农业行政执法文书应用（十一）——《行政处罚决定书》的应用（之二）

陈向武，孙敬秋，李瑞红（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）



农业行政执法文书应用（十一）
——《行政处罚决定书》的应用（之二）

陈向武，孙敬秋，李瑞红
（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式。为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期《中国动物检疫》刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎。并相继接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现陆续刊出。

（续前）

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1500罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录1具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期86-88页，农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》的应用。、案件登记表、行政处罚立案审批表2具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期85-87页，农业行政执法文书应用（二）——《行政处罚立案审批表》的应用。、现场检查笔录3具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期91-93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用。、行政强制决定书4具体内容见《中国动物检疫》2014年第12期90-92页，农业行政执法文书应用（四）——没收销毁动物产品的法律文书应用。、送达回证5具体内容见《中国动物检疫》2015年第1期84-87页，农业行政执法文书应用（五）——《送达回证》的应用。、陈述申辩笔录6具体内容见《中国动物检疫》2015年第3期89-92页，农业行政执法文书应用（六）——《陈述申辩笔录》的应用。、询问笔录7具体内容见《中国动物检疫》2015年第5期89-94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用。、案件处理意见书8具体内容见《中国动物检疫》2015年第7期91-95页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之一；第9期87-90页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之二。、行政处罚事先告知书9具体内容见《中国动物检疫》2015年第11期94-95页，农业行政执法文书应用（九）——《行政处罚事先告知书》的应用。、行政处罚决定书10具体内容见《中国动物检疫》2016年第1期90-94页，农业行政执法文书应用（十）——《行政处罚决定书》的应用（之一）。、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《行政处罚决定书》进行分析，就如何规范制作《行政处罚决定书》进行阐述，并指出本案中应用《行政处罚决定书》存在的问题。

1 行政处罚决定书的制作规范

1.2.6 处罚依据和处罚决定内容。处罚依据是指作出处罚决定的法律依据，即对违法行为进行制裁的法律依据。作出处罚决定所依据的法律、法规、规章应当写明全称，列明适用的条、款、项、目并引用法条原文。处罚决定内容是指给予当事人的法律责任种类。对于给予没收违法所得和罚款的处罚种类还应当写明数额，并使用阿拉伯数字表示。需要说明的是，处罚决定内容中给予当事人的法律责任种类，必须与所适用的处罚依据相对应，适用的处罚依据中未设定其他处罚种类的，执法人员不得随意增加。如，《动物防疫法》第七十八条对经营未附检疫证明的违法行为，只设定了一个处罚种类，即罚款，执法人员在适用该条对该行为实施处罚时，不得增加“警告”或“没收违法所得”等任何处罚种类的内容。

1.2.7 涉及罚没款项的履行方式。处罚决定内容中给予当事人罚款或没收违法所得处罚种类的，应当写明缴纳罚没款的期限及收受罚款的银行名称，同时写明逾期不缴纳罚款的法律后果。2012年农业部修订的《行政处罚决定书》（农业行政执法基本文书格式二十），将罚没款的履行方式以格式化的形式进了规定，内容为“当事人必须在收到本处罚决定书之日起15日内持本决定书到××××××缴纳罚（没）款。逾期不按规定缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”这里有三个问题需要说明：一是处罚内容中不涉及罚没款的，应当将格式文书中载明的罚没款项的履行方式内容删除。对违反现行动物卫生法律规范的行为，凡适用一般程序实施行政处罚的，现行动物卫生法律规范基本都设定了罚款的处罚种类，但由于《动物防疫法》设定了两个处罚主体，即兽医主管部门和动物卫生监督机构，有些情况下，对某些违法行为需要两个处罚主体都实施相应的行政处罚，但兽医主管部门一般只涉及实施吊销许可证等处罚种类的行政处罚，不涉及罚没款等其他处罚种类，在这种情况下，兽医主管部门在制作《行政处罚决定》时，应当将格式文书中载明的罚没款的履行方式内容删除。二是遵守作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的规定。除当场作出罚款决定，或者在边远、水上、交通不便地区作出罚款决定，当事人向指定银行缴纳罚款确有因难的情形外，动物卫生行政主体不得自行收缴罚款。执法人员当场收缴的罚款，应当自返回处罚机关所在地之日起二日内，交至农业行政处罚机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至处罚机关；处罚机关应当在二日内将罚款交至指定的银行。三是格式文书中载明的“加处罚款”属于执行罚，不是行政处罚种类，不受“一事不再罚原则”的限制。

1.2.8 救济途径和期限。《行政处罚决定书》应当写明当事人不服行政处罚的救济途径和期限，写明复议机关和诉讼法院的具体称谓。2012年农业部修订后《行政处罚决定书》（农业行政执法基本文书格式二十），将救济途径和期限以格式化的形式进了规定，内容为“当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向×××人民政府或××××××申请行政复议；或者三个月（修订后的《行政诉讼法》将诉讼时效由三个月调整为六个月）内向××××××人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。”这里有三个问题需要说明：一是当事人对动物卫生监督机构作出的行政处罚决定不服的，应当告知当事人向该动物卫生监督机构的主管部门进行复议，即同级人民政府兽医主管部门（书写时，应当明确兽医主管部门的具体名称）。换句话说，当事人对动物卫生监督机构作出的行政处罚决定不服的，不享有选择复议机关复议该行政处罚决定的权利，只能向作出该行政处罚决定的动物卫生监督机构的主管部门申请复议。动物卫生监督机构是《动物防疫法》授权实施动物防疫行政处罚的组织，根据《行政复议法》第十五条第一款第三项的规定，当事人对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，应当向管理该组织的地方人民政府工作部门申请行政复议，而管理动物卫生监督机构的人民政府工作部门为同级兽医主管部门。因此，以动物卫生监督机构的名义实施行政处罚，在制作《行政处罚决定书》书写救济途径中“可以在收到本处罚决定书之日起60日内向×××人民政府或××××××申请行政复议”的内容时，需要删除“×××人民政府或”字样。二是必须要明确告知救济期限。《行政复议法》对当事人的复议时效作出了严格的规定，即复议时效为60天。需要特别说明的是，新修订的《行政诉讼法》自2015 年5月1日起施行，该法将当事人的诉讼时效由“三个月改为了六个月”，制作《行政处罚决定书》时，要将文书中印刷的当事人诉讼时效由“三个月改为六个月”。当事人超过时效未行使复议或诉讼权利的，意味着丧失复议申请权或胜诉权。因此明确告知当事人时效期限对保障当事人依法行使复议和诉讼权利具有重要意义。在执法实践中，笔者发现有些动物卫生行政主体制作的《行政处罚决定书》未告知当事人诉讼期限，这是不正确的。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此规定，如果动物卫生行政主体不告知当事人诉权和起诉期限，当事人的起诉期限将延长至2年。因此，执法人员在制作《行政处罚决定》时，不得删除格式文书中载明的告知当事人复议权和诉权以及复议期限和起诉期限的内容。三是告知当事人向有管辖权的人民法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》和最高人民法院相关司法解释的规定，一般情况下，当事人对动物卫生行政主体作出的行政处罚决定不服提起诉讼的，由基层人民法院管辖，即由作出行政处罚决定的兽医主管部门或动物卫生监督机构所在地的县级人民法院管辖。目前，最高人民法院正在全国范围内开展行政案件相对集中管辖试点工作（《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》法〔2013〕3号，此外，新修订的《行政诉讼法》第十八条第二款也规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件）。行政案件相对集中管辖是指将部分基层法院管辖的一审行政案件，通过市中级法院统一指定的方式，交由其他基层法院集中管辖的制度，原则上集中管辖法院不审理本地行政机关为被告的案件，可以将原管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。非集中管辖法院的行政庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作。这项制度遵循司法审判区域与行政管理区域相分离的原则，对于进一步改善行政诉讼司法环境，提升行政审判工作水平，统一裁判尺度，促进司法公正，更好地保护当事人的合法权益，监督行政机关依法行政具有十分重要的意义。兽医主管部门和动物卫生监督机构应当加强与所在地法院的沟通，如果所在地已经实施行政案件集中管辖试点的，应当明确告知当事人向集中管辖法院提起诉讼。

此外，在正文部分还应当写明当事人不申请行政复议或提起行政诉讼，以及不履行行政处罚决定，动物卫生行政主体将采取的措施。

1.3 尾部

尾部包括成文单位的全称、印章和成文日期等内容。《行政处罚决定书》中注明加盖执法机关印章的地方，应当由执法机关署名并加盖印章，加盖印章应当清晰、端正，并“骑年盖月”。成文日期应当为动物卫生行政主体负责人在《行政处罚决定审批表》中签署意见的日期，且使用阿拉伯数字书写。

（责任编辑：白雅娟）

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）03-0088-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.03.030