践可知，每一次政府组织机构改革无不是围绕政府职能转换进行，恰当行使行政职能是完成行政目标的重要保证，而行政价值正是引导公务员日常行为准则和行政规范的价值基础。其次，治理过程包括行政手段、行政过程和政策回应。行政手段是行政方法、行政技术的运用过程，行政过程是行政权力的具体运用和行政执行力的体现，通过行政执行达到政策预期目标；政策回应是通过行政执行后，公民对政策执行的理解和配合，对政策执行效果的评价和反馈，治理的过程和结构都是在治理理念的指引下进行设计、引导和创新，是三者协同发展的过程。可以通过建立社会、公民协调和反馈机制，使公众了解行政的手段和方法，因此，理解行政价值和政策目标，可以更好地提高公众对行政和政策的理解与响应，实现绩效治理目标。

四、政府绩效治理中行政价值失范的原因及完善路径

(一)政府绩效治理中行政价值失范的原因

1．官员绩效考核不重视行政价值观，导致权力寻租等腐败现象

首先，绩效考核体系中不重视行政价值观，表现为对职业道德、政治素质、行为规范考核忽视，这会导致权力寻租等腐败现象发生。作为行政领导，如果不以行政价值自觉规范自身行为，就会导致权力的寻租和滥用。特别是当官员手中掌握大量的自由裁量权却没有受到合理监督的情况下，“经济人”的本性会驱使他们做出有利于自身的选择，个人价值至上，忘记了应有的行政价值。其次，个别官员的价值观与公共价值取向发生偏差。随着市场经济的发展，一些不良社会风气的熏染使部分官员注重奢靡的享乐主义，甚至有一些官员做出违背社会道德和行政伦理的行为；还有一些官员忽略了思想建设对于政府绩效治理的重要作用，导致管理工作落实不到位。严重腐败现象出现根本原因在于：一些行政官员忘记、背离了“为人民服务”这个根本宗旨，忽视了行政价值、政治规矩和人民需要，他们的价值观脱离了“为人民服务”和“公众利益”这个本位，导致人生价值、理想信念丧失，公仆位置颠倒。没有了正确的行政价值引导、“为人民服务”的意识，就变为了“权为我所用”，没有将个人的人生追求和职业价值目标融入到为“民族振兴、祖国富强、人民幸福的奋斗之中”[5]。

2．政府绩效治理忽视公共价值，不注重组织绩效改进过程

《公务员法》规定：公务员绩效评价应从德、能、勤、绩、廉五个方面进行综合考评，而以往对于公务员考评中的“绩”多是根据行政领导所辖区域的经济发展水平作为主要衡量绩效的指标，“唯GDP”发展绩效为主的绩效考评体系，忽略了公共价值、公众需求、公民满意度等“软性”指标，致使公务员片面追求经济发展而忽视文化建设、道德建设等因素，造成唯经济增长速度的政绩观和偏重于经济指标设计考评体系的恶性循环。上级政府把绩效治理影响和领导权威的树立作为考核下级政府的主要内容，下级政府绩效考核主要围绕上级政府提出的中心任务和战略而展开，社会公众和第三方评估没有引入到绩效评估主体体系，政府绩效评估的价值核心是“政府本位”，其绩效管理多从部门自身需要出发，而不考虑是否满足公众的需求。政府绩效评估的价值取向表现为“自上而下”的政府控制型绩效治理，绩效考核成为了上级政府控制下级行政及政策执行的工具，忽视了组织绩效的改进。

(二)政府绩效治理中行政价值的完善路径

1．以价值为导向，建立主体多元化的治理体系

公共利益和社会福祉的实现，必须通过政府、行政人员以及社会公共组织共同履行公共责任，要建立以公共价值为核心，涵盖政府、社会组织、行政官员三个主体的绩效治理体系。主体一：拥有公共权力的政府部门。要以绩效治理中的公共价值为导向，满足社会公众需求。特别是以建设服务型政府为出发点，以实现公共价值作为行政价值践行的评估标准，积极与非政府部门协同，共同参与到各项公共服务的提供过程中，在有效满足不同社会公众和群体需求的基础上，最终实现包括本部门利益在内的公共利益。主体二：参与社会自治的公共组织。社会组织通过加强政治参与度，提高社会自治水平，实现社会公共事务的自我管理和公共服务的自我供给，可以降低政府社会治理和服务成本，有效提高政府绩效水平。主体三：以行政价值为标准的行政人员。政府行政人员应着眼于公共利益，自觉地将公共服务当作责任，才能提高行政的服务意识。公共价值的核心是公民需要和社会公平，公平的实现涉及提供公共物品和公共服务时的政治、社会、文化、医疗、司法、教育等各个领域的社会公平。行政人员在依法行政过程中以行政价值和行政规范为基础自觉履行行政责任，积极提供社会公共产品和公共服务，营造政策、法律、医疗、就业等平等权利。

2．以人员分类为基础，以价值为核心构建绩效管理评价体系

《公务员法》规定我国的公务员实行职位分类，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三大类。我国公务员还分为领导职务和非领导职务，所以对于不同类型行政人员应采用不同的考核体系，应建立基于人员分类管理的行政价值评价体系。习近平总书记多次强调“必须健全考察机制和办法，多渠道、多层次、多侧面了解干部”。绩效治理和行政管理工作的评价具有难以量化和效果滞后的特点，单纯以量化的分数难以体现行政价值和公共价值。改革简单的量化考核和效果滞后的考核办法，改变“唯政绩观”，建立公众参与的、以公众满意度为核心的治理体系，还可以委托第三方或专业机构进行民意调查。应当由行政组织之外的公民和社会组织评判政府的治理绩效[6]。建立以人大、司法机关、新闻媒体、民间组织等不同社会组织构成的多元社会治理体系，提高民众组织化程度，建立官民互动机制、创造良好的政策和行政环境，不断提高政府的治理绩效。

3．完善行政价值制度保障抵制腐败现象滋生

(1)加强行政伦理制度建设。反腐倡廉工作要取得成效，关键是在注重思想教育工作的同时，加强外部控制机制的建设。以往，我国反腐倡廉工作主要以思想教育方式构建官员的行政伦理基础，但是，思想教育对行政官员行政伦理修养的提升效果有限。政治制度健全、绩效治理评价体系科学，才能为树立良好行政伦理提供充分的制度保障。对于不符合时代特点要求的行政价值观进行重塑，使政府行政官员必须忠实于公共权力的委托人，以公民、委托人的利益为标准践行行政伦理的基本价值；以完善的制度为依托，特别是依靠绩效治理的考评标准和基本制度，对行政官员自身的行为进行矫正，只有建立绩效治理的行政伦理和职业伦理基本制度，政府绩效提升才能体现出行政价值。忠于民主政治、民主社会的基本价值，不以公共权力破坏民主政治是现代行政伦理的核心价值及其职业道德规范的基础。公共行政必须兼顾好效率和公平的关系，建立为人民服务的思想意识，完善抵制腐败的制度机制，加强职业道德、职业操守的教育，提高官员行政伦理修养和实践水平[7]。

(2)加强行政文化制度建设。按照弗雷德里克森提出的社会公平观点，公共行政管理和行政执行者，不仅要具备较高的公共管理能力，更应该打破官僚主义和官本位思想，树立良好的行政道德价值观[8]。建立积极行政组织文化，要适应国家治理现代化进程的价值观，依赖行政文化加强行政风气的转变与指引。按照社会主义核心价值观中的“公平”、法治”、“和谐”、“自由”、“平等”、“民主”等构建积极的行政文化。政府官员不应把追求经济效率和简单政绩作为经济活动和社会发展的唯一目标，只有将缩小社会贫富差距、实现社会公平正义、服务社会公众需要作为公共管理的最终目标，才能真正提高政府执行力，提高政府绩效。因此，加强政府公共行政能力，塑造积极的行政文化，必须将公众利益放在首位，改变以效率为中心的价值观，提高行政责任感。政府官员选拔以道德修养和政治觉悟为标准，加强行政官员的自我检查与反思。通过岗位轮换、交流调配、绩效考核、竞争上岗等方式，形成进出有序、管理有制的绩效治理体制[9]，将为人民服务的行政价值运用到行政实践中。

(3)提高领导者个人修养，完善职业道德制度建设。“政治与行政二分法”理论将公共管理分为“工具理性”与“价值理性”，所以行政价值的确立就在于，执政领导者即便在具有了自由选择权的情况下，也能够自觉对个人行为进行约束，按照行政文化和行政伦理的要求，成为具有良好职业道德品质的人。个人修养是经历了自我认识、自我解剖、自我教育和自我提高的过程后所达到的境界。良好的个人修养是以个人需求为基础的精神上层建筑，只要提高行政领导的个人修养，建立恰当的绩效治理指引体系，再给予适当的制度激励，员工就可以按照组织的引导和要求，提高绩效水平，实现组织目标。唯有德才兼备、公正廉明的行政官员才有可能成为符合公共利益的人，所以行政价值的确立对领导者提出了更高要求，强调行政管理人员必须加强自我修养，自觉遵守职业道德意识，遵守职业操守，遵守政治规范，最终实现公共价值目标。

参考文献

[1] 王学军，张弘.政府绩效管理研究：范式重构、理论思考与实践回应——“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践经验高端论坛”综述[J].中国行政管理，2013,(3)：125.

[2]丁煌,张雅勤.从“科学”到“哲学”：西方行政学价值研究的新发展[J].行政论坛，2014,(5)：91—92.

[3]孙跃民.马克思主义行政价值观的中国化及其发展[J].中共宁波省委党校，2014,(5)：14.

[4]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题[J].公共管理学报,2012,(2)：89.

[5]杨凤春.行政伦理与中国的反腐倡廉——基于内外部控制的行政伦理视角[J].江苏行政学院学报，2014,(1)：84.

[6][美]赫尔曼·芬纳.民主政府的行政责任[M]：北京：中国人民大学出版社，2009.

[7]杨凤春.行政伦理与中国的反腐倡廉——基于内外部控制的行政伦理视角[J].江苏行政学院学报，2014,(1)：83-86.

[8]赫郑飞,等.以先进的行政文化重塑政府治理思维实现公共治理现代化[J].中国行政管理，2014,(10)：124.

[9].栢莉娟.弗雷德里克森公共行政思想的价值与启示[J].人民论坛，2014,(460)：193.

[责任编辑：邹学慧]

管理天地

Research on Administrative Value in Government Performance Governance:

Framework, Anomie Performance and Remodel Value

WANG Wei, HUANG Xin-yu

(Public Finance and Administration Department, Harbin University of Commerce, Harbin 150028 China)

Abstract:To Strengthen the rule of law in a socialist country, the key is to establish the rule of law in line with the behavior of the socialist norms, reflect the socialist core value system of administration, it is significant for shaping the image of building a honesty and efficiency government, and improve the levels of government performance management. through the government performance governance to analysis the framework of administrative value, we find that the government performance management is a complex process; it is include the idea, the structure and the process of the government performance governance. As an important part of the idea of government performance governance, administrative value is also the standard value of administrative ethic; the foundation of administrative value is the core content of culture system in administrative culture.; it is the specification of administrative behavior, as well as the important guideline with the civil servants' self-improve and also the foundation with civil servants' administration by law. This paper based on the existing problems with the framework of government performance governance to rebuild the method of government administrative value. To build diversified and three-dimensional criteria of assessment and governance system, to construction the administrative value protection system to boycott the corruption, and to create a good administrative culture atmosphere, etc.

Key words:administrative value, performance governance, value rebuild

中图分类号：F812.2

文献标志码：A

文章编号：1671-7112(2015)06-0058-07

作者简介：王炜(1973-)，教授，主要从事公共政策研究；黄新宇(1991-)，行政管理专业研究生，从事公共政策研究。

基金项目：教育部人文社科项目《中国现代农业产业技术体系绩效评价及优化对策研究》(13YJC790147)；教育部人文社科项目《垦区城镇化与农业现代化协同发展机制及宏观调控工具创新研究—以三江平原垦区为例》(13YJC630099)；哈尔滨商业大学研究生创新科研项目(YJSCX2014-291HSD)

收稿日期：2015-08-23