从反应式治理到参与式治理:地方政府危机治理转型的趋向

张紧跟



从反应式治理到参与式治理:地方政府危机治理转型的趋向

张紧跟

公众权利意识的觉醒与民主法治滞后之间的不适应催生了地方政府反应式治理模式。地方政府反应式治理虽然有助于缓解治理危机，但暴露出诸多弊端。要走出地方政府反应式治理的困局，应该适时转向敬畏和尊重民意并将其吸纳进入治理过程的地方政府参与式治理。为此，既需要地方政府具有与公众共享治理过程的意愿，也需要公众具有参与治理过程的意愿，形成恰当的机制。

地方政府；反应式治理；参与式治理；危机治理转型

20世纪90年代以来，快速工业化、市场化与城镇化导致了社会领域纠纷、抗议的增长，频发的“弱治理”危机既未打断中国持续的“强发展”奇迹，也未出现海外预言的“崩溃性危机”。对此，许多研究者认为其关键因素在于现行政治体系依然能够对社会需求做出回应。[1]不过，这种回应大多数毕竟是维稳压力下地方政府应对危机的策略性被动反应，呈现出“刺激—反应”范式中的应急性逻辑。[2]由于这种反应式治理①既有研究用“反应性政治”来概括地方政府的维稳机制，是一种典型的借助公权力的强制性施压机制。参见余敏江：《从反应性政治到能动性政治:地方政府维稳模式的逻辑演进》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2014（4）；周义程：《反应性政治的概念与逻辑》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2014（5）。本文中作为地方政府危机治理中的反应式治理，是指地方政府基于不可承受的外在压力而被迫做出暂时妥协的策略性治理。缺乏成熟的制度建设来容纳民众利益诉求，因此中国政府在未来将面临着来自社会的更多冲击和挑战。[3]（P43-63）这使得地方政府与民众的冲突持续加深，治理危机日益严重。[4]基于此，有学者强调要建立健全公众利益诉求表达机制[5]，也有学者提出要促进信息公开、确保表达自由以及扩大决策民主[6]。但是，地方政府危机治理转型不到位是制约公众利益诉求表达机制建设的最大障碍[7]。因此，在当代中国这种地方政府主导型发展模式下，如何从压力下的被动反应走向有效预防和化解社会矛盾的主动吸纳，还需要继续推进地方政府危机治理从反应式治理向参与式治理转型。

一、地方政府反应式治理的兴起

20世纪90年代以来,随着改革进入“深水区”，中国进入了矛盾与冲突高发的风险社会发展阶段，主要表现在两个方面：

一方面，利益分配失衡容易诱发社会冲突。从基尼系数来看，当代中国发展中存在着非常严峻的利益分配失衡。

国家统计局2016年1月19日发布的数据显示，2015年全国居民收入基尼系数为0.462,虽然是从2008年最高位的0.491连续第7年下降，但仍然超过国际公认的贫富差距警戒线0.4。[8]这表明，由于广大民众不能共享改革发展成果，占人口大多数的群体都重新沦为社会财富分配的弱势群体。再加上不断强化的社会结构封闭性，弱势群体很难通过个人后天努力改变“弱势”，强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”正在成为当代中国社会的普遍现象。中国社会底层因为“持续稳定增长的繁荣远没有使人民乐其所守而到处滋生着一种不安定情绪”[9]（P175）。在快速发展的社会中，社会的价值能力和人们的价值期望都在提高，但社会价值能力提高的速度无法与人们价值期望提高的速度相匹配，导致价值期望和价值能力之间的落差逐渐扩大，产生了“发展型相对剥夺感”[10]（P80）。由于这些问题迟迟得不到解决，弱势群体不满意、不信任、不宽容的愤懑心理就会不断发酵，乃至演进为仇富、仇官、仇不公的情绪。这种由社会分配不公而引发的愤懑心理和非理性情绪，一旦触遇突发事件，就会产生激烈的社会冲突。

另一方面，地方政府主导的治理激化了社会矛盾。

地方政府主导的“重经济增长轻民生社会建设”的治理模式在使生态环境付出惨重代价的同时，也使得经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多。更重要的是，缺乏民主法治约束所导致的地方政府“与民争利”直接激化了“政民冲突”，以致各地方政府财政收入高度倚赖的经济领域往往成为群体性事件高发领域，如企业改制及劳动争议纠纷、征地拆迁、环境污染等。[11]这是因为在地方政府治理实践中，为了追求公共决策的快速高效，地方政府职能部门对公共政策中的潜在风险往往估计不足，甚至带有部门利益，容易因政策缺乏周密性而遭到利益相关者的质疑和抗议。而且还可能存在着地方政府与强势利益群体的利益关联，以至强势利益群体作为公共政策受惠者总是试图以“服务大局”或“发展的代价”为由来迫使作为公共政策受损者的底层弱势群体接受现实，但利益受损者权利意识觉醒，越来越不接受这种强加的利益分配格局，试图通过抗争来实现合理利益和理性收益。[12]面对这些社会利益冲突，地方政府总是试图以“一成不变的承诺”[13]或“有组织地不负责任”[14]（P68）来消除安全焦虑或推卸责任，这势必激起利益受损者更激烈的愤怒和对抗。

在这种情势下，地方政府治理普遍面临着权力运行与权利诉求间的内在紧张性。伴随着中国现代化和市场化的推进，与现代市场经济社会相适应的以人为本、平等、公平、正义等基本理念日益深入人心。井喷式发展的网络媒体提供的多元表达平台、民主法治进步与公民成长的双向互动，成为民众权利意识萌发、表达和伸张的“时代注脚”。但与此同时，地方政府治理过程中对日益增长的公众参与诉求缺乏应有的制度化吸纳机制。

在公共管理实践中，普通民众往往由于欠缺专业知识、其意见复杂有可能影响判断精准、交由其讨论可能损害决策效率等等而被人为排斥在公共决策之外，以至地方政府治理的通行版本是决策动议—分管领导负责—部门牵头—调查研究—听取意见—形成初步报告—部门审议—政府常务会议或常委会决定—社会公开。[15]在这种治理模式下，地方政府治理过程中的听证会、网络问政等往往沦为走过场的“仪式”，政府与社会间制度化互动机制严重匮乏。因此，尽管研究者注意到专家智囊、媒体、NGO和普通民众等开始对地方政府治理过程开始有了一定影响[16]，但总体上地方政府治理过程依然是较为封闭的精英决策，公众利益表达以原子化、非正式和影响政策执行为主要特点[17]。

由于缺乏有效的制度化参与机制，往往驱使公众选择非制度化的利益诉求机制。于是，当代中国社会冲突在总体上呈现出让人担忧的结构性转化，体现为在信访数量下降*据统计，全国信访总量从2005—2009年连续5年保持下降态势，2006年同比下降15.5%，2009年同比下降2.7%。参见国务院新闻办公室：《2009年中国人权事业的进展》， 2010-09-26。而2015年全国信访总量下降7.4%，进京上访下降6.5%，非正常上访下降38.2%，信访秩序趋于好转。参见孟建柱：《去年信访总量降7.4% 非正常上访降38%》，载《光明日报》,2016-01-25。的同时，群体性事件数量却在不断攀升[18]，2014年群体性事件总量高达17.2万起左右。[19]

频发的群体性事件折射出地方政府与民夺利、社会贫富差距拉大、分配不公、普通民众经济利益和民主权利受到侵犯、无法找到协商机制和利益维护机制、社会治理方式与社会主义市场经济及公众日益增长的民主意识不适应等问题。[20]最终，在一线直面民众的地方政府，陷入了“越维稳越不稳”的恶性循环，局部治理危机显现。

在当代中国的制度框架下，虽然局部治理危机表面上多由地方政府引发，但是其深层次原因却在于改革开放以来民众共建共享制度建设相对滞后。因此，从根本上化解治理危机有赖于一整套有效的制度建设，包括公平的利益分配机制、畅通的利益表达机制、有效的利益协调与整合机制。但制度建设是一个相对缓慢的过程，因此地方政府必须在不完善的制度框架下直面各种治理危机，普遍存在着两重困境。一方面，作为局部治理危机促发者的地方政府又是危机治理的当然主体。改革年代“放权于地方”的发展战略使凡是与民众切身利益有冲突的事务，如征地拆迁、治安管制，等等，都由地方政府办理。一些地方政府甚至为了满足日益强化的经济增长需求，急于上项目乃至非法征地拆迁，严重侵害民众利益，从而直接引爆社会冲突。但缺乏制度化民意吸纳机制的地方政府治理过程往往漠视甚至压制民众利益诉求，以至政民间对立情绪“在高压下得到积累、强化和扩散，并寻求以非制度化、非理性方式释放”。在现行体制下，委托代理链条下的地方政府不仅是辖区经济增长的主导者，也是辖区维稳的责任人。一旦地方政府在其辖区内处置不当而引发严重治理危机，上级乃至中央政府就会启动目标责任制与纵向问责机制追责于地方政府。因此，地方政府面临着民众自下而上的“维权”压力和压力型维稳体制下自上而下的“问责”压力。在这种情势下，地方政府必须想办法摆平、理顺“自造的治理危机”。另一方面，作为危机治理主体的地方政府缺乏足够的治理能力。主要体现在：（1）缺乏危机预警能力。在排斥公众有序参与的地方政府治理过程中，由于缺乏与社会的良性沟通机制，地方政府往往无法及时收集到各类矛盾、纠纷、冲突的酝酿、谋划、动员等信息并进行危机预警，自然就无法未雨绸缪地将其化解于危机萌芽状态。（2）缺乏公信力。在危机公关中，由于缺乏可供应急使用的信用资源，地方政府在很多情况下对事因判断及解释几乎普遍被民众与舆论质疑，陷入“自娱自乐的尴尬境地”，常常暴露出无能、无威望、不服众的窘态。（3）缺乏治理权力。在“锦标赛体制”下，作为地方政府“中心工作”的“争资跑项”往往使地方政府把注意力集中于投资者，疏离了其与民众之间的联系，从而弱化了地方政府对于社会公共需求的回应能力。而在“压力型维稳体制”下，地方政府与民众之间的相互不信任与污名化加剧，协商对话空间大为压缩。现行干部人事制度则使地方政府越来越“脱离群众”，因为“地方上的党委书记和各集体单位的行政人员一经设立，就越来越忙于公文报表，不大关心普通劳动者，变得更像一个上层阶级，成为一批类似过去士绅的地方新贵”[21]（P409）。在这种背景下，地方政府管治社会的专断性权力因市场化改革与民主法治发展而不断削弱，同时也弱化了其渗透和控制社会的基础性权力。

于是，面对局部治理危机，由于既缺乏从根本上消解社会不稳定因素的资源和能力，又必须直面迫在眉睫的辖区治理风险，一些地方政府在意识到强力压制的“刚性维稳”存在巨大风险后，开始尝试着采用“柔性维稳”来做出被动反应，反应式治理应运而生。一般而言，这种被动的反应式治理呈现为地方政府在公共决策阶段漠视民意甚至压制民意，而在公共政策执行阶段遭遇公众抗争与舆论质疑以及来自上级政府的问责压力时，地方政府被迫对事件进行回应乃至暂缓或搁置原定政策执行。由于反应式治理主要是因不可承受的外在压力导致地方政府采用短期性、权宜性、变通性治理手段来控制事态并进行“灭火”，因此往往呈现出反应滞后性、行为短期性、手段策略性等特点。[22]

二、地方政府反应式治理的局限

具体而言，地方政府危机治理中的反应式治理主要体现在三个阶段：

在第一阶段，地方政府公共决策过程或者完全封闭展开或者纳入“仪式化”听取民意形式，对公众制度化利益诉求视而不见或者强力压制。面对民众正当利益诉求，地方政府的无所作为和压制进一步压缩了民众的行动选择空间。民众或者继续忍受，或者走向非制度化表达。当“诉怨”逐渐转换为“宿怨”时，民众抗争与舆论质疑就随之而来。

在第二阶段，地方政府公共政策执行遭遇民众抗争以及舆论质疑时，地方政府启动危机公关。在这个阶段，地方政府一般是首先力图通过压制民意和舆论来控制事态，希望大事化小、小事化了。其反应式治理的基本模式是自我辩护与强化“行政管控”舆情的双管齐下，将拟执行的政策项目“包装”成“符合人民需求”的“公益”，动员民众与舆论拥护党和政府的“正确决策”并“污名化”公众抗争。如在2009年广州番禺反垃圾焚烧事件中，一再强调“广州采用先进的垃圾焚烧发电技术处理生活垃圾，符合国家、广东省相关产业政策和规划纲要，符合建设节能型社会发展思路”[23]，但是，在这个“走向公民权利”的时代，这种自我辩护与行政管控往往激起民意更强烈反弹，不仅无法化解危机，反而可能使事态扩大和升级。

在第三阶段，由于地方政府的被动反应不能平息公众不满与舆论质疑，于是舆情声浪与公众抗争持续升温，这时不仅使得处于风暴眼中的地方政府“焦头烂额”，维稳压力也开始往上转移。与第二个阶段中上级乃至中央政府保持沉默不同的是，持续抗争的压力开始倒逼上级乃至中央政府“发声”，地方政府开始直接感受到来自上级乃至中央政府的问责压力。如在乌坎事件中，地方官员最终坦陈“现在老百姓要求越来越多，中央要求越来越高，而我们手中可用的资源和手段越来越少”。在自下而上的抗争压力和自下而上的追责压力之下，“陷入两难境地”与“不可承受之重”的地方政府被迫做出进一步反应，宣布迁址、搁置乃至永久停止拟定的项目，以换取事态平息,如厦门市政府由缓建“海沧PX项目”到决定项目迁建漳州，广州市番禺区政府被迫宣布暂停垃圾焚烧项目，四川什邡市政府则宣布停止引发冲突的钼铜项目建设，广东江门核燃料项目因群众反对不予立项，等等。在一系列公共危机事件中，基本上都复制着类似的治理流程——地方政府基于当地经济社会发展的巨大潜在收益而规划建设某大型项目，但项目遭到舆论质疑与民众抗争，博弈数日导致事件升级，最终地方政府被迫将项目迁址、搁置或下马。于是，中国式“政府宣布建设——居民强烈反对——项目被迫停摆”的地方政府反应式治理困境不断上演。

与备受批评的强力压制以及“躲”与“拖”式地方政府危机治理模式相比，反应式治理的兴起呈现出地方政府的“柔软身段”。这表明，在公众权利意识觉醒的倒逼下，地方政府已经开始意识到完全靠“自娱自乐和自说自话”无法应对汹涌澎湃的舆论质疑与公众抗争。在这个过程中，有地方政府官员开始意识到“政府已经难以完全主导舆论,领导干部振臂一呼应者云集的时代已经一去不复返了，政府要开始习惯于与公众平等互动”[24]。从实践来看，这种柔性的地方政府反应式治理也的确化解了彼时还是乌云压顶的治理危机。

但是，地方政府反应式治理也暴露出诸多弊端：

第一，反应滞后。在地方政府反应式治理实践中，一方面，由于包容性制度供给短缺，地方政府无法与社会良性沟通，因此普遍缺乏风险预警机制，导致地方政府未能及时预判社会风险；另一方面,由于存在着“体制型迟钝”[25]，导致地方政府往往在冲突萌芽和聚集初期，对“风起于青萍之末”的问题反应迟钝，不能及时发现隐患并加以排除，导致社会矛盾和冲突扩大和爆发。于是，在社会矛盾与冲突酝酿时，公众制度化地表达其关切与诉求时往往无法引起地方政府重视，而只有当公众采取“问题化策略”将“小问题闹大”后才可能引起地方政府重视并做出反应。回顾近年来地方政府反应式治理实践，“起因很小—反应迟钝—事件升级—局面失控—震惊高层—迅速处置—事态平息”的运行模式如出一辙。其实，从民意到民怨再到民怒的演化，正是由于地方政府反应滞后才引发了社会冲突。而在地方政府被迫做出反应时，被“闹大”的事件已经产生了很大负面影响并危及社会稳定。这种反应滞后性使地方政府只能选择“亡羊补牢”的“权宜式治理”，而非“未雨绸缪”的“战略规划”。如2012年江苏启东事件中，当地民众早在2010年就开始对江苏王子制纸排海管道建设可能危及海洋环境产生疑虑并表示反对，公众不断通过互联网表达强烈反对意见。但是，民众多年的反对呼吁无法获得及时回应，最终民众情绪历经数年的舆情酝酿以及公众诉求忍受多次的官员忽悠后，终于引爆了2012年7月28日启东市民围堵政府的群体性事件，迫使当地政府宣布取消该建设项目。

第二，策略性治理。一方面，虽然在维稳压力下地方政府开启了与社会的对话交流，但往往是在治理危机乌云压顶情势下的被动反应；另一方面，这种反应式治理更多的是一种策略性应急反应，地方政府缺乏改革正式制度安排的能力与动力。因此，地方政府反应式治理中短暂出现的政府与社会的协商对话远不能成为一种新的制度安排，更多的是一种为了化解迫在眉睫的治理危机做出的临时性策略选择。如近年来在中国各地出现的PX事件中，2007年厦门PX事件基本上成为一种“样板”：参与民众直接或间接地依照厦门民众对PX的抵制行动来表达诉求，各地政府也在实际行动上“克隆”厦门市政府的做法，如向抗议民众承诺“一定搬迁”（大连）、“坚决不上”（宁波）或“在未达成广泛共识之前绝不办理”（茂名）[26]。即使如2014年发生的广东茂名PX事件中，主政者在已经提前意识到问题复杂性后也依然如故。在这个新增的“旧故事”中，一方面，当地政府先是由主要领导率队赴江西九江学习推进PX项目的“成功”经验，并通过官媒发表一系列为PX“脱敏”、“去魅”、“正名”的文章来对当地市民展开密集宣传兼科普；另一方面，当地政府要求茂名石化系统工作人员、教育系统工作人员和各学校学生在《支持芳烃项目建设承诺书》上签名并承诺维护发展项目的决策，不听、不信、不传谣，不发表妨碍项目建设的言论，不组织、不参与任何反对和阻挠项目建设的活动。但所有这些“学习性努力”所暴露出的地方政府与社会良性沟通机制的短缺，最终还是导致茂名PX项目重蹈覆辙。与“闹也不停”、“排除任何困难坚决执行”等漠视民意的“横暴治理”相比，“一闹就停”的地方政府反应式治理折射出民意与公共舆论对地方政府产生的强大压力，貌似尊重民意，但依然存在着明显的“不闹没反应、小闹小反应、大闹大反应”的策略性治理逻辑。

第三，治标而非治本。地方政府在应对治理危机中之所以采取策略性治理，一方面是因为治理制度重建不仅周期长、起效慢而无法与“届别机会主义”相容，而且地方政府既缺乏制度创新能力也缺乏相应动力；另一方面是由于地方政府形成了依靠短期化、灵活性、就事论事、应对式“政策之治”的路径依赖，民主法治的“制度之治”相对匮乏。于是，在反应性治理中，地方政府面对治理危机,往往认为当务之急是摆平、理顺眼前的问题,而不是过多地考虑如何从根本上化解社会矛盾。地方政府反应式治理看似使迫在眉睫的危机被化解，但因为没有正本清源，所以只是治标而不是治本，不可能从根本上消除产生治理危机的隐患。在反应性治理中，地方政府对社会需求的呼应“缺少规范化制度化科学化规划,只能如消防队员一样,哪里有火起就去那里灭火”[27]。

第四，行政资源与政府公信力损耗。尽管地方政府反应式治理很快就平息了汹涌澎湃的舆情与公众抗争，但由于反应滞后，不可避免的是地方政府为之付出了高昂的行政资源与公信力损耗，即使是被认为具有里程碑意义的厦门PX事件也是如此。回首该事件，不难发现厦门市政府既付出了前期为PX进行项目认证、招商引资和规划选址的巨额行政成本，也被迫承受了中期遭遇舆论质疑和公众抗争的危机公关成本，当然也不可避免地要支付后期的迁址补偿成本。而所有这些本来可以节省的巨额行政费用，最终也还是让纳税人承担。不仅如此，地方政府反应式治理不仅让公众质疑地方政府公共政策的科学性和合法性，而且地方政府反应滞后且完全沦为“自娱自乐”的危机公关并不能缓解公众与舆论对地方政府应对方式与诚意、发布信息权威性的质疑，最终损害了地方政府的公信力。

三、走向地方政府参与式治理

地方政府反应式治理导致的治理困局，不仅消损了党和政府的公信力，浪费了不菲的行政资源，而且于改善政民关系也毫无助益，必须适时进行适应性变革。

地方政府反应式治理的致命缺陷在于缺乏对民意的敬畏。在决策环节，因漠视民意而无从了解民众诉求，自然无法回应公众重大关切，只一心匆忙拍板、出台“自娱自乐”的建设项目。显然，在此过程中民意被地方政府的“政绩观”和“家长拍板”式治理逼至墙角。在执行环节,沸腾的“民怨”迫使地方政府启动危机公关，但其看似灭火实则浇油的“自说自话”使“民怨”转化为“民怒”。最终，在多重不可承受的压力下，地方政府反应式治理被迫以“民意”为先，转而自己被逼到墙角。这种治理困局背后显现出的是未被尊重的权利、未被满足的诉求、未被倾听的声音。直言之，地方政府反应式治理的最关键缺陷是缺乏对民意的敬畏。在这个“走向公民权利的时代”，公众利益表达能力、公共政策判断能力和行动能力在不断增强，一个不符合公众偏好的公共政策在其实施过程中很容易遭到公众的抵制。与其扬汤止沸般在执行阶段因为舆论质疑和公众抗争而自我搁置或否定原定决策，不如破釜沉舟地在决策环节乃至治理全过程中吸纳公众偏好。因此，要走出地方政府反应式治理困局，必须敬畏民意，那就是要尊重公众参与公共治理的权利,在畅通民意表达渠道的基础上让公众需求表达进入公共政策过程，通过协商对话来达成共识，形成地方政府与公众的双向良性互动。[28]这种由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程[29]（P23-25）就是参与式治理。

走向参与式治理,赋予公众参与地方公共治理的权利，既可以通过吸纳公众参与使地方政府更切合实际地考虑公众的需求偏好，又可以同时让公众通过提升与切身利益相关的公共政策质量来改变自身处境，最终达到和谐治理、服务公众的施政目标。对于执政党和中央政府而言，发展地方政府参与式治理既符合“党的领导与人民当家做主有机统一”的基本原则，也有助于建立中央政府与民众之间的联盟从而使中央政府具有更为广泛的合法性基础。因此，习近平总书记一再强调:“国家建设是全体人民共同的事业,国家发展过程也是全体人民共享成果的过程。”党的十八届三中全会也强调要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。

20世纪90年代以来，为了走出分权化改革与选举民主化带来的治理危机,许多发展中国家的地方政府在一些国际组织倡导和推动下纷纷引入参与式治理。近年来，一些面临着“强发展与弱治理”困局的中国地方政府在创新治理实践中，也探索性地发展出参与式决策、参与式预算、参与式绩效评估等参与式治理机制。从既有地方政府参与式治理创新实践来看，通过吸纳各利益关联群体参与地方政府主导的治理过程,既改善了治理绩效又提高了治理合法性，治理危机大为缓解。因此，走向地方政府参与式治理，才是从根本上化解地方政府治理危机的良治之道。

从既有国际经验来看，走向参与式治理的关键在于：一方面，地方政府应该具有与公众共享治理过程的意愿；另一方面，公众应该具有参与治理过程的意愿和机制。[30]基于此，要走向地方政府参与式治理，应该从下述两个方面来着力推进。

第一，通过相关制度建设来强化地方政府发展参与式治理的意愿。对于中央政府而言，从顶层设计层面来完善参与式治理制度，从而既形成抽象政治原则的规范性激励又有具体制度建设的规范性保障，有助于最终构建一个使“地方政府为发展参与式治理而竞争”的激励性制度环境。对于地方政府而言，逐步习惯与公众共享公共治理过程，不断创新参与式治理机制，有助于走出反应式治理困局。具体而言，包括：（1）激活现有代议制民主制度。参与式治理虽然强调普通公众作为利益相关者要直接参与长期被地方政府和少数精英垄断的治理过程之中，但它只是为了弥补代议制民主之不足而非其替代品。[31]相反，参与式治理有效运作的前提就是有效的代议制民主。为此，激活地方人民代表大会的民主代议功能和地方政协的协商民主功能就成为地方政府走向参与式治理的必然要求。在现行制度框架下，提升地方人大在地方政府治理过程中的影响力，是以强化横向问责机制来弥补因信息不对称而导致的纵向问责之不足的必然要求，也是宪法和法律赋予地方人大的基本职权。因此，应该在完善地方人大代表与公众“强联系”的基础上提高其利益代表与利益表达功能，使既有代议民主机制“运转起来”。而在现行制度框架下，地方政协不仅为党提供了团结党外人士的平台，而且为党采集社情民意提供了强大支持。[32]但是，在社会利益结构日益多元化的发展背景下，地方政协不仅应该从“咨询与听取意见”走向“协商对话”，还应该从“精英聚会”的“政治协商”逐渐转型成为开放性、平等性、对话性的“社会协商”，以吸纳由于社会分化而产生的多元利益群体。如设立地方人大代表、政协委员联络工作室，努力拓宽基层民众理性合法有序表达利益诉求的渠道，正在成为地方政府参与式治理创新的机制。（2）做实地方政府信息公开制度。如果事先没有充分的政府信息公开，公众参与治理就只能是“盲人摸象”，而地方政府开放公共政策过程就会沦为走过场的“政治仪式”。而地方政府信息大量缺失不仅会伤害公众参与热情，更使得公众参与变得盲目、徒然，错误的、有偏向的政府信息“甚至把公众参与当作实现地方政府不良目的的工具”[33]（P4）。作为支撑与保障公众参与有效性之基础性制度的政府信息公开，应该尽快落实党的十八届四中全会提出的“以公开为常态、以不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”的要求。不仅如此，为了增强公众参与的实效性，政府信息公开应覆盖地方政府治理全过程。（3）完善参与式治理制度。首先，将参与式治理制度刚性化。在现行地方政府反应式治理实践中，听证会、民主恳谈会等公众参与机制虽然得到选择性运用，但主要是依靠地方政府主政官员的“觉悟”，而未成为地方政府的法定责任与义务。要使地方政府参与式治理运转起来，必须从法律上将参与式治理明确为地方政府治理的刚性制度。其次，分类实现参与式治理。应该根据治理议题的重要性、治理的不同阶段以及利益相关者范围与类型，选择不同的公众参与式治理机制，寻求治理议题、参与者与参与式治理机制之间的匹配。有些议题以弱形式的“公告评论”程序即可，但有些议题必须通过强形式的听证会进行。再次，在使听证会、恳谈会等参与式治理机制成为地方政府常态化治理流程基础上，还应优化程序及规则,用“证明与反驳”的“抗辩”来替代“信息披露”与“结果通报”，完善参与者遴选机制以保证参与者的广泛代表性和实质性参与，切实实现公开透明，建立回应和公示制度来保障公众参与作用落实到位。最后，要进一步拓展参与式治理机制。可以在借鉴发达国家比较成熟的参与式治理机制如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等的基础上，鼓励地方政府探索适合调动公众参与积极性的各种新方法，保证公众利益诉求能够及时、畅通地进入地方政府治理过程之中，让参与式治理真正具有生命力。

第二，提高公众参与地方政府治理过程的意愿和能力。具体而言，包括：（1）提高公众参与意愿。公众参与意愿既取决于参与是否有效，也取决于公众自身的参与积极性。诚如托马斯所言：“管理者如果忽视了公众的影响力需求，特别是当他们过分重视参与而不太看重决策影响力的分享时，公民参与过程就会面临失败的危险。公众要么会感到缺乏激励机制而不愿参与，要么会按照管理者所愿积极参与，但不久就会因为自身的影响作用太有限而变得非常沮丧，并对参与不再抱什么幻想。以后，这些参与者将会对是否回应管理者发出的公众参与号召进行审慎的考虑”[34]（P27-28）。地方政府参与式治理不应仅仅是一个仪式，还应该对治理过程产生实质性影响，当公众诉求未被采纳时，地方政府应当说明理由。因此，伴随着公众民主意识、法治精神的提高，应该通过地方政府积极回应与反馈提高公众参与效能，只有将公众参与地方政府治理过程和结果制度化、法治化，才能确保参与式治理可持续发展。（2）促进公众参与组织化。虽然利益表达组织化蕴含一些可能风险[35]，但相对于分散化与碎片化利益诉求表达，组织化参与不仅有利于降低地方政府吸纳的交易成本，而且会对地方政府治理过程具有更大影响力。更重要的是,组织化不仅直接影响到具体参与过程中利益代表均衡性和实质平等，超越“乌合之众”和“集体行动困境”，而且利益表达组织化也正是参与式治理赖以维系和有效运行的社会组织基础[36]，并能改善参与式治理绩效。因为社会组织在提供公共服务的同时还具有政策倡导功能[37]，能起到政府与社会成员间矛盾缓冲带作用，为公众利益表达提供了多种渠道与合法表达方式。因此，地方政府应该增进对社会的信任，培育和发展社会组织并为其政策倡导功能的发挥提供更大空间。（3）赋权于弱势群体。由于利益表达组织化可能因不同群体组织资源分配的非均衡而导致利益表达非均衡，并使这种不公平得到“固化”。因此，利益表达组织化的“自治”与“控制”之间的紧张，将会是利益表达组织化后需要面对的新问题。[38]基于此，为保障不同利益群体享有平等参与治理的权利,需要地方政府在增能于农民、农民工、失业者等相对弱势的群体基础上赋权,为其搭建更便于进行诉求表达的制度平台，以救济参与式治理的可能困境。

[1] Andrew Nathan.“AuthoritarianResilience”.TheJournalofDemocracy，2003（1）;Jessica C.Teets.“Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China”.TheChinaQuarterly, 2013（213）.

[2] 余敏江：《从反应性政治到能动性政治——地方政府维稳模式的逻辑演进》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）,2014（4）。

[3] M.K.Whyte.“Chinese Social Trends ：Stability or Chaos”. In David Shambaugh（ed.）.IsChinaUnstable：AssessingtheFactors.Armonk，New York：M.E.Sharpe，2000.

[4] 赵树凯：《县乡政府治理的危机与变革——事权分配和互动模式的结构性调整》，载《人民论坛·学术前沿》,2013（11）（上）。

[5] 蔡禾：《从利益诉求的视角看社会管理创新》，载《社会学研究》,2012（4）。

[6] 张贤明：《低成本利益表达机制的构建之道》,载《吉林大学社会科学学报》,2014（2）。

[7] 郭小聪等：《政府对公众参与的策略选择——一个“轮流出价博弈”的分析框架》，载《中国人民大学学报》,2014（4）；孔凡河：《社会管理创新的制度梗阻与逻辑进路》，载《上海大学学报》（社会科学版）,2014（4）。

[8] 国家统计局：《2015年中国基尼系数为0.462 创12年来最低》，见中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201601/19/t20160119_8372526.shtml。

[9] 托克维尔：《旧制度与大革命》，北京，商务印书馆，1996。

[10] 赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，北京，社会科学文献出版社,2006。

[11] 舆情观察室：《2015年我国群体性事件研究报告》，见http://toutiao.com/a6252922538080387329/。

[12] 张海波、童星：《社会管理创新与信访制度改革》，载《天津社会科学》,2012（3）。

[13] 乌尔里希·贝克：《“9·11”事件后的全球风险社会》，载《马克思主义与现实》,2004（2）。

[14] 杨雪冬：《风险社会与秩序重建》，北京，社会科学文献出版社,2006。

[15] 蒋俊杰：《我国地方政府转变社会治理方式：挑战、问题与对策》,载《中国浦东干部学院学报》,2014（2）。

[16] 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》,载《中国社会科学》,2006（5）；A.Mertha.“Fragmented Authoritarianism 2.0：Political Pluralization in the Chinese Policy Process”.TheChinaQuarterly， 2009（200）；朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，载《社会学研究》,2011（2）。

[17] Kenneth G.Lieberthal,and David M.Lampton.Bureaucracy,PoliticsandDecision——MakinginPost-MaoChina.Berkeley:University of California Press，1992；Shi Tianjian.PoliticalParticipationinBeijing.Cambridge:Harvard University Press，1997.

[18] 张海波、童星：《当前中国社会矛盾的内涵、结构与形式——一种跨学科的分析视野》，载《中州学刊》，2012（5）。

[19] 张明军、陈朋：《2014年度中国社会典型群体性事件分析报告》，载《中国社会公共安全研究报告》,2015（1）。

[20] 中国社会科学院法学研究所：《法治蓝皮书：中国法治发展报告No.7（2009）》，北京，社会科学文献出版社,2009。

[21] 费正清：《美国与中国》（第四版），北京，世界知识出版社,2000。

[22] 周义程：《反应性政治的概念与逻辑》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）,2014（5）。

[23] 赖伟行、余洋、鞠杨：《广州市政府:坚定不移推动垃圾焚烧》，载《广州日报》,2009-11-23。

[24] 左旭光：《不上网的领导不是合格领导》，载《南方都市报》,2010-04-14。

[25] 郝宇青：《体制性迟钝是一种“利益性迟钝”》，载《探索与争鸣》,2009（3）。

[26] 金自宁：《风险决定的理性探求——PX事件的启示》，载《当代法学》,2014（6）。

[27] 尚虎平、李逸舒：《我国地方政府绩效评估中的“救火行政”》，载《行政论坛》,2011（5）。

[28] 俞可平：《敬畏民意》,北京，中央编译出版社,2013。

[29] Archon Fung, and Erik Olin Wright.DeepeningDemocracy:InstitutionalInnovationsinEmpoweredParticipatoryGovernance. London: Verso, 2003.

[30] 张紧跟：《参与式治理：地方政府治理体系创新的新趋向》，载《中国人民大学学报》,2014（6）。

[31] Brian Wampler.“Participation,Representation,and Social Justice:Using Participatory Governance to Transform Representative Democracy”.Polity,2012（4）.

[32] X.Yan“Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism: The Local People’s Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics”.TheChinaJournal, 2011（66）.

[33] 王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，北京，中国民主法制出版社,2007。

[34] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，北京，中国人民大学出版社,2010。

[35] 黄冬娅：《利益表达组织化：理论假设与经验论证》，载《中山大学学报》（哲学社会科学版），2013（1）。

[36] 王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，载《东方法学》，2008（4）。

[37] Zhibin Zhang,Guo Chao.“Advocacy by Chinese Nonprofit Organizations: Towards a Responsive Government?”.AustralianJournalofPublicAdministration, 2012（2）.

[38] 罗伯特·达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，长春，吉林人民出版社，2006。

（责任编辑 林 间）

From Reactive Governance to Participatory Governance: the Tendency of Transforming Local Crisis Governance

ZHANG Jin-Gen

（School of Government,Sun Vat-sen University,GuangZhou,Guangdong 510275）

The mismatching between the awakening public rights consciousness and the hysteresis of democracy and rule of law in China has given rise to the reactive local governance mode.The reactive local governance can contribute to relieving the crisis of local governance, but meanwhile it has also exposed a number of drawbacks.To get rid of the predicament of reactive local governance,it is necessary to steer to local government participatory governance,which should awe and respect the public opinion and absorb it into the process of local governance.To develop local government participatory governance, it is necessary that local governments share the local governance process with the public and the public also have the willingness and as well as mechanism to participate the governance process.

the local reactive governance; the transformation of local crisis governance; the local participatory governance

国家社会科学基金重大招标项目“扩大公民有序政治参与研究”（12ZD040）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“港澳与内地参与式治理比较研究”（14JJD630002）；教育部人文社会科学规划项目“主体、结构与制度视角下维权抗争治理中的民主建设研究”（12YJA810019）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”

张紧跟：中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院、中山大学港澳与内地合作发展协同创新中心教授（广东 广州 510275 ）