海南省海洋经济低碳化发展的政策分析

黄小隼 海南禧瑞科技有限公司

谢媛 中国国际贸易促进委员会纺织行业分会

海南省海洋经济低碳化发展的政策分析

黄小隼 海南禧瑞科技有限公司

谢媛 中国国际贸易促进委员会纺织行业分会

海南省海洋经济低碳化发展是当前响应21世纪“海上丝绸之路”、海南国际旅游岛战略的具体发展路径，也是海南省海洋经济实现跨越式发展的必由之路。本文通过市场失灵理论阐述了海南省海洋经济低碳化发展相关政策的重要性与必要性，简要分析了政策管理机制与组织机制在政策实施中的作用，探讨了海洋低碳化政策制定与实施的原则性问题并得出结论。

海洋经济 低碳化 政策分析 海南省

一、引言

海南省是中国最大的海洋省份，海域面积约200万平方公里，约占全国2/3的海域面积，是名副其实的海洋超级大省。

自1988年建省办特区以来，海南就利用自身政策优势，试图探索一条适合海南经济发展的道路。但由于工业基础的薄弱以及政策导向的失误，并没有找到适合海南经济发展的模式。1999年，海南省政府确立“建设生态省”的发展战略。海南开始尝试在自身优势资源上寻找突破口。自我纵向比较，取得了较为明显的成效。然而，数据表明，海南省在启动“生态省”建设后，并没有实现经济的跨越式发展。作为全国海洋面积最大的省份，海洋面积是广东省的五倍，但2015年GDP仅为广东1/20，海洋生产总值不到广东的一成。与海洋大省的身份极不匹配，甚至十分尴尬。另一方面，粗放型的海洋经济发展模式对海洋生态环境造成了较大程度的破坏，部分滨海区域因过度开发，生态已经无法恢复。面对这些状况，如何维护好海南的生态环境优势并实现海洋经济的快速增长目标，实施低碳化的海洋经济发展模式是唯一选择。

二、海南省海洋经济低碳化发展政策环境分析

1.市场失灵理论。简单来说，市场失灵理论认为由于垄断、外部性、信息不完全和在公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率—帕累托最优，就出现了市场失灵。

在海洋经济低碳化发展过程中，靠市场经济无法解决海洋资源的公平分配也无法解决碳排放的外部性问题，最终决定了政府引导力量的不可替代性。这是因为在海洋经济低碳化发展过程中有两大缺陷无法完全依靠市场机制完美解决，一是碳排放具有外部性，自然的市场力量促使企业满足自己的利益，而不是社会的整体利益，导致企业利润最大化产量与社会福利最大化产量存在偏离，致污染物（CO2）过度排放，无法达到环境资源配置的帕累托最优。二是因为海洋资源具有竞争性与非排他性的公共池塘原理，在海洋经济高效低碳化发展过程中，实力强的企业在海洋资源分配中占有绝对的优势，而中小企业因为资金短缺无法与强实力企业进行竞争；三是低碳和海洋经济中的大部分产业，需要预先投入先进的设备和技术，提高生产效率也需要大量的资本投入，并且短期很难减小成本。这些都需要国家在政策和资金等方面给予支持和引导。

2.政策环境影响。海南省海洋经济低碳化发展政策导向的重要性，是因为海洋经济与低碳化的公共物品属性将导致市场失灵所决定的。但当政策体制不完善，政策组织机制不健全时，海洋经济低碳化发展与政府绩效考核之间存在矛盾，政府财政、人力资源投入不足、财税政策的公平性和持续性难以保障、甚至是政府短视的选择都会出现政策失灵现象。如果是政策失误，甚至导致经济停滞或倒退，后果不堪设想。

海南经济长期落后，客观上与建省晚、起点低、缺乏大陆腹地有关，但也与早期海南经济的政策导向失误有关。1988年，海南建省创办全国最大的经济特区。当时，海南就吸纳海内外资金400多亿元，出现了“十万人才下海南”的可喜景象。由于当年特区政策没有起到正确的导向作用。大批资金投向房地产，引发卖地炒房狂潮，迅速形成了“房地产泡沫”，并在上世纪90年代中期破灭。人才退潮、资金撤离，重创了海南经济和海南人民的热情。海南的特区政策优势不仅没有起到推动经济的作用，反而破坏了经济的健康发展。

政策导向性的错误还体现在“重陆轻海”的理念上，海南省海洋面积约占全国的2/3，最大的资源优势是海洋。而论海洋经济实力，海南比其中任何一个沿海省市都要弱。成为典型的大海洋，小产业格局。海南丢弃最宝贵的资源，将最大的“比较优势”变成了最大的“比较劣势”。

2010年海南国际旅游岛战略实施，战略的六个定位与生态低碳发展密切相关，海南省海洋经济迎来低碳化发展的新机遇。但围绕海南国际旅游岛战略实施的几年，海南房地产业却得到了爆发式的增长，数据显示，第二产业的增长主要由建筑业拉动。房地产业对经济增长和政府财政收入有明显的拉动作用。但房地产建筑业是高碳排产业，建筑材料（如钢材、水泥、合金、砖石等）生产过程中将消耗大量化石燃料，不利于海南省经济的可持续发展，也不利于海南经济的结构的合理调整与升级，更要警惕海南房地产泡沫的历史教训。

由此可见，海南省海洋经济发展并没有在国家战略落实后走入高速发展的快车道。事实上，海南省对房地产的放任，已经损害到海洋经济资源和海洋经济的健康发展，令人堪忧。

根据海南省海洋经济低碳化发展的特点，政策引导因素必不可少。当地方政策管理机制、组织机制、监管体系不够完善时。或将导致政策的失灵。面对新一轮国家战略在海南的落地实施，海南需要进一步加强政策管理机制和政策组织机制上的改革，提高海洋经济低碳化发展的管理水平。

三、海南省海洋经济低碳化发展的政策机制分析

1.政策的管理机制分析。中国人民大学气候变化与低碳经济研究所认为：完善的经济发展的管理机制，应符合PDCA（Plan, Do, Check, Action）循环的要求，进而运用符合PDCA循环要求的管理机制来对生产者和消费者进行管理。[1]

海南省海洋经济低碳化发展既符合一般陆域经济低碳化发展的通性，也具有独特的海洋特性。海南省也是全国最大的经济特区和岛屿海洋生态省，政策管理机制的设计要具有针对性。海南省政府在中央国务院及各部委对低碳发展的总体规划下，不但完善自己的管理机制，理顺省政府与海洋经济生产部门、个人等市场主体间的相互关系，为不同主体提供行动目标，搭建行动框架，制定行动规范，促进海南省海洋经济低碳化发展的有序化。

完善管理机制不仅是政府在此过程中的重要行为，也是海洋经济低碳化发展的战略手段和制度性保障。只有通过制定符合海南省特殊省情的海洋经济低碳化发展的管理体制，才能有效保障海南省实现“十三五”制定的海洋经济目标和低碳目标。

当前海南政策体系的管理机制还不完善。经济工作的形势压力很大，往往会疏忽了碳排放的控制。PDCA循环还没有有效地搭建，在计划阶段（P）：对应国家下达的指标，制定规划不够及时，缺乏规划出台后的细则和实施方案。在执行阶段（D）：要求政府、经济体、个人三者之间的具有契约精神、法治精神。很多时候，政策的下达就是一纸空文，这是海洋经济低碳化政策管理的要点和难点。对于检查阶段（C）：海南省当前要避免的是检查工作的形势主义，同时，政策执行效果的评估体系必须完善，需要研究出一套切实可行的绩效考核办法。处置阶段（A）：对于海洋经济低碳化发展，在保证碳排放目标的控制和环境治理不断向好的情况下，大力发展海洋经济，建设“海南强省”是海南海洋经济发展的主要目标。目标的阶段化分解，是这个阶段要处理的首要问题，目标分解的越详细、越具体，为下一阶段订制的PDCA循环目标才能更有效果，政策的制定才更具针对性。

2.政策的组织机制分析。在任何一种经济运行机制中组织协调机制都是至关重要的，它在经济活动中的功能主要是消除隔阂、协调不同行为主体间的利益差异和冲突，在多个组织之间求同存异、形成合力，实现有序和高效的经济运行。

政府组织机构的设立，并不是一味的以不变应万变，是根据社会经济的发展的需要不断优化调整的，中央政府到各省政府之间、省政府到市县政府之间、不同行业主管部门之间，在行使各自职能时，会产生各种各样的协调问题和矛盾，随着社会经济的发展和政府改革的深入，政府部门间关系的问题逐渐成为关注的焦点，只有在政府各部门之间和各级政府之间有一个健全的组织协调机制，才能更好地提高政策的效率。

国家战略目标为海南省海洋经济低碳化发展政策提供了基本任务和总体框架，国家层面考虑制订发展规划和发展目标，各职能部门据此制定与其一致的基本政策；同时，地方政府制定基层政策时，应当以贯彻发展规划为目标，以本省海洋经济低碳化发展现状为依据，因地制宜制定政策。由此，建立与完善自上而下与自下而上相结合的政策体系。

我们可以从海南省低碳化发展来看我国的低碳化组织结构：第一层级，有国务院牵头设立低碳经济发展委员会统一领导协调国家层面的低碳经济发展工作，委员会成员由国家发改委等相关部委组成。委员会主任由国务院总理担任。第二层级为海南省层级。2007年，海南省政府决定成立海南省应对气候变化及节能减排工作领导小组（以下简称领导小组）。领导小组由省长担任组长，副省长担任副组长，34家单位的领导为其主要成员。第三层级由海南省下属各市、县政府相应成立本市、县应对气候变化和节能减排工作领导小组负责当地市、县的应对气候变化和节能减排工作。在省级辅助层上，2010年成立的海南低碳经济政策与产业技术研究院重点对海南低碳经济政策及发展战略、新能源及节能减排技术、低碳生活模式设计与示范区建设规划等方面的课题开展研究，并为政府的低碳政策等提供咨询服务。

政策下达的流畅性和政策反馈的及时性是检验组织机制是否完善的重要手段，海南1988年建省之初，即按中央要求首创并成功建立起全面的省直管县体制。至今这项改革措施已经得到了推广和应用。对于海南海洋经济而言，沿海市县无论在经济总量和数量上都占有绝对的优势。海南省直管县的组织架构，不仅有利于省政府对全省的一盘棋考虑，使海洋产业的妥善合理布局，避免各自为政的条块分割，在政策通道上则有利于政策的下达和反馈。由于低碳目标的控制基本是由上而下的目标管理模式，减少了政策下达的层级，做到省县管理直达，利于及时的沟通并提高政策制定的针对性和实效性，一县一地的不同环境变化都最快的时间得到反应。减少了政策失灵和政策施行的阻碍，较为有效地提高行政效率和节约行政成本。

四、海南省海洋经济低碳化发展的政策体系建议

1.战略性与实施性。海南省海洋经济低碳化发展政策体系的顶层设计应该是国家层面的设计，这是海南省制订本省低碳经济发展战略的指导思想。国家减排的目标分配，是指导海南省海洋经济低碳化发展规划的纲领性和指导性文件，同时，在顶层设计的纲要指导下，海南省海洋经济低碳化发展细则应该作为底层政策设计的具体指导，使底层政策具有可操作性，避免过于抽象、笼统，否则政策执法中会难以操作和实施。

2.规范性与灵活性。海南省海洋经济低碳化发展的政策体系，在治理手段上应该运用多种的管理手段：如激励性政策工具、惩罚性政策工具、管制型政策工具、考核型政策工具、指导型政策工具等。灵活运用。同时，各种工具必须符合国家法律法规，合理合法，解决海洋经济低碳化发展的实际问题。

3.系统性和协同性。海南省海洋经济产业是一个复杂的系统，涉及方面很多。不仅产业复杂（按照国家标准《海洋及相关产业分类》标准， 我国海洋经济统计包括 2个门类的380个小类，涉及国民经济行业分类 20个门类的313个小类），而且涉及的管理部门众多（如渔业由农业部门、低碳化由能源部门、海洋交通运输业由交通运输部门管理等）。政策体系作为一个整体不仅包括了多项政策，每个政策又包含多项子政策，因此政策体系必须有机联系，互相协调。在政策系统内，各子政策能较好地协调，才能最大限度发挥整体性功能作用。系统性与协同性应融合融入政策设计和运行中，使政策体系更加规范，政策各层设计纵横互动，彼此协调，实现政策间的协同性，运行良好。另一个含义是政策体系的管理者与管理者之间，管理者与执行者之间都能保持良好的运行态势。

4.地域性与时效性。海南省海洋经济低碳化发展政策的制定应以海南的海洋经济发展状况和碳排放现状为依据，反映出海南省海洋经济发展趋势和的碳排放特征，具有很强的区域特性和海洋特性。同时，海南省海洋经济低碳化政策必须具有时效性，即政策出台及时性、和实施的有效性，我国在低碳化发展过程中，不乏有力度和效用的政策，但有时候政策出台的机会不合适，政策就会显得毫无意义。或是针对性不强，也会起到无的放矢作用，解决好政策的时效性，才能提高政策的效用，起到事半功倍的作用。

五、结论

（1）海南省海洋经济低碳化发展应秉承 “创新、协调、绿色、开放、共享”的顶层政策指导思路，坚定生态示范省建设，打造“海洋生态强省”。（2）建立完善的政策管理机制与组织机制；推进实行责任、权力与负面清单机制，控制政策的责权范围和制度边界；研究各部门切实可行的政策周期PDCA循环管理办法；试点“双随机、一公开”的政策监管模式，配合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，充分发挥政策的监管效力。（3）利用海南的政策环境优势，完善海南海洋经济低碳化发展的政策体系建设，坚持民主参与和服务公众的原则，要充分吸收社会团体、个人、专家学者、权威机构参与规划编制，提高规划时效性、科学性、公平性；做好政策的前、中、后期管理，及时评估政策执行效果，积极开展政策创新，管理机制创新，运用灵活有效的政策组合来推进海洋经济高效低碳化的发展。

[1]中国人民大学气候变化与低碳经济研究所.中国低碳经济年度报告[M].北京：石油工业出版社，2015