分区制与整区制：美国地方治理中的选举制度竞争*

何 俊 志

分区制与整区制：美国地方治理中的选举制度竞争*

何 俊 志

摘要：美国地方代议机构的选举制度分为分区制和整区制两种。在美国的地方治理机制中，进步主义改革的一个重要内容，就是为了提高政策效率而在选举过程中引入了整区制。但是，民权运动的兴起和《选举权利法》的通过，又导致整区制面临全面的挑战。这两种选举制度在历史变迁、法律诉讼和学术研究中的竞争态势表明：选举制度的变迁会直接影响公民的权利平等的实现程度；但是，选举制度所产生的政治后果，则必须要同时结合政府形式和社会经济结构进行综合评估。对一个大国的地方治理而言，适当允许多种制度的共存，不但会带来制度竞争所产生的效率，同时也为制度改进提供了更多的实验和比较样本。

关键词：选举制度； 分区制； 整区制； 地方治理

在1787年的美国宪法中，没有对地方政府做任何规定。1791年的第十条修正案虽然规定，宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州或人民行使，但是对于州以下的地方政府的组织形式，同样只字未提。在选举制度方面，也只是在1870年的第十五条修正案中规定，合众国公民的投票权，不得因种族、肤色或曾被强迫服劳役，而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。1920年的第十九条修正案则规定，合众国公民的选举权，不得因性别而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。1964年的第二十四条修正案规定，合众国公民的选举权，不得因未交纳人头税或其他税而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。1971年的第二十六条修正案规定，年满18周岁或18岁以上的合众国公民的选举权，不得因年龄关系而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。

宪法在地方政府的组织形式和选举制度方面留下的“活口”，加上此前就一直存在的地方自治传统，为美国的地方民众选择自己的选举制度和政府形式，敞开了一定的空间。这一空间的存在，也为地方民众选择各自的政府形式和选举制度，提供了某种变革的机会，从而为多元的政府形式和选举制度提供了各种组合模式。

整体而言，美国城市代议机构的选举制度可以分为两种纯粹类型，即分区制(ward system or district system)和整区制(at-large system)。在分区制下，地方议会或委员会的成员,由各个选区分别单独选举产生；在整区制下，所有的议员或委员都在整个城市的范围内选举产生。或者说，分区制是一种将城市划分为以街区为基础的选区的制度；整区制则将整个城市视为一个大选区，所有的议员都在这个选区中产生。

由此而提出的一个问题是，到底哪种选举制度会带来更好的绩效？围绕着这一问题，美国政界和学界从进步主义时代开始就展开过各种争论,甚至还数度在法庭上一决胜负。考察这一争论的来龙去脉，将不但有利于我们深入理解美国地方政治的内在机理，也可能会为中国地方治理改革过程的制度设计提供某种参照性的框架。

近年来国内学者虽然已经较为关注美国地方治理领域的研究，但是在相关的作品中几乎没有涉及地方选举的研究*这类研究可参见：王季艳、刘秀华：《美国地方政府之治理基础分析》，《理论观察》2006年第1期，第69—70页；麻宝斌、戴昌桥：《中美两国地方治理模式比较》，《吉林大学社会科学学报》2008年第5期，第121—127页；戴昌桥：《中美两国地方治理决策比较》，《理论探讨》2009年第3期，第141—145页。。即使在涉及与选举有关的政府体制和公众参与领域，也较少谈及选举问题*这类研究可参见：高新军：《美国地方政府治理中的公众参与》，《中国改革》2006年第9期，第69—72页；黄晓东：《美国地方政府的结构及运作特点论析》，《吉林大学社会科学学报》2009年第1期，第77—83页；张江涛：《授权与制约：美国地方政府治理中的权力逻辑——以美国西雅图市为研究对象》，《天津行政学院党报》2011年第2期，第98—104页；高新军：《以政府架构奠定善治基础——美国地方民主治理评析》，《人民论坛》2012年第8期，第13—21页。。甚至一些专门观察和研究地方选举的作品，都没有涉及选举制度的内容*龚小夏：《亲历美国地方选举》，《南风窗》2008年第12期，第40—43页；高新军：《美国地方选举管窥》，《法制日报》2008年7月4日；辛君：《美国地方选举是不是“富人的游戏”》，《同舟共进》2008年第9期，第32页。。由于选举制度在美国地方治理过程中的重要地位，围绕着地方选举制度的竞争已经产生出了大量的学术著作，本文拟从历史变迁、法律争议和学术研究这三个方面考察这一领域的基本态势，以引起国内学术界的重视和更为深入的研究。

选举改革与制度竞争

在美国选举史上，早期的地方政府尤其是城市政府，大多采用的是分区制的选举制度。在这种制度之下，地方政府选举制度的设计逻辑是，先设定代议机构的成员规模，然后则以街区(ward)为基础划分选区。每个选区各选举一名议员或委员共同组成当地的议事机构。根据大卫德森和柯贝尔(Chandler Davidson and George Korbel)的考证，整区制作为城市治理结构改革的一个组成部分，与市经理制一道，起源于美国进步主义时代。在这一时期，一些推动城市改革的商业组织提出，城市就其本质而言就是一个商业团体，应该按照企业运作的原理进行管理。根据企业运作的原理，在城市管理的过程中应该尽量去政治化、去政党化。在模仿企业公开招聘经理的同时，城市的议事机构也应该缩小规模，将原来的议会改为精干的委员会(commission),城市的选举也应该像公司团体选举公司董事会成员那样，以全公司的名义选举产生一个精干高效的委员会*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43, pp.982—1005.。因此，城市的议事机构应该在缩小规模的同时，将议事机构改造为代表全体市民的委员会而非各个选区选民的代理机构。只有将城市议事机构成员的挑选权置于全体市民，才能将代议士的控制权从邻里关系、地方首脑和商业团体中解救出来，代议士们也才会超越局部利益而考虑整体发展。在当时的改革者们看来，一旦将分区制改为整区制，由于所有的委员会成员均由全体市民选举产生，委员会的成员在行使城市管理权力时，将会更多地考虑全市而不是各区的利益，委员会的决策将不受各个具体的区域和阶层利益所约束。一个由全市选民选举产生的委会员，再加上一个非党派背景的城市经理，将提高城市管理的效率，还可以抑制党派斗争和社会冲突*Ernest S. Bradford,CommissionGovernmentinAmericanCities, New York: Macmillan, 1911, p.165.。

在这些商业团体的推动下，德克萨斯州的加尔韦斯顿市(Galveston)于1895年首次采用整区制选举产生12名市议事会成员。在加尔韦斯顿市的辐射下，至1938年时，在50个采用城市经理制的大城市中，就已经有40个城市采用了整区制的选举制度，其中有些城市采用整区制的时间甚至还早于城市经理制。到1943年时，在人口5 000以上的城市中，有56.9%的城市采用整区制选举市议员*[美] 查尔斯·A·比尔德著，朱曾汶译：《美国政府与政治》下，北京：商务印书馆，1987年，第840页。。至20世纪60年代，在全美10 000人口以上的城市中，已经有60%的城市引入了整区制；采用纯粹分区制的城市则只占23%。1971年，在人口5 000以上的城市中，绝大多数的委员会成员均由整区制选举产生；采用整区制的城市数量是纯粹分区制的两倍多*Alan Klevit, City Councils and Their Functions in Local Government, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1972, 19,p.25.。

正当整区制在20世纪60年代大幅扩张之时，美国社会的民权运动也开出了法律之花。为了体现选举权的平等原则，美国国会于1965年通过《投票权利法》。这部法律的主旨，就是宣布凡是以肤色和种族为标准而设置选举障碍的操作皆为非法。早在整区制引入之际，一些观察者就已经注意到，在整区制下，少数族裔和社会底层民众的当选较为困难。《投票权利法》实施之后，这一问题就更为明显地被突出出来。美国民权协会1968年的一份调查表明，在80个被调查的城市中，在黑人总人口已占25—30%的背景下，仅有两个城市的议事机构中有黑人委员*U.S. Civil Rights Commission, Political Participation, Washington D.C.: Government Printing Office, 1968.。就原理而言，黑人委员的比例偏低，主要来自于两个方面的原因：一是在一些城市中作为少数族裔的黑人群体，其候选人很难在整区制下获得多数票；二是这些城市的黑人选民投票率偏低，进一步提升了黑人候选人当选的难度。

20世纪70年代以来，一些推动投票权和代表权平等的选民和草根组织，也开始在一些地方以整区制稀释了少数群体的代表权为由提起诉讼。在选举诉讼的压力之下，一些城市当局逐渐放弃了整区制。还有一些城市，如厄巴纳(Urbana)曾于2004年采用了全民公投的方式来决定是否要保留整区制*资料来源：Vote No At Large： http://www.noatlarge.org,2012/4/2。。据统计，至1986年时，采用整区制的城市数量虽然在50 000人以下的城市中仍然占绝对多数；但是，在50 000—99 000人口的城市中，这一比例则降至了50%左右；在10万人口以上的城市中，这一比例已经不到一半*Tari Renner, Municipal Election Processes: The Impact on Minority Representation, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1988,p.14.。

在选举诉讼的压力之外，进入20世纪90年代以来，一些城市为了强调市政管理机构对多元群体的回应，也开始将选举制度从整区制改回分区制。1996年的一份基于问卷的统计表明，在做出回应的城市中，有60.9%的城市采用整区制的选举制度，但是相对于人口的增长趋势而言，采用整区制选举制度的城市数量，近年来则有所下降。另外，一个新近的趋势是，一些人口构成较为多元的大城市，比较倾向于采用两种制度的混合模式，而且采用混合制的城市数量也呈上升之势*Tari Renner and V. DeSantis, Municipal Form of Government: Issues and Trends, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1998, 65, pp.30—41.。

回顾历史，我们可以简要将上述现象概括为：进步主义运动带来了整区制在20世纪上半期的大幅扩展;民权运动和多元社会的出现，又在20世纪后半期强力压缩了整区制的空间。美国地方政府选举制度在20世纪之所以出现这一重大的转变，其直接原因来自于《投票权利法》实施之后所引发的几场重大诉讼。

法律争议

1965年的《投票权利法》的宪法依据是前述的第十五条修正案，即合众国公民的投票权，不得因种族、肤色或曾被强迫服劳役，而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。为了落实这一原则，《投票权利法》第2条规定，合众国公民的投票权，不得因种族和肤色，而被任何一州及其政治分支通过施加有关投票的资格、前提、标准、惯例或程序而加以否定或削夺。在1965年通过《投票权利法》之后，美国国会还于1970年、1975年、1982年和1990年制定过该法的修正案。其中，1975年的修正案将语言上的少数族裔也纳入了保护范围。就在这部法律通过后不久，一些少数族裔组织和个人，开始依据《投票权利法》起诉地方当局，要求废除稀释(dilute)了少数族裔选举权的整区制选举制度。

在早期的诉讼案例中，阿拉巴马州的莫比尔市(Mobile)的故事就颇有代表性。莫比尔市根据州法始建于1911年。当时的州法规定，莫比尔市采用委员会制政府，由3名通过整区制、根据绝对多数原则选举的议员治理全市。至1970年时，该市已经拥有190 026人,黑人虽然占总人口的35.4%，但一直没有进入市议会。1975年6月9日，博尔登(Wiley L.Bolden)代表黑人选民，将莫比尔市告上联邦地方法院(阿拉巴马州南区法院)(Bolden V.Mobile)，诉称莫比尔市的整区制选举制度稀释了黑人选民的选票，使黑人选民难以有效参与政治，从而违背了宪法第一、第十三、第十四和第十五条修正案的精神，并明显违背了《公民权利法》和《投票权利法》的规定。该案件从1976年7月开始由联邦地方法院审理，至1976年10月22日宣判。联邦地方法院裁定，莫比尔市的选举制度稀释了黑人选民的选票，导致黑人无法有效参与政治，违背了宪法和《投票权利法》的非歧视原则，并且也没有能够有效回应黑人市民的各种需求。有鉴于此，联邦地区法院于1976年10月22日命令该市在1977年的选举中采用分区制，将全市划分为9个选区，并且于1977年3月9日命令该市废除委员会体制而改用市议会—市长体制。

莫比尔市政当局认为，根据宪法第十条修正案的规定，凡宪法没有明文列举应该由联邦行使的权力，皆归州或人民行使。因此，联邦地区法院无权发布命令，让该市采用新的选举制度和政府形式。因此，莫比尔市政当局不服原判，将此案上诉至联邦第五巡回法院。1978年3月29日，联邦第五巡回法院合并审理了四起涉及到要求废除整区制的案件(即571 F. 2d 209,571 F. 2d 238,571 F.2d 248, 571 F.2d 257)。这四起案件均由黑人选民发起，目的是控告市政当局用整区制的选举制度稀释黑人选民的投票权利，淹没(submerge)了黑人选民的选票，从而剥夺了黑人选民有效参与政治的宪法权利。在本案中，第五巡回法院维持了地区法院的判决，驳回了上诉人的请求*案例资料来源：http://openjurist.org，2015/4/6。。但是，莫比尔当局仍然不服上诉法院的裁定，继续将该案上诉至联邦最高法院(446 U.S. 55)。

在联邦最高法院于1980年4月22日裁定这一案件的过程中，9名最高法官之间也出现了争议，最后投票时，以6：3的多数支持了莫比尔市的诉求。在这些支持莫比尔市的法官们看来，整区制本身，无论是制度设计的初衷，还是制度的运作，都没有为黑人选民的登记和投票设置任何障碍，也没有违背第十四条修正案所要求的平等保护原则。由于该市在1911年采用整区制时，黑人都还没有享有选举权，制度的设计和运作都不存在有意识地故意(purposefully)歧视黑人的证据，因此就没有必要废除这一套制度*案例资料来源：美国联邦最高法院：https://supreme.justia.com/cases/federal/us/446/55/， 2015/4/6。。至此，博尔登诉莫比尔案最后演化为莫比尔诉博尔登案(Mobile V.Bolden)，并以莫比尔市的胜利而告终。

也就是在这一时期，得克萨斯州的尤瓦尔县还发生了一起由联邦检察官直接起诉地方当局的选举制度违背《投票权利法》的案例。尤瓦尔联合独立学区(Unvalde Consolidated Independent School District)位于美国得克萨斯州尤瓦尔县，该学区董事会的7名委员均通过整区制选举产生。这个学区居住着大约50%的墨西哥裔美国人，而且是集中居住在尤瓦尔学区的某个区域。在整个学区的历史上，只有一位墨西哥裔美国人曾经当选为董事会的成员，在20世纪70年代则没有一位墨裔人士在董事会任职。据此，联邦总检察长向联邦地区法院(得克萨斯西区，625 F.2d 547)提起了针对尤瓦尔联合独立学区的诉讼(US V.Unvalde Consolidated Independent School Dstrict)，诉称该学区所采用的整区制选举制度，在实施过程中有意识地对墨裔人士构成了歧视，导致墨裔人士的投票被稀释，无法有效进行政治参与，从而违背了宪法第十四条修正案关于平等法律保护原则和《投票权利法》的规定。在审理过程中，得克萨斯西区法院认为，无论是宪法第十五条修正案，还是1965年的《投票权利法》，所直接规范的都是选民的投票行为，不能以这两个法律文件为依据而挑战作为一套体系的整区制；而且《投票权利法》也并未给联邦总检察长授予改变地方选举制度的权力。因此，得克萨斯西区法院驳回了联邦总检察长的诉求。

联邦总检察长不服一审判决，向联邦第五巡回法院提起上诉。联邦第五巡回法院于1980年10月9日召开听证会后，在判决中推翻了联邦地区法院的判决并发回重审。在一审过程中，地区法院采用了上诉方的主张。上诉法院的法官认为，宪法第十五条修正案所要求的平等原则，不但适用于投票环节，而且也应该适用于有意识的选票稀释现象。同时，针对被上诉方提出的“学区”不属于《投票权利法》所范围的“州及其政治分支”，上诉法院在沿用了一些类似案例之后提出，《投票权利法》所指的“政治分支”，同样适用于“学区”。上诉法院的这一判决，不但引起了被上诉方的极大不满，而且还在当时的学术界引起了反弹。例如，一些专家曾署名撰文提出，上诉法院的解释，在一些重要的方面都不当地过度扩大了法律的适用范围*R.S.B., The Voting Rights Act and Local At Large Elections,VirginiaLawReview, 1981, Vol.67, No.5, pp.1011—1033.。

在尤瓦尔联合独立学区将此案再上诉至联邦最高法院(451 U.S. 1002)之后，联邦最高法院在审理过程中认为，上诉法院既误读了法律条文，又对先前的判例做了错误的理解。在莫比尔市诉博尔登一案中，联邦最高法院已经明确过，宪法第十五条修正案和《投票权利法》所规范的，只是选民的投票机会。从这两个法律文件中都无法直接找出废除整区制的理由。同时，由于整区制的采用本身并无故意歧视某一群体的意图，因此不能将其纳入《投票权利法》所禁止的范围。最终，在1981年5月18日的判决中，联邦最高法院推翻了上诉法院的结论，维持了地区法院的判决结果*案例来源：http://openjurist.org/451/us/1002, 2015/4/6。。

在这两个重要的案例中，联邦最高法院都强调，只有那些带有明显歧视意图的操作，才被视为是违背了宪法第五条修正案和《投票权利法》的规定。有意思的是，美国国会于1982年修订《投票权利法》时规定，禁止任何有歧视影响(effect)的投票操作，而无论这一操作的制定和实施是否带有歧视意图。显然，国会的这一新规定，以成文法的形式推翻了最高法院的判例传统。同时，国会在修正案中还提出，法院在判决某一选举制度是否会稀释投票权时，必须要综合考虑影响投票结果的各种因素。这一修正的结果是，法院在此后对类似案例做出判决时，必须要将判决的标准从“目的”改变为综合考虑各种因素后的“效果”。

更有意思的地方在于，在莫比尔市诉博尔登一案中，虽然案件被联邦最高法院发回重审，但是，联邦基层法院在重审时，将“命令”改为“建议”采用分区制选举3名市委员会成员。此后，莫比尔市的州议会议员又于1985年向州议会提出，将莫比尔市的政府形式改为议会—市长制，取代现行的委员会制；同时，以分区制选举产生7名议员组成市议会，取代原有的委员会。在该法案获得通过之后，该市的非裔美国人和女性开始有当选为议员的事例*Wikipedia：http://en.wikipedia.org/wiki/City_of_Mobile_v._Bolden, 2015/4/6.。

整体而言，美国国会在1982年修改《投票权利法》时对歧视性影响的强调，使得一些城市在面临针对整区制的诉讼时，常常处于不利地位。在这一新的形势要求下，部分城市也采用了主动改革的方式，将整区制改成了分区制或某种形式的混合制。还有一些城市则采用了累积投票制(Cumulative Voting)或限制连记法(limited Voting)来替代原来的整区制*Richard L. Engstrom, The Voting Rights Act: Disfranchisement, Dilution, and Alternative Election System,PS:PoliticalScienceandPolitics, 1994, Vol.27,No.4,pp.685—688.。在面临潜在的诉讼压力之下，整区制在整体上已经呈现出了明显的收缩之势。

经验研究

(一)选举制度与权利平等

一方面是由于诉讼的需要，另一方面也是城市改革的需求，都对美国社会提出了这样一个问题：分区制和整区制到底是如何在影响美国民众的权利实现？正是在这种新的需求之下，早期的零散观察，开始逐步汇集为系统的学术研究。这些学术研究的成果不但深化了人们对两种选举制度的认识，而且还为法院的判决和地方当局的改革提供了更多的知识积累。

1.早期的争论

面临着少数族裔法律诉讼的增多，一些市政当局也开始雇佣学者来采集数据和提供证据。专门研究选举权的休斯敦大学政治学教授苏珊·麦克曼纽斯(Susan MacManus)就曾经受雇于休斯敦市，为市政当局准备应对选举诉讼而提供数据服务。在为1976年的一次选举权诉讼作证时，麦克曼纽斯曾经利用所调查的中部地区243个城市的选举制度与少数族裔参政的数据得出结论认为，整区制与少数族裔的代表权之间并无明显联系*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麦克曼纽斯的这一观点，随后就在学术界引爆了一场激烈的争论。因为，在20世纪70年代以前，整区制不利于少数族裔当选的观点几乎已经是学术界的共识，而且在经验研究中也一再得到过验证*Robert Lineberry and Edmend P.Fower, Reformism and Public Policies in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61,No.3,pp.701—716.。

为了进一步阐明自己的观点，麦克曼纽斯还对这243个城市的选举制度进行了细分，将整区制进一步区分为4种次级类型之后，通过7种类型的选举制度与少数族裔的代表权进行交叉列表后发现，在美国的地方政府选举中，所有的选举制度下都存在黑人和西班牙语族群的代表性不足的问题。但是，黑人的代表性不足现象，在整区制与分区制之间并无明显差异，反倒是那些在整区制中混合了某种分区制因素的选举制度，会降低一些黑人的代表性不足的程度。与此同时，这些城市的社会经济变量，倒是更能解释黑人的代表性不足现象。在将选举制度与社会经济变量共同纳入模型之后，选举制度的影响就变得不太明显。因此整区制并不一定就是少数族裔代表性不足的原因*Susan MacManus, City Council Election Procedures and Minority Representation: Are They Related?SocialScienceQuarterly, 1978,Vol.59,No.1, pp.153—161.。麦克曼纽斯的研究在一定程度上也呼应了先前的类似研究，此前已经有学者针对新泽西州16个城市的研究发现，对于少数族裔的代表权而言，城市的社会经济结构的影响比单纯的选举制度更为重要*Leonard A. Cole, Electing Blacks to Municipal Office: Structure and Social Determinants,UrbanAffairsQuarterly, 1974,Vol. 10,No.1, pp.17—39.。麦克曼纽斯的研究在颠覆了正统观点同时，她甚至还建议学术界“抛弃”传统的看法，重新考虑选举制度的作用。一些著作曾经因此而将以她为代表的群体称之为是这一领域内的“修正主义者”*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2,pp.344—354.。

有意思的是，就在麦克曼纽斯发表上述观点的同一期杂志上，罗宾逊和戴伊(Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye)同样也使用了这243个城市的数据，却得出了相反的结论。他们用表格的方式直接表明，在市议会中阻碍黑人代表权平等的唯一重要障碍，就是整区制的采用。在他们看来，整区制独立于其他的社会经济和结构因素，明显压缩了黑人的代表权。正是整区制的采用和议会规模的缩小，才导致了黑人和西班牙语族裔代表权的稀释*Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye, Reformism and Black representation on City Councils,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1, pp.133—141.。这一期杂志还发表了一篇与麦克曼纽斯观点对立的文章，作者正是曾与她合作过的特贝尔(Delbert Taebel)。特贝尔指出，前期的研究在测量因变量方面的一个重要问题是，都使用议会中黑人议员比例除以人口比例作为代表性高低的指标。这样，假设某两个市议会的黑人议员为0，而黑人人口比例分别为15%和30%，测量的结果就是这两个城市的因变量值都一样。同时，如果一个城市的黑人议员为0，实际人口占15%，按照上述测量其值为0，而实际上二者之差为-15%；另一个市议会黑人议员占20%，人口比例为60%，差值为-40%，但是按照前述的测量则其值为0.33。因此更好的做法是，用少数族裔议员的比例减去该族裔的人口比例，更能准确测量因变量的变化。基于这种新的测量方法，同样是利用上述243个城市的数据，特贝尔的相关分析结果是，整区制显著地降低了少数族裔的代表性程度。但是，整区制对黑人的代表性程度的影响要大于对西班牙裔的代表性程度的影响*Delbert Taebel, Minority Representation on City Councils：The Impact of Structure on Blacks and Hispanics,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1,pp.142—152.。

大卫得森(Chandler Davidson)认为，之所以会出现同样的数据得出不同结论的现象，主要原因在于麦克曼纽斯将整区制细分成了四种次级类型。如果将麦克曼纽斯细化的这四种次级类型合并为一种类型，则从交叉列表中可以清晰地显示出，整区制明显稀释了少数族裔的代表权。他还指出，麦克曼纽斯还曾经于1977年与特贝尔发表过与1976年的证词和1978年的论文观点相反的文章，并且他还专门致信希望麦克曼纽斯解释这一冲突的观点。但是这一诘问在此前并没有得到回应*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麦克曼纽斯在同一期杂志上所刊发的反驳文章中指出，大卫得森的这一评论犯了四个基本的错误。其中与本研究的关系最为直接的一个错误是，虽然争论的双方都使用的是这243个城市的数据，但是她本人的数据来自于1975年12月9—18日的电话访谈数据，而罗宾逊和戴伊的数据采集于1976年10月。同时，她虽然曾经在1977年与特贝尔有过合作研究，但正是由于存在可能冲突的观点，所以这篇文章并未发表。两人后来各自独立的论文才在上一卷的《社会科学季刊》上同期发表。她本人的一贯观点是，没有任何一种选举制度能够单独确保黑人代表性程度的提升或下降*Susan MacManus, At-Large Elections and Minority Representation: An Adversarial Critique,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2, pp.338—340.。

从以上简要的介绍中可以看出，围绕着选举制度与黑人代表权的争论，主要的分歧在于：一种观点认为是选举制度导致了代表权的不平等；另一种观点则认为是城市的社会经济结构导致了黑人代表权的不平等。值得关注的是，争论的双方都采用的是一种非此即彼的思维方式。

2.改进模型

与非此即彼的思维方式且主要是进行相关分析的做法不同的是，另外一些研究者则将更多的变量纳入了模型，同时也开始更为综合地考察各种因素对于少数族裔的代表权的影响。此外，在样本的选取方面，也更为注意样本的特性与推论的范围。

在讨论了前期研究在样本和变量选择方面的缺陷之后，卡尼格(Albert Karnig)在全国范围内选取了139个人口在25 000以上且黑人人口至少占15%以上的城市进行研究。这一研究的发现是：整体而言，美国南部城市在代表权方面对黑人的歧视程度要高于北部城市；就全国整体的情况而言，黑人在整区制下的代表性程度要明显低于分区制下的代表性程度；与此同时，黑人在私人部门中所拥有的资源的多少，也是影响其在市议会中的代表性程度的重要因素*Albert K. Karnig, Black Representation on City Councils: The Impact of District Elections and Socioeconomic Factors,UrbanAffairsQuarterly, 1976, Vol.12,No.2, pp.223—242.。在后来的一项研究中，卡尼格通过对人口在25 000以上的126个城市的研究发现，虽然选举制度本身是一个影响黑人在市议会中的代表性程度的重要因素，但是，黑人在该市中的社会经济地位及其拥有的政治资源，才是更为重要的影响因素*Albert K. Karnig, Black Resources and City Council Representation,TheJournalofPolitics, 1979,Vol. 41,No.1, pp.134—149.。显然，在卡尼格的研究中，选举制度和黑人所拥有的资源多少，都是影响其代表性的重要因素。但是在他看来，资源因素比选举制度的影响要更为直接和重要。

与上述观点类似的一些学者虽然都在一定程度承认，选举制度与社会经济因素都起作用，但是在具体的研究中，不同学者对二者的侧重程度则明显不一样。如果说卡尼格认为社会经济因素更重要，那么，另外两项研究则提出了明显与之不同的观点。拉铁美尔(Margaret K. Latimer)专门选取了黑人更多且曾有过歧视黑人历史的美国南部地区进行研究。在作者选取的南部80个城市中，作者发现，选举制度和黑人所占总人口的比例都对黑人在市议会中的代表性有着独立而显著的影响，整区制显著地降低了黑人的代表性，黑人的社会经济地位所起的作用则不那么明显*Margaret K. Latimer, Black Political Representation in Southern Cities: Election Systems and Other Causal Variables,UrbanAffairsQuarterly, 1979,Vol.15,No.1,pp.65—86.。瓦拉温德尔(Richard Wallawender)通过对268个城市的比较也发现，在那些有少数族裔居住的城市中，相对于整区制而言，采用分区制的选举制度会使得议员的比例显著地更接近少数族裔在该城市中所占的人口比例*Richard Wallawender, At-large elections and vote dilution: an empirical study,UniversityofMichiganLawReform, 1986, Vol.19, No.4,pp.221—242.。

恩斯特伦和麦克唐纳(Richard L. Engstrom and Michael D. Mcdonld)认为，前期研究中的争论，在方法上的问题一方面来自于测量上的差异，另一方面也可能是样本选择上的差异。在测量方面，比例除法确实难以处理议员比例为0而少数族裔比例变异的情况，但是特贝尔的比例减法也面临着类似的问题(例如一个城市的黑人议员为0，人口为10%；另一城市的黑人议员比为35%，人口比为45%。二者的计算结果都一样)。与此相关的是，除了麦克曼纽斯将黑人比占15%的城市纳入自己的模型外，大多数研究都没有确定纳入城市的标准。一个替代的办法是，就像选举研究中将比例性看作是一种关系而不是变量一样，将黑人议员比作为因变量，黑人人口比作为自变量之后，可以更为清楚地看到二者间的关系。同样运用罗宾逊和戴伊所使用的243个城市的数据，在剔除了黑人占多数的6个城市后，他们的发现是，黑人人口比每提升一个点，比例性可提高0.6。这一方面表明黑人的代表权在整体上受到了压缩，同时也说明人口比例对代表性程度有着显著影响；相对于分区制而言，整区制下的比例性程度更低；社会经济变量虽然也有一定的影响，但是影响的程度非常低。与此同时，在黑人人口比例超过10%的城市中，黑人人口比越高，整区制对比例性的压缩越明显*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2, pp.344—354.。

大卫得森和科贝尔在系统回顾先前的研究时发现，在16篇研究这一问题的论文中，有12篇论文都肯定了前期的观察，即整区制压低了少数族裔在议事机构中的代表性；只有4篇论文反对这一观点。在逐一检讨前期研究在方法论上的问题之后，他们选择了德克萨斯州在1970—1979年期间从整区制转向混合制和单区制的41个案例(21个城市、12个州议会选区、8个学区)进行准实验分析。结果发现，虽然存在着差异，但是，选举改革在整体上带来了少数族裔议员在议会中的代表性程度的提高*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43,pp.982—1005.。在随后的研究中，大多数研究者利用新的数据再次确认了这一结论*Kenneth J. Meier and Robert E. England, Black Representation and Educational Policies: Are They Related?TheAmericanPoliticalScienceReview, 1984,Vol.78,No.2,pp.392—403; Theodore S and Thomas Gill Watts, The Election of Blacks to School Board in North Carolina,TheWesternPoliticalQuarterly, 1991, Vol.44,No.4, pp.1099—1105; Arrington Susan Welch, The Impact of At-Large Elections on the Representation of Blacks and Hispanics,TheJournalofPolitics, 1990, Vol.52,No.4,pp.1050—1076.。

3.意外后果

虽然大卫得森和科贝尔的研究都确认整区制稀释了少数族裔的选票并导致其代表性程度的降低，但是，他们的结论并没有终结这一领域的研究。后续的研究同样丰富了人们对分区制和整区制的政治后果的认识。而且，这些研究对制度变迁之后的意外后果的发现，更令人受启发。

萨斯和梅黑(Tim R.Sass and Stephen L.Mehay)在检验了国际城市管理协会所提供的1981年至1991年的美国地方政府选举数据后发现，在1980年代初期，分区制确实有提高黑人候选人当选的可能性，但是选举制度对黑人选举成败的影响能力则呈下降趋势。在这10年中，黑人在整区制选举中取得成功的概率也得到了大幅提升。尤其是在南方，黑人在分区制选举中的成功率仍然高于整区制，但是二者之间的差距已经明显缩小。他们认为，之所以出现这一现象，很可能是因为在选举改革之后，选民的投票行为已经不完全是以种族为界，也有可能是因为少数族裔在居住方式上不再像以前那样隔离式群居*Tim R.Sass and Stephen L.Mehay, The Voting Rights Act, District Elections, And the Success of Black Candidates in Municipal Elections,JournalofLawandEconomics, 1995,Vol.38,No.2, pp.367—392.。显然，他们的研究已经发现，如果城市居民的居住方式并不以族群划界，而且在投票时也不完全按族群投票，那么，选区规模对代表性程度的影响就会降低。

梅埃尔等人(Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard)的研究发现，当分区制将聚居于一处的黑人民主党人划分为一个选区时，反而有利于共和党赢得更多议席。因为当一个新的黑人民主党选区建立时，会将其他选区的黑人选民也汇集过来，由白人民主党所代表，而其他更多的选区则留给了共和党*Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard, Structure Choices and Representation Bias: Post-Election Color of Representation,AmericanJournalofPoliticalScience, 2005, Vol.49,No.4,pp.758—768.。与此类似的意外后果是，特罗斯汀和瓦尔蒂尼(Jessica Trounstine and Melody E.Valdini)在分析了7 000多个城市的数据并对一些市议员进行访谈后发现，只有当少数族裔在一个城市高度聚居且达到一定人口比例时，分区制才有助于提升他们的代表性；即使在这种情况下，选举制度也只对非洲裔男性美国人和白人女性的当选有显著影响，对非洲裔女性美国人和拉美裔的市议员的代表性程度则并没有显著影响*Jessica Trounstine and Melody E. Valdini, The Context Matters: The Effects of Single-Member Versus At-Large District on City Council Diversity,AmericanJournalofPoliticalScience, 2008,Vol.52,No.3, pp.554—569.。

至此我们已经可以基本得出结论：就直接关系而言，从整区制到分区制的改革，确实更为有利于少数族裔实现选举过程中的权利平等；但是，在直接导致少数族裔的权利平等的同时，又有可能产生出另外的意外后果。

(二)选举制度与公共政策

1.支持整区制

在经验研究中，一些初期的研究也发现，在社会经济结构类似的城市中，那些同时采用整区制和市经理制的城市，在治理质量方面确实要优于那些没有改革过的城市。其基本的逻辑是，由于整区制选举排除了议员们对选区资源的垄断而导致的各种腐败现象，同时也有利于公众在更大范围内的参与。腐败的减少和公众参与的增加，提高了城市公共财政的利用效率，降低了城市居民的税负并实现了预算的增长*Robert L. Linebery and Edmund P. Fowler, Reformism and public policy in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61, No.3, pp.701—716.。

达伦贝格和杜菲—德罗(Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno)在随后的研究中也支持上述观点。在塔洛克(Gordon Tullock)的分析框架下，达伦贝格和杜菲—德罗认为，在理论上，由于分区制的议员是由以邻里关系为基础的选区而产生，议员的连任依赖于以邻里关系为基础的选民的忠诚。因此，议员必然存在着向本选区争取公共项目，从而让所有的选民来承担本区政治分肥项目成本的动机。在整区制下，由于所有的议员都是在全市的范围内选举产生，在这种方式下产生的议员会更为关注全市范围内的利益。因此，分区制下的议员比整区制下的议员有着更强的投票交易动机。为了检验这一理论命题，他们以人均公共资金存量(per capita public capital stock)为因变量，以时间、地域、城市的人口密度、人口统计学状况(人口增长状况、人均收入、平均年龄、平均教育水平和白人所占比例)、人均生产型企业数和选举制度(以分区制为哑变量)为自变量，在美国随机选取了30个城市从1960年到1981年的变化状况。他们发现，那些采用分区制的城市的人均公共资金存量，在统计意义上要明显高于那些采用整区制的城市*Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno, At-Large versus ward elections: Implications for public infrastructure,PublicChoice, 1991, Vol.70, pp.335—342.。显然，在他们的框架下，分区制所鼓励的政治分肥项目的增多，会带来城市预算支出的增长。

而邵维克(Lawrence Southwick,JR.)则认为，不管是直接还是间接，由分区制所产生的市议会确实要比整区制产生的市议会更容易鼓励预算支出的增长。这一增长的原因并不是韦恩加斯特(Barry R. Weingast)等人所阐述的“普遍化”交易模式，而更类似于“最小获胜联盟”模式。这是因为，在分区制下，由选区产生的议员们，会有更强的冲动去促成结盟活动，并通过这种结盟来剥削其他选区的利益，从而促使联盟选区利益的最大化。在邵维克看来，这一机制不仅在地方政府中存在，而且也可以用来解释联邦与州一级的预算和税负增长*Lawrence Southwick,JR., Local government spending and at-large versus district representation; Do wards result in more “pork”?EconomicsandPolitics, 1997, Vol.9, No.2,pp.173—203.。在随后的研究中，斯卡罗(Howard A.Scarrow)也认为，由整区制选举产生的议员更为关注带有全局意义的公共政策，而不那么被狭小的利益所约束*Howard A. Scarrow, The Impact of At-Large Elections: Vote Dilution or Choice Dilution,ElectoralStudies, 1999, (18), pp.557—567.。

2.支持分区制

扎克斯(Jeffrey S.Zax)的研究则确认了前述的支持分区制的观点。在扎克斯看来，正是由于分区制下的邻里关系与议员之间的紧密关系，使得议员有着较强的动机去监督城市雇员的预算执行过程。而在整区制下，由于议员受到来自选区的监督微弱，城市政府的雇员本身又是一个强大的投票集团，对选民的影响大。议员们由于在选举过程中依赖于城市雇员，在任职期间又缺乏监督动力，因此会导致城市雇员的工资待遇和社会保障都会高于那些采用分区制的城市。而且，美国的839个城市的数据都支持这一观点*Jeffrey S.Zax, Reform city councils and municipal employees,PublicChoice, 1990, Vol.64,pp.167—177.。韦尔奇也发现，在整区制下，由于议员与选区居民的联系相对松散，议员虽然更为关注全市范围内的商业项目，但是缺少监督和回应市民申诉的动机*Susan Welch and Timothy, The Partisan Consiquences of Nonpartisan Elections and the Changing Nature of Urban Politics,AmericanJournalofPoliticalScience,1986, Vol.30,No.1, pp.128—139.。

3.多变量研究

一些后来的研究者们在采用更为严密的研究方法之后，则对前者的研究提出了一些挑战。例如，摩根和潘丽塞罗(David R. Morgan and John P. Pelissero)用半实验设计的方式研究了曾经改革过的11个城市和作为控制组的没有改革过的11个城市的数据后发现，城市的选举制度及相应的权力结构的调整，对于城市政府的预算收支并没有显著的影响*David R. Morgan and John P. Pelissero, Urban Policy: Does political structure matter?TheamericanPoliticalScienceReview, 1980, Vol.74, No.4,pp.999—1006.。与此类似的是，里德(Gary J.Reid)在随后通过对影响城市收支的制度性因素和非制度性因素比较后也提出，在影响城市预算支出的制度性因素和非制度性因素中，非制度性因素的影响要明显大于制度性因素，城市的市场竞争因素而不是基本的制度安排，更能解释城市政府的预算收支*Gary J.Reid, Tests of institutional versus non-institutional models of local public expenditure determination,PublicChoice, 1991, Vol.70, No.3,pp.315—333.。上述两项研究尽管在具体指标设置上存在着一些差异，但是，其共同的结论都在于，城市的选举制度对于城市政府的预算收支并没有明显的影响。

摩根和潘丽塞罗的研究明显刺激了多变量研究的跟进。朗本等人(Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher)则认为，前述的研究无论在理论还是方法上都存在着一些基本的问题。在经验层面上，前述的研究并没有能够在统计上对相关的制度性变量实施有效的控制。例如，在对分区制和整区制进行比较时，一个相当重要的控制变量是，该市是否存在着一位由全体选民选举产生且拥有否决权的市长。如果不控制这一变量，就不能排除一位拥有否决权的市长的重要影响。而他们的研究则专门针对那些弱势市长的城市，且将市议会的规模也纳入了考察范围。在理论层面上，前述的研究在建立模型时，无论对分区制还是整区制，都只是从一维的角度在展开。具体而言，对于分区制的模型，大多数的研究都假定了只有两个候选人，而且是获得了中间选民支持的候选人当选；对于整区制，也大多是假设候选人在竞争中间选民的选票。实际上，当分区制的候选人多于两个，整区制下的候选人多于选区的2倍时，理性的候选人就不一定会争取中间选民。按照这一思路，在城市议会进行投票表决时，也只有当他们就单议题进行表决而且采用多数决时，中间人投票定理才会起作用。当市议会的投票交易模式呈现出韦恩加斯特等人阐述的“普遍化”模式时，议员的数量而不是产生方式才起作用。因此，议员规模而不是选举制度才对政治分肥项目更具有决定性作用。相反，对于市中心和图书馆等所有选民都支持的项目，利益受损的选区则有可能反对。与此同时，由分区制选举产生的市议会，可能会拥有更多的议员是中间投票人。他们主要代表特定的选区而更为关注那些与选区有关的项目。由于穷人和少数民族居住区的人口密度更大，因此，少数人和社会底层的利益在分区制下会得到更多的关注*Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher, Rethinking ward and at large elections in cities: Total spending, the number of locations of selected city service, and policy type,Publicchoice, 1996, Vol.88,pp.275—293.。总之，在他们看来，议会的规模相较于选举制度而言更起作用；选举制度是否会对预算模式产生影响，还要取决于其他制度的影响以及制度之间的交互作用。

以一些前期的案例研究为基础，克尔本(H.Whitt Kilburn)则以定性比较的方式，对有关美国城市研究的14个案例进行了比较。为了在一个更加广泛的框架下比较各种因素对城市预算收支的具体影响，克尔本将主要的变量设置为市场条件(财政资源的基础及地方资本的流动性)和民主条件(直接民主还是分区制的代表制)。这项研究发现，在财政资源的基础、地方资本的流动性、公民直接参与制度、分区制和城市规模这五项要素中，没有一项要素会单独对城市的预算收支产生影响。因此，任何一个因素都不能单独地解释城市政府的性质。但是，这些因素的交互作用模式，则会产生一些差异性的后果。而且，这些因素的交互作用，会在不同的地区产生不同的后果*H.Whitt Kilburn, Explaining U.S. urban regimes: A Qualitative Comparative Analysis,UrbanAffairsReview, 2004, Vol.39, pp.633—651.。克尔本的比较无疑有着重要的意义。因为这项研究表明，前述的研究可能主要是把选举制度与其他制度看成是分别在对一个城市的预算模式产生影响。而这项研究则提出，每个要素都不一定能够单独起作用。但是要素之间的交互作用模式，可能才是影响城市政府的预算收支模式甚至城市政权性质的真正因素。

结合相关文献的考察结论，我们基本上可以认为，选举制度确实会对地方政府的预算模式产生影响，但是，这种影响并不一定是直接作用。首先是在制度层面上，选举制度并不是一种单独起作用的因素，选举制度的作用大小也受到城市议会与行政关系的影响。例如，是否存在一位拥有否决权的强势市长，就会影响选举制度的作用力的发挥程度。

其次，相关的研究也表明，选举制度对地方政府的影响，其更为直接的后果在于，选举制度决定地方社会中的哪一个阶层有更多的机会进入地方议会。从美国地方政府的选举改革的后果中可以看出，在采用整区制的城市中，富裕和受教育程度较高的阶层更容易进入地方议会。而且整区制下的议员也更少回应来自特定区域的需求*Ronald K. Vogal,HandbookofResearchonUrbanPoliticsandPolicyintheUnitedStates, West Port: Greenwood Press, 1997, p.137.。就原理而言，分区制下的选举由于主要依赖于以邻里关系为基础的社会基础，因而居住较为密集的底层社会更有可能产生自己的代表；在整区制下，由于竞选者必须要以全部区域作为社会基础，这在客观上就为底层的参政设置了资金和影响力方面的障碍。在这种情况下，底层的代表就更有可能希望通过征税来提升地方居民的福利，而上层代表则更有可能倾向于降低税收和再分配的作用。

结论与讨论

本文从历史变迁、法律争议和经验研究三个方面，展示了分区制和整区制这两套选举制度在美国地方治理中的分布状况、功能变迁及其绩效产出。从这三个侧面的差异之中可以看出：两种制度之间的竞争既有历时性的变化，也有共时性机制。从这些变迁、争议和差异之中，可以得出三个基本结论：一是在美国的地方治理中，选举制度在实现权利平等和治理绩效方面确实起着非常重要的作用。二是选举制度并不单独起作用，选举制度与政府形式之间的不同搭配方式，也就是制度安排的差异，显然会带来社会经济后果的差异。同样的选举制度与政府形式，在不同的意识形态背景和社会经济结构背景下，会发挥出差异化的功能；同样的制度安排，会在不同的社会经济背景下产生出不同的功能。只有当制度安排能够与意识形态和社会经济结构的变迁协调一致时，才能发挥出意图性的后果。三是任何制度设计都面临着某种价值上的紧张。以地方选举制度为例，分区制能够更好地体现平等原则，能够在更大程度上吸引大众的参与；整区制则在一定程度上更接近效率原则，有更多的机会吸引有社会声望和管理能力的人发挥治理才能。但是，没有一套制度能够同时实现上述两个目标。

从这一研究中还可以看出，在一个国家的地方治理体系中，同样的制度会在不同的背景之下产生出不同的后果，而且这种后果又是制度的设计者所不能完全预期的。这样，一套制度在设计出来之后，其功能的发挥就不完全会按照设计的初衷去展开。而制度的变迁过程又带有较强的路径依赖特征，难以随意再设计。在这种情况下，一个国家如果在地方治理领域存在着多种制度组合模式，而且各种模式在具有自我修复功能的同时，又具有相互比较的可能，或许是一种让制度的运行能够体现设计意图的必要条件。

需要补充的是，经过一个多世纪的争论之后，尤其是20世纪90年代以来的发展，美国地方治理体系改革过程中的一个重要趋势是，多样化的制度安排进一步呈现。在选举制度与政府形式的组合方面：分区制与整区制分别与委员会制、市经理制、议会—市长制结合，就产生了更为多元化的制度安排；与此同时，在分区制与整区制的混合途径中，也出现了空间结合的部分分区制—部分整区制模式、时间结合的先分区制预选再整区制选举的模式等。制度竞争的结果是，并没有哪种一种制度走向死亡，反而是为二者之间的深层竞争提供了更多的机会。

由此可以推论的是，对于一个国情多样化的大国而言，在设计地方治理体制时，在制度安排方面应该采用多元共存的思维。在公民权利平等这一基本原则之下，在居民群体同质性较高的区域，可以更多地采用效率准则作为目标；而在居民异质性程度较高的区域，则应首先考虑的是权利平等的实现。同时，在治理单位相对较小的情况下，采用整区制易于达成一致行动；在治理单位较大的情况下，整区制就会因为候选人人数太多而让选民难以识别，此时就必须要考虑分区制或者以分区制为主的选举制度。

【责任编辑：赵洪艳；责任校对：赵洪艳，张慕华】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.010

作者简介：何俊志，中山大学政治与公共事务管理学院(广州 510275)。

*收稿日期：2015—09—26