改善晋江市民营企业发展法治环境的法律研究

中国政法大学、晋江市委党校“晋江法治政府建设规划”联合课题组

改善晋江市民营企业发展法治环境是贯彻落实党的十八届三中全会精神和十八届四中全会精神，是进一步推动晋江市政府职能转变、推进社会主义市场经济体制的重要举措，也是晋江市政府实施工作监督和法律监督，为晋江民营企业发展创造良好的法治环境的有力措施。李克强总理强调，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

一、改善晋江市民营企业发展法治环境的重要意义

（一）改善晋江市民营企业发展法治环境是全面推进依法治国和建设法治政府的内在要求

全国各地各部门依法行政水平显著提升，运用法治思维解决矛盾纠纷的能力进一步增强，但也还存在一些不容忽视的问题，如对国有企业和民营企业实行差别对待，漠视民营企业合法权益，对民营企业反映的合理诉求不能依法及时解决。这些问题的存在影响了党和政府的形象，阻碍了民营企业良性发展。

（二）改善晋江市民营企业发展法治环境是进一步转变政府职能的重要内容

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的必然要求。政府全面推开工商登记制度改革，营造便捷高效、规范统一、宽进严管的市场准入环境。这些成果对创新行政管理方式，建立统一开放竞争有序的市场体系，促进经济社会健康快速发展起到了积极作用。但也要看到，一些领导干部还没有完全树立起现代行政管理理念，重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管等现象仍然一定程度存在。为此，要通过促进行政机关切实转变职能，改善和创新行政管理，变“管得过多”为“依法管理”，为民营企业发展营造公平竞争的市场环境。

（一）改善晋江市民营企业发展法治环境是构建社会主义法治经济的重要条件

十八届四中全会提出，社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。通过改善晋江市民营企业发展的法治环境，民营企业才能依照市场的规则，充分地组合劳动力、资本等生产要素，从而完成生产和实现企业发展。改善晋江市民营企业发展法治环境的主要目标是通过政府建立和执行相应的法律规范，为民营企业构建优良发展环境，激发民营企业活力和使其合法权益得到保障。

二、晋江市民营企业发展法治环境存在的主要问题

尽管在改善晋江市民营企业发展法治环境方面取得了不俗的成果，但也存在一些问题和不足，与民营企业的期望存有相当距离。问题主要存在以下几个方面：

（一）地方性法规、政府规章及政府规范性文件存在合法性、程序性等问题

第一，部分地方性法规、政府规章和政府规范性文件与法律法规存在不一致的情况。部分地方性法规、政府规章和政府工作文件与行政许可法、行政处罚法等法律规定不一致，如增设条件、增加程序以及违法限制市场准入等情形。第二，部分地方性法规、政府规章及规范性文件的适当性问题。主要包括设定民营企业权利与义务边界的不合理、民营企业的行政审批程序较为繁琐、政府工作文件存在冲突或者不一致。第三，政府对政府规范性文件的清理不够。部分政府规范性文件制文和发文不规范、程序不公开、不合理设置条件。

（二）行政审批、市场监管和政府干预方面存在较多问题

第一，行政审批方面的问题。问题主要体现为：行政审批的程序繁琐，行政审批的周期很长，政府部门服务意识不强、行政审批前置中介服务。第二，政府市场监管问题。由于政府部门监管不严和不作为，违法成本较低，因此违法者与守法者之间形成了不公平竞争。第三，政府部门干预民营企业自主经营权的问题。在购买中介服务中，政府通过行政手段干预中介企业收费，如作出不收费的规定、降低中介费，致使民营企业无法自主经营。政府部门制定规范性文件时以部门利益为准而限制民营企业经营自主权。

（三）政府部门行政执法存在执法不公和违法行为

第一，政府部门行政执法存在随意的情形。在行政执法标准上的不一致导致相同或者相似具体行政行为出现较大差异的结果。行政执法部门的裁量权范围较大，对民营企业的行政处罚容易出现随意性。第二，政府部门行政执法存在选择执法的情形。在行政执法过程中，选择性执法不同程度地存在着，如行政执法对不同企业区别对待。行政执法对国有企业和外资企业较松，而对民营企业的行政执法过于严格，进而出现行政执法不公的情况。第三，政府部门行政中存在违法行政的情形。政府部门未依照法定程序告知行政相对人拥有的合法权利，对民营企业的知情权造成了损害。政府行政执法部门存在职能重叠和多头执法的情况，侵犯民营企业的合法权利。

（四）政府信息公开和政策落实不到位，政府部门公共服务水平不够

第一，政府部门扶持民营企业的政策文件落实问题。尽管政府为鼓励民营企业颁布了许多优惠政策，但政策文件的落实问题一直存在。部分优惠政策存在走样的情形，如政府扶持民营企业资金被占用以及优惠政策稳定性不够。第二，政务信息公开需要依法进行。一些政府部门的政务信息不公开以及执法不透明，没有体现“以公开为原则，不公开为例外”法律原则。应当主动公开的与民营企业相关的信息不公开以及民营企业申请公开的政府信息拒不提供。第三，对民营企业的法治宣传不够。关于民营企业的法律法规以及政策规定较多，导致民营企业较难知悉全部规则体系。政府法治宣传的缺失出现了民营企业无法全面了解规定和运用相关规定。

三、改善晋江市民营企业发展法治环境的对策建议

民营企业发展法治环境是国家经济实力的充分体现，更是全面建成小康社会的制度支撑。在全面推进依法治国背景下，必须全面深化改革和改善晋江市民营企业发展的法治环境。

（一）加强政府行政的法治思维和法治意识

全面推进依法治国的重要任务在于将法治思维、法治意识内化于政府行政行为中，使其成为政府行政及民营企业发展的制度指南。不断增加推进法治政府的责任感，强化领导干部运用法治思维和法治方式处理行政行为和解决社会纠纷的能力。在制度构建上和具体行政执法上，领导干部应主动学法、善于用法、严格执法。在依法行政中，政府部门坚持公共服务意识和诚实守信意识，行政管理和行政执法应当杜绝特权观念和形式主义，扭转“以罚代管”、“以罚代刑”错误思想，认真对待民营企业的合法权利和落实民营企业的合法诉求。从理论高度重视民营企业发展法治环境建设，让改善晋江民营企业发展法治环境作为全面推进依法治国的重要内容之一，发挥法治环境建设的法治思维和制度优势。从鼓励和扶持民营企业的角度考虑，应当注重转变政府职能、促进公平竞争、保护民营企业权益，为民营企业创造良好的法治环境。

（二）加强政府规章和规范性文件建设

习近平总书记提出，“凡属重大改革都要于法有据”。在贯彻国家法律法规过程中，政府和政府职能部门应当灵活使用制度建设的方式，构建政府规章和规范性文件规则体系，保障民营企业健康发展。第一，政府行政程序应当依法公开公正。在制度上统一规定政府规章和规范性文件的法定主体、法定权限、法定程序和法定效力，从根本上化解“霸王规定”、“重叠管理”等问题，从而避免“行政命令”、“官僚主义”等情形，尤其是政府部门职权的利益化。第二，政府规章和规范性文件的“立改废”同时进行。调研政府规章和规范性文件以及配套措施与法律法规相冲突的问题，以及与民营企业发展法治环境不一致问题，以便修改、废止或者制定。第三，对政府规范性文件予以清理。对政府规章和规范性文件进行清理，形成定期清理、严格清理、全面清理的工作机制。严格控制规范性文件的法定范围，确认规范性文件的合法性、适当性和可操作性，规范行政权力设定、行政许可条件设定。构建规范性文件的数据库，以民营企业或社会公益平台发布政府规范性文件。

（三）加强行政审批的优化和监督

第一，行政审批事项的精简。以市场活力为目标来改革行政审批制度，逐步规范行政审批前置手续以及行政审批项目，清除非行政审批事项。构建各级政府部门的权力清单制度，让行政权力公开透明运行。全面清理行政审批前置中介服务项目，合理界定政府部门与中介服务机构的法律关系，杜绝政府部门通过行政审批的权力寻租。第二，行政审批环节的科学优化。对行政审批流程的优化，是改革行政审批制度的重要方面。剔除非必要的行政审批环节，构建并联审批，使行政审批制度具有科学性。优化行政审批流程以及时限，通过信息化手段优化审批时间，有利于民营企业申报项目。第三，改善行政审批的监管。行政审批监管的关键点在于行政审批权责以及事后监管的问题。合理界定行政审批的权责范围，明确行政审批各相关环节的法律责任，建设科学的市场监管体制。

（四）构建良好的市场秩序

第一，完善政府的市场监管功能。对垄断企业的不正当竞争进行合法监管，依法保护民营企业的经营自主权，保障市场秩序规范化和市场经营的公平性。改革工商登记制度，监管招投标市场，避免招投标市场的违法行为，构建招投标市场公平竞争。第二，构建民营企业诚信体系。社会诚信体系应以法治精神、契约精神、诚实信用为社会诚信的价值基础。在社会诚信体系构建中，政府应当起到表率作用，以政府公信力为示范带动民营企业的诚实信用。民营企业诚信体系应建立失信惩戒公示制度和现代企业管理制度，鼓励守信者和惩戒失信者。第三，建立民营企业纠纷调解机制。在经济新常态下，民营企业的诉求越发多元，多元化的纠纷调解机制成为大势所趋。通过行业调解、诉调对接等方式，化解民营企业之间的纠纷，保护民营企业的合法权益。

（五）政府行政行为的规范化

第一，规范行政执法程序和执法方式。行政程序规定应当统一明确行政程序、行政时限，保证政府职能部门依照法定程序规范行政行为。构建综合执法机制，解决针对民营企业执法中职权重叠、多头执法等情形。第二，充分利用行政复议机制。通过行政复议机制，监督政府行政行为。民营企业行政复议案件，要依法处理和敢于纠错。第三，行政执法人员的监督。对行政执法人员的监督要注意行政执法中的潜规则。

（六）对行政服务进行改革

第一，改善服务民营企业的方式。以“一站式服务”为民营企业办事提供简便的方式，让民营企业办事不再难，为民营企业发展提供良好的法治环境。第二，清理民营企业的费用负担。在规范行政事业性收费的前提下，清理收费项目及其收费标准，杜绝乱收费和乱摊派。改革公用事业的价格管理，全面实现公用事业价格的听证制度，为民营企业提供公开、透明的价格体系。第三，加强针对民营企业的法制宣传。通过开展法律服务进民营企业等活动，提高民营企业尤其是小微企业的法律风险防范意识。

责任编辑：宋英俊