国际共治是我国食品贸易健康发展的有效保障

凌莉　席静　相大鹏　蔡纯　李志勇

（1.广东出入境检验检疫局　广东广州　510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室）

国际共治是我国食品贸易健康发展的有效保障

凌莉1，2席静1，2相大鹏1蔡纯1李志勇1，2

（1.广东出入境检验检疫局广东广州510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室）

我国已成为全球主要的食品进口国之一，食品供应链的国际化驱使各国政府必须通过国际合作来保障食品贸易的健康发展。本文对我国食品贸易发展面临的客观问题进行了分析，并结合检验检疫的实际情况对进口食品安全的监管措施提出对策和建议。

国际共治；食品贸易；发展

1　前言

我国食品贸易从过去以出口为主转变为以进口为主，已成为全球重要的食品进口国之一。从2004年开始，我国从食品农产品的净出口国转变成净进口国，食品农产品贸易逆差逐年加大。到2014年，我国进出口食品、农产品的贸易总额达1928亿美元，其中进口食品、农产品贸易额为1215亿美元，逆差约为500亿美元［1］。据统计［2］，2015年1-6月，我国进出口食品已达到170.8万批，货值505.3亿美元，进口量同比增长8.0%。其中，进口食品55.2万批，货值222.3亿美元，进口量同比增长11.9%。

广东、上海和天津等是全国最主要的食品进口口岸，据检验检疫部门调查分析，当今的进口食品安全受监管体系、标准要求、供应链条和新业态发展等多重客观因素影响，监管难度较大。国家质检总局按照“预防为主、风险管理、全程管控、国际共治”的原则，多种措施并举以保障进境食品质量安全，坚决守卫国门。

2　制约我国进口食品贸易发展存在的客观问题

我国食品贸易的发展，除了本国的监管方式、监管体系以及监管技术需要进一步完善，还存在以下的客观问题。

（1）各国食品安全监管体系各不相同。

①国际方面。目前国际上的食品安全管理体系主要有3种：

第1种：由中央政府成立专门独立的食品安全监管机构全权负责，如英国［3］。英国的农产品质量安全监管在中央一级，主要由环境、食品及农村事务部和食品标准局负责。这两个机构都是国家级，分工明确。环境、食品及农村事务部的职能是负责确保食品供应的可持续性、安全与健康，也负责农药和兽药的监控项目等事务。而食品标准局的职能是负责制定食品相关的政策，向政府和公众提供与食品有关的、从生产到消费的建议和信息以及对其他食品安全监管机构的执法活动进行监督、评估和检查。对于具体的执法工作则由地方各郡、区设立相应的机构承担，实行垂直管理。

第2种：由中央政府各部门按照各职能共同监管的模式，如美国［4］和日本。美国涉及食品监督管理的机构非常复杂，主要机构达20个。而涉及进口食品安全监管的主要机构有食品与药品监督管理局（FDA）、食品安全检验局 （FSIS）、动植物检疫局（APHIS）、联邦环境保护署 （EPA）以及商务部（DOC）等。各机构职责分明，如FDA隶属于美国联邦卫生与人类服务部（HHS），只对进口食品中的婴儿配方食品、酸奶以及牡蛎等活海鲜实施许可证管理，同时对进口食品生产企业实施现场监督检查。经FDA抽查并检验合格的进口食品，海关才给予放行。FSIS和APHIS隶属于美国农业部（USDA）。FSIS是美国农业部负责公众健康的机构，关于进口食品，FSIS主要负责进口肉、禽和蛋产品的进境口岸查验；而进口含有少量肉类、禽类肉、加工含蛋类成分的食品需要获得APHIS签发的进口许可证。

第3种：由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门对食品安全工作进行监督，如加拿大［5，6］和德国。加拿大食品安全署（CFIA）是加拿大在联邦政府层面上的食品安全监管执行机构，属于官方执法机构，负责具体执行联邦政府规定的所有食品检验、动植物保护和卫生检疫计划等各项法律政策，职能上类似于我国目前的出入境检验检疫局。CFIA具有完善的治理结构，各个分支机构都对应具体的职责要求和完善的问责机制，而且各个分支机构的职责要求和CFIA的总体战略目标保持一致，这种治理结构可以促进各个分支在CFIA的总体战略目标下为其实现作出贡献。

②我国情况。我国对进口食品的监管模式与美国的监管模式相仿，但是既有多机构联合管理，又设立了专门的领导机构。

按照我国 《中华人民共和国食品安全法》［7］（下称《食品安全法》）第四条的规定，我国的食品安全监管体制可以归纳为以食品安全委员会为统领，国务院卫生行政部门负责综合协调，其他相关部门分工负责的监管体制。从食品生产链的角度看，我国采取的是统一协调下的多部门参与，并按照食品生产、食品流通、餐饮服务活动等进行分段管理的食品安全监管模式。

在进口食品监管方面，我国采取了相对独立的统一监管模式，即国家质检总局内设进出口食品安全局，具体负责进出口食品安全的监管，在省、自治区、直辖市以及进出口商品的口岸、集散地设出入境检验检疫局及其分支机构，对所负责地区的进出口食品实施检验检疫。国家质检总局与地方出入境检验检疫机构之间实行垂直型管理体制，即地方出入境管理局接受国家质检总局的直接领导，具体到食品安全监管方面，接受国家进出口食品安全局的领导。

由于监管机制和运作流程差别较大，体系衔接与互认存在极大困难。

（2）国际食品安全标准存在差异。

目前国际食品安全形势从 “稳定期问题偶发为主”向“波动期问题多发为主”转变。2014年2月10日，国家质检总局公布了248批进口食品因检验不合格被拒国门外［2］，其中被判定为不合格的项目，有相当部分因各国的安全标准存在差异所致。如添加剂的使用不符合我国规定，美国、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥及泰国等允许使用莱克多巴胺，而我国则禁止使用此添加物；过氧化苯甲酰（面粉增白剂）在国际标准以及美国、加拿大、澳大利亚、新西兰标准中都可以使用，而我国已经禁用；欧盟允许焦糖色用于麦芽面包中，而我国不允许用于面包；国际标准允许TBHQ（抗氧化剂）用于食用冰，我国则不允许使用。也有部分产品因我国的使用限量与各国要求不一致而被要求退运，如我国果冻中山梨酸钾（防腐剂）的使用限量是0.5 g/kg，而欧盟的限量是1.0 g/kg；还有部分不合格产品是由于外包装使用的食品标签不符合我国规定等。

（3）供应链国际化程度加大。

随着贸易全球化和物流业发展，食品原料供应和生产出现了“本地化为主”向“区域化和全球化为主”的转变。食品从原料到成品已经发展为由A国提供原料，B国进行加工，C国进行产品销售或者重回A国销售，供应链条的国际化和复杂化导致监管链条相应延伸，使得监管难度增大，这就要求各政府监管部门必须通过国际合作，构建国际共治机制来提高监管有效性，保障进口食品安全。

（4）新技术、新业态带来挑战。

2004-2014年，我国进出口食品和农产品贸易额从514亿美元增长至1928亿美元，增幅达275%。随着贸易发展，转基因等新技术、跨境电子商务等新业态也对食品安全形势构成新挑战，进口食品监管任务更加艰巨。如2015年6月，广州出入境检验检疫局在对快件入境商品现场查验时，查出6957件、货值23万元人民币的日本核辐射污染地产食品，均无法提供日本政府出具的放射性物质检测合格证明及原产地证明等资料［2］。

3　对我国进口食品安全监管的建议

进口食品从生产到储运等多个环节均在境外实施，食品安全的监管难度比国内大许多。因此在不断完善可行、有效的食品安全监管措施的同时，监管部门采取 “高压态势的前期准入门槛”“高效细分的中期抽查制度”以及 “健全完善的后期追溯体系”3套错落有致的监管手段，将对我国进口食品安全监管产生良好效果。

（1）“高压姿态的前期准入门槛”是3套监管手段的第一道屏障。近年来，国家质检总局组织实施了进口肉类、水产品、乳制品等主要贸易国家的体系评估工作，根据评估结果批准并公布了相应的准入清单，其目的在于防患于未然。通过对国外食品生产企业的注册制度，建立可供查询的名录数据库，杜绝进口食品通过变化国外经销商以及代理商间接输华的漏洞，矛头直指存在问题的国外生产企业。目前根据《食品安全法》和《进口食品境外生产企业注册管理规定》［8］，国家质检总局已对肉类、水产品、乳制品和燕窝4类进口食品实施境外生产企业注册管理制度。因此，通过对境外食品生产企业的注册管理或备案管理，既有利于了解并掌握境外食品生产企业安全卫生状况，又可落实食品安全第一责任的要求。“黑白名单”数据库的建立也有利于各级口岸部门实时查询，提高监管的准确率以及时效性。

（2）“高效细分的中期抽查制度”作为第二道屏障，依靠前期准入门槛所建立的数据库开展工作，针对日益增多的输华进口食品种类进行分类分级管理。好处在于针对进口食品分门别类，借鉴日本命令检查制度和美国自动扣留制度的先进做法，摒弃以往僵化的逐批检验模式，制定适合我国的《进口食品抽查指导计划》，在前期准入门槛的数据库支持下，通过定期修改风险分析专家组所认定的风险名单，对高风险食品采取重点看守、次高风险产品阶梯式下延的模式，可大幅度降低口岸抽检比例，提高检验效率，促进和便利贸易。对不同质量风险的食品实施不同尺度的口岸管理措施，同时建立进口食品自动扣检机制。充分利用互联网以及大数据优势，为分类管理提供科学的数据支撑，减少重复无用的检验问题，杜绝各入境口岸做法不统一、执法尺度不统一、检测项目不统一的弊端。

（3）“健全完善的后期追溯体系”作为最后一道关卡，针对前两道屏障的遗漏进行封堵。我国《食品安全法》规定进口商应当建立食品进口和销售记录制度将成为该体系的有力数据支持。保障进口追溯的有效性，关键在于保障相关信息记录和收集的完整性，并对进口商加以制度约束，确保其如实记录并及时报告。尽管我国建立的进出口企业信用管理制度起步较晚，但得益于日益完善的各项法律制度，如《食品安全法》《出入境检验检疫企业信用管理办法》［9］《出入境检验检疫企业信用管理工作规范》［10］和《出入境检验检疫企业信用采集条目及信用等级评定规则》［11］等，可做到有法可依、有序可为。

4　我国对促进食品贸易国际共治的对策

（1）加大构建国际共治格局力度。

深化食品安全国际合作，规范出口国官方证书，积极开展出口国家（地区）食品安全监管体系检查评估和回顾性检查，传导安全责任，形成进口食品安全国际共治新格局；深入推动进出口食品双边监管体系衔接与互认，以落实 “中美进出口水产品无缝监管”等项目为契机，努力实现国际间“三互”。

（2）加大监管制度创新力度。

创新食品进口准入管理，大力推行重点产品境外输华食品生产企业风险预防与质量控制计划等制度；以贯彻落实新《食品安全法》为契机，严格建章立制，加快建立“预先报检”“预先检验”“口岸分级分类检验”等为主要内容的全国统一进口食品口岸检验监管新制度，实现进口食品风险分级管理，达到“监管全覆盖、抽查有重点、违法严查处”的监管目标，积极研究跨境电子商务进口食品检验检疫监管措施，在确保安全的前提下，支持和引导跨境电商产业健康发展。

（3）加大服务国家战略力度。

建立“一带一路”食品安全合作论坛，制定“一带一路”食品安全合作计划，重点推进沿线主要节点国家食品安全合作，助推“一带一路”战略实施；服务京津冀等区域一体化战略要求，推动实现京津冀进口食品安全监管一体化；加大内陆地区进口肉类、冰鲜水产品指定口岸建设支持力度，服务内陆地区扩大对外开放和区域经济发展。

5　总结

世界各国之间都在力图建立起稳定、全面的长效合作机制，尤其是食品贸易伙伴国更期望通过合作加强对双边食品安全问题的法律规制，加强食品安全监管、食品安全检测以及食品安全技术等方面的交流与合作，通过签订双边的食品安全协定，共同保证民众的食品安全。

［1］《大众标准化》编辑部.质检总局多措并举保障进境食品质量安全［J］.大众标准化，2015，3：81.

［2］ 国家质量监督检验检疫总局.进出口食品的数据统计［A］. 2015.

［3］戚亚梅，王芳，钱永忠.英国农产品质量安全监管及法律法规研究［J］.世界农业，2010，4：25-28.

［4］王冉，姚舜，王铁军，等.美国进口食品安全管理机制分析［J］.食品工业科技，2013，11：294-297，302.

［5］王雪.加拿大食品安全监管模式及经验借鉴［J］.劳动保障世界（理论版），2012，11：56-58.

［6］巫强，陈梦莹，洪颖.加拿大食品检验署风险管理的创新驱动机制研究与启示［J］.科技管理研究，2014，18：172-177.

［7］中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国食品安全法［Z］.主席令第21号，2015-04-24.

［8］国家质量监督检验检疫总局.进口食品境外生产企业注册管理规定［A］.质检总局令第145号，2011.

［9］国家质量监督检验检疫总局.出入境检验检疫企业信用管理办法［A］.2013年第93号公告.

［10］国家质量监督检验检疫总局.出入境检验检疫企业信用管理工作规范［A］.国质检通［2014］28号.

［11］国家质量监督检验检疫总局.出入境检验检疫企业信用采集条目及信用等级评定规则［A］.2014年第3号公告.

International Co-Governance Enabling an Effective Measure in Development of Food Trade in China

LING Li1，2，XI Jing1，2，XIANG Dapeng1，CAI Chun1，LI Zhiyong1，2
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangdong Key Laboratory of Import and Export Technical Measures of Animal，Plant and Food）

China has become one of the major food imported countries in the world.Globalization for food supplier enables an effective measure in development of food trade among governments.This article analyzed the problems of food trade in China，and gave the suggestions about the imported food-safety supervision combined with the actual situation of CIQ.

International Co-Governance；Food Trade；Development

R197

E-mail：joiceling@163.com

国家质检总局科技计划项目 （2014IK108）

2015-10-03