中国产业结构转型升级中的障碍、困局与改革展望

张 杰



中国产业结构转型升级中的障碍、困局与改革展望

张 杰

现阶段，由于对中国情景下政府和市场功能的边界认识不清以及政府对微观经济的过度干预，导致了以制造业为主的实体经济部门“脱实入虚”及泡沫化投资倾向、供给侧结构与需求侧消费结构升级的重大变化态势相脱节、房地产部门以及房地产驱动下的城镇化的泡沫化、实体经济部门的转型升级与金融体系不兼容、政府财政资金补贴为主的产业结构调整政策模式滞后和扭曲等重大问题的发生，这些问题对中国产业结构的转型升级造成了诸多障碍。中国今后促进产业结构转型升级的政策调整和改革方向，既要从准确认识政府和市场功能在产业结构调整政策的最优结合角度入手，制定体现中国特色导向的产业政策，又要积极推进金融体制改革，合理发展房地产业，深化国有企业改革，实现传统产业和战略性新兴产业平衡发展。

产业结构优化升级；重大障碍；发展困局；改革展望

近十年来，中国的产业结构发生了重要的变化，产业结构优化升级取得了明显进步，具体表现在：第一，产业结构比例更加趋于合理，第一产业增加值占GDP份额相对稳定，第二产业份额稳步下降，仍然保持了相对稳定的份额，而第三产业份额迅速提高。第二，第二产业中出现了产业结构转型升级的确定态势，高新技术企业数量和比重稳步提高，产业创新能力整体提升，工业企业创新研发能力增强。第三，驱动第三产业增长的动力，一方面主要来源于金融业和房地产业，另一方面也来源于租赁及商务服务业、科学研究和技术服务以及地质勘查业。第四，产业出口结构发生了重要变化，加工贸易比重降低、一般贸易比重升高，高新技术产业出口份额增加，中国的出口结构在全球价值链体系之下得到一定程度的优化升级。第五，国有、民营和外资企业在产业结构中的地位以及在产业结构转型升级中的作用逐步趋向合理。

一、当前中国产业结构调整过程中遇到的重大障碍

对中国现阶段产业结构调整过程进行观察和思考，可以发现，在当前中国产业结构的转型升级取得明显成效的同时，也遇到了一系列的重大障碍，面临发展困局，我们将之归纳如下：

（一）实体经济部门遭受了“高债务—高税负—通缩”三种叠加效应带来的负面冲击，造成第二产业中普遍存在利润率下降和工业部门投资增速持续下降的现象，导致中国以制造业为主的实体经济部门“脱实入虚”及泡沫化投资倾向，对中国产业结构转型升级的内在激励机制产生了显著的扭曲效应

当前，以制造业为主的实体经济部门处于“高债务—高税负—通缩”三重因素的叠加效应所造成的发展困局之中，这已成为当前制约中国产业结构转型升级以及战略性新兴产业发展最难以解决的系统性障碍因素。[1]

首先，对中国实体经济部门中微观企业行为造成了扭曲性影响，固化了“出口依赖+低利润+低端生产能力”的发展模式。事实上，当前中国实体经济部门遭受的“高债务—高税负—通缩”三重叠加效应，本质上是各级政府对微观经济发展的过度和不合理干预以及特有的政府行政体制带来的必然后果。而政府的干预行为模式和行政体制往往具有路径依赖和利益集团固化的典型特征，在“高债务—高税负—通缩”三重因素叠加效应的刺激下，会进一步扭曲中国实体企业特别是民营经济部门微观企业的投资决策行为模式，固化制造业部门对“出口依赖+低利润+低端生产能力”的脆弱型发展模式的依赖，弱化制造业企业的转型升级动力。

其次，固化了“官商结合+政府优惠政策依赖型”的微观企业盈利和发展模式，造成工业部门产能过剩与僵尸企业现象的发生，削弱了推动中国产业结构转型升级以及企业自主创新能力的内生激励机制。各级政府在制定本地区产业发展规划来谋求经济发展优势的过程中，路径依赖式地依靠出台各种显性的或隐形的招商引资优惠政策或实施各种政府补贴奖励资金政策，而非通过塑造普惠制的公平市场竞争环境以及提供有效的公共产品和公共服务，来帮助本地区企业特别是大企业或国有企业获得竞争优势，这必然造成企业对“官商结合+政府优惠政策依赖型”的企业盈利和发展模式的普遍依赖。政府对市场的过度干预行为必然会导致关键要素市场价格机制的扭曲，最终导致国有企业的非理性投资以及产能过剩和僵尸企业在某些特定重化行业的发生。

第三，造成了实体经济部门中微观企业追求短期化、多元化和泡沫化的投资偏好特征，导致了微观企业转型升级的内生能力不足。在中国政府为了应对2008年金融危机实施的四万亿投资刺激计划的冲击下，“高债务—高税负—通缩”三重叠加效应对中国实体经济部门所形成的负面效应及造成的产业升级困局逐步发酵与加剧，导致微观企业的投资决策行为产生了严重的变异现象。最为突出的变异行为就是微观企业普遍出现了短期化、多元化和泡沫化的投资偏好特征。2008年国际金融危机爆发后，中国制造业陆续发生“脱实入虚”现象，主要表现在不少民营企业乃至国有企业偏离自身的主营业务并且大规模地进行多元化的投资经营，将留存资金乃至流动资金投入到与主营业务和企业核心竞争力相关性较小的短期化、投机型的投资项目之中，而非投资到企业主营业务的质量、品牌、自主创新能力以及劳动生产率提升为核心的市场竞争力强化方面，这种现象对中国制造业部门微观企业进行转型升级的内在动力产生了不容忽视的抑制效应。

（二）第二产业中制造业的自主创新能力相对较差，产品质量提升能力较弱，精益制造体系尚未构建，与需求侧消费结构升级的重大变化态势相脱节，造成了需求侧结构的优化升级效应无法传导到对供给侧结构优化升级的促进方面，导致中国经济新结构形成的滞后和经济新动力形成的机制性障碍

当前制约中国以第二产业为主的产业结构转型升级的突出问题是，未形成一个与消费结构升级相匹配的精益制造生态体系，主要表现为“小而散”的制造业企业在产品质量以及产品设计方面的基础能力普遍不足，关键零配件和高端生产设备的创新研发能力严重缺失，“工匠精神”和专业化精神严重丧失。中国当前经济发展过程中的亮点是，消费需求结构正发生由低端需求向中高端需求升级的显著变化态势，这对中国传统产业特别是制造业立足产品质量提升、产品设计多样化等高质量投资活动，创造了极为重要的本土市场需求发展机会。然而，中国制造业在产品质量、产品设计以及品牌构建维护等方面所体现的基本精益制造能力，却严重滞后于中国消费者需求结构的变化。这种产需脱节现象造成的后果是：中国国内消费者将迅速增长的巨大规模的高端需求转移和外溢到对发达国家产品的需求方面，从而切断了中国情景下消费者需求结构对产业结构转型升级形成拉动作用的内在传导机制，对维持中国经济今后中高速增长的关键新结构和新动力的形成产生了显著的阻碍效应。

（三）房地产部门以及房地产驱动下的城镇化成为阻碍中国产业结构优化升级的突出因素，其既通过需求结构的扭曲对产业结构的优化升级造成阻碍作用，又通过提升制造业生产成本对制造业创新研发活动造成了挤出效应

首先，房地产的快速膨胀以及房地产泡沫的形成，可能会对微观企业的自主创新能力提升形成显著的抑制效应，从而对经济可持续发展能力造成长期性的损害。在房地产泡沫发展的特定阶段，在那些以银行机构为主导的金融体制中，由于房地产投资的收益率高于其他行业的投资收益率，就会激励商业银行偏向于将有限的贷款，特别是长期期限的贷款资金，优先提供给低风险、高收益的房地产部门，以满足房地产行业快速扩张对金融资金的巨大需求，这就可能加剧金融体系的贷款期限结构与本地区微观主体的创新活动所需长期资金之间的矛盾，造成银行机构贷款结构和微观主体创新活动所需长期资金之间的错配，进而对地区的创新活动产生抑制效应。[2]进一步看，如果房地产部门的净利润率远大于制造业部门，就有可能会激励制造业部门的微观企业将自身用来进行创新研发活动的资金或积累利润，通过多元化投资策略或者是对房地产的投机行为，转移到高投资收益回报率的房地产部门，从而抑制制造业部门的创新活动。[3]

其次，在房地产泡沫发展的特定阶段，房地产价格的快速上升会通过扭曲一国的消费结构对创新产生抑制效应。在房地产泡沫的刺激下，家庭将储蓄的主要部分用于购买创新活动相对较低的房地产行业，房地产泡沫导致的高支出负担，会迫使家庭将收入中的较少部分用于购买那些蕴含更多创新活动的高新技术产品，导致“内需所引致的创新”功能的失效，形成“房地产泡沫→需求结构扭曲→‘内需所引致的创新’机制失效→产业结构扭曲”的传导机制，进而对中国的经济可持续发展能力造成不可低估的负面效应。[4]

第三，中国工业用地成本增加和商业用地的相对高成本，已经成为影响中国不少地区自主创新能力提升以及产业结构优化升级的重要因素之一。迅速增长的工业用地成本直接对企业创新研发投资造成挤出效应。而且，商业用地的高成本也会间接地推高制造业生产成本，抑制创新活动。从传导机制来看，商业用地成本的高企，必然会通过推动劳动力生存生活成本的上涨，倒逼劳动力工资水平的上涨，从而激化制造业部门（特别是出口部门）的劳动力要素成本快速上涨与盈利能力相对较低之间的矛盾，促使制造业部门出口竞争优势加速衰退以及依靠利润积累进行创新研发投入的能力弱化。

（四）第二产业和第三产业的发展出现了脱离现象，突出表现为以制造业为主的实体经济部门的转型升级和自主创新能力的提升与金融体系出现了脱节和不兼容现象，导致金融机构对以制造业为主的实体经济部门“掠夺”效应的发生

中国的金融体系虽然经历过多轮的市场化改革以及现代商业银行治理机制的改革，然而，客观地讲，仍然存在典型的金融压制体制特征[5]，使得金融体系与中国产业结构的优化升级存在内在的不相兼容性。

首先，出于对金融体制改革中可能出现风险的过度担心以及外部金融冲击负面影响的考虑，中国对以垄断银行为主的金融体系的市场化改革一直持谨慎推进的态度，这实质上形成了政府对金融体系的过度谨慎监管原则。虽然经历了三十多年的市场化改革，中国的金融体系仍然具有明显的政府管制特征和行政垄断性质，主要表现为在金融机构和资本市场进入方面的严格控制、银行机构存贷利率的部分管制、银行信贷配给管制以及资本市场的严格管制等典型的金融抑制政策。

其次，中国现行的财政分权体制以及以GDP增长为考核机制的地方官员竞争性晋升体制，加剧了各级政府对金融体系市场运行机制的干预动机。在1997年以来自上而下的财政分权制度改革以及中国现行的以GDP增长作为地方各级官员晋升考核机制双重因素的叠加作用下，必然或多或少地催生和强化了政府对经济发展和企业投资的关键——金融体系控制和干预的内在动机，激励了各级政府官员通过对金融资源的掌控和干预来对微观经济进行种种干预活动，谋求获取地方财政收入和促进本地GDP增长的优势条件[6]，这使得不少地方形成了“政府干预信贷规模扩张房地产拉动+出口依赖粗放式GDP增长”的粗放型增长模式。[7]

第三，政府干预和控制下的金融体系发展进程和改革，已经不能满足中国经济结构及产业结构的转型升级对金融体系的内在需求，并且在相当程度上呈现出金融体系对经济发展“低端路径锁定”以及自身的“利益集团俘获”特征。[8]随着一国产业结构的转型升级以及对微观经济自主创新能力需求的增加，必然会推动该国金融体系出现由银行体系为主向以金融市场为主逐步转变的动态结构变化趋势。然而，这种动态变化过程并不是必然发生的，尤其是在中国当前的特定背景下，金融体系的改革受到多重体制性机制性改革滞后的严重束缚和强力制约。

（五）当前以政府财政资金补贴为主的产业结构调整政策模式，严重滞后于产业结构转型升级和自主创新能力提升的现实需求，造成“专利泡沫”和“创新假象”等现象的盛行

当前，从中央到地方各级政府积极运用的以政府财政资金补贴为主的产业扶持激励政策，非但没能有效激励微观企业自主创新能力的提升和产业结构的优化升级，相反，违背市场公平竞争基本逻辑以及手段落后且腐败利益固化的各种类型产业扶持激励政策，却通过寻租腐败渠道以及各种资源配置扭曲效应，对微观企业自主创新能力的提升以及产业结构的优化升级产生了一定程度的阻碍作用乃至抑制效应。[9]为了积极响应和落实中央部署的产业结构转型升级和国家创新驱动发展战略，各级地方政府运用政府财政资金，以无偿补贴、奖励、土地优惠、税收返还等形式的优惠政策，来激励微观企业自主创新能力的提升以及产业结构的优化升级。[10]然而，在对市场公平竞争机制对创新激励的决定性作用认识不足以及相应的监管机制缺位的情形下[11]，这种简单地运用政府财政资金来补贴和激励企业创新研发活动和产业结构优化升级的干预行为，没有将有限的财政资金精确地运用到促进产业结构的优化升级，推动行业或企业层面创新能力提升的创新技术平台，弥补关键创新技术能力提升的短板等方面，相反，却在很大程度上造成了对市场资源配置效应的扭曲，成为阻碍产业结构优化升级的政策因素，甚至出现了掌握政府各种补贴奖励政策权力的官员和企业之间的合谋行为，导致当前以政府创新补贴奖励为主要类型的产业政策的失效，造成“专利泡沫”和“创新假象”等问题。[12]

二、对中国产业结构调整思路及产业政策困局的反思与讨论

针对中国产业结构转型升级过程中面临的这些障碍性因素，从其发生的动因以及形成机制来看，一方面，与现阶段由于对政府和市场功能边界的认识不清以及政府对微观经济的过度干预这个根本因素有关，另一方面，也与中国以往制定和实施的不合理产业结构调整思路以及产业政策有密切的联系。基于此，有必要对中国以往的滞后于现实需求的不合理产业结构调整思路以及产业政策困局形成机制进行反思和探讨，为准确认识中国今后促进产业结构转型升级的改革方向以及制定合理产业政策的着力点所在提供有效的支撑证据。在我们看来，这些关键问题主要体现在以下四个方面：

（一）政府和市场功能如何在产业结构调整政策中实现最优结合？如何体现和贯彻中国特色导向的产业政策？

现阶段各级政府在推进产业结构优化升级和落实创新驱动发展战略的具体措施中，存在的一个最为突出的问题，就是在产业结构调整政策中对政府和市场功能的界定不清晰，以及政府和市场各自功能作用的混乱使用，这对中国产业结构的优化升级和创新驱动发展战略的推进造成了不容忽略的扭曲性影响。

首先，不少地方政府仍然依赖和运用直接类型的政府财政补贴、土地优惠以及税收返还优惠政策，通过对产业或企业进行专项补贴来刺激产业结构的调整以及创新能力的提升，这种直接性的财政补贴或简单性的政府优惠政策，一方面，由于微观企业的逆向选择和道德风险问题，以及政府官员和企业勾结合谋导致的寻租腐败行为的普遍存在，会导致资源配置扭曲效应的发生，从而对产业结构优化升级和创新驱动发展战略的实施造成阻碍效应；另一方面，针对具有垄断地位的国有企业的偏向性政府补贴优惠政策，会破坏市场的公平竞争机制，容易造成严重的产能过剩和僵尸企业的发生，进一步导致市场资源配置效率扭曲性损失的发生。

其次，中国在推进经济体制改革以及行政体制改革的进程中，始终存在的一个难题和困局是政府行权机构和权利边界的相互连环式过度扩张，激励了政府官员利用对关键要素的控制权和市场进入权对微观企业正常市场经营活动进行不合理的干预。典型的现象是，由于金融体制和金融市场化改革相对滞后，导致了中国一直无法形成市场化驱动的真实利率和基准利率，在不同所有制类型企业的放大效应下，导致市场配置资源机制的严重失效，造成特定行业的产能过剩和僵尸企业现象的发生，而且也容易造成战略性新兴产业的泡沫化，从而阻碍中国产业结构优化升级和微观企业自主创新能力的提升。因此，对于中国而言，政府和市场功能如何在产业结构调整政策中实现最优结合，如何在经济发展的不同阶段中体现和贯彻中国特色导向的产业政策，将是今后改革和政策措施必须考虑的基准点。

（二）如何正确理解第二产业和第三产业之间的合理协同关系？如何实现金融发展和实体经济部门转型升级的全面融合？

观察中国各级政府在这十年所推进的产业结构转型升级以及自主创新能力提升的结果，其中最为突出的一个问题就是，第三产业中金融业的发展与扩张格局与第二产业中制造业的转型升级以及自主创新能力提升的内在需求发生了严重的不兼容或者背离现象。

首先，中国所推进的各项金融体制改革，并没有真正触动以国有大银行和间接融资渠道为主的行政垄断性体制，反而激化了商业银行经营体制逐步按照商业原则运行而行政垄断地位仍然强势存在的内在矛盾，这必然会进一步强化银行体系对自身经营风险和金融风险的过度谨慎监管行为，激发银行体系实施偏向于发放短期贷款而非提供长期贷款的特定行为逻辑。而从中国的制造业为主的实体经济的转型升级和自主创新能力提升活动的内在需求来看，迫切需要得到来自外部金融机构的长期贷款性质（甚至高达10～20年期限的贷款）的融资资金支持，这就造成银行体系的短期贷款行为逻辑和制造业的长期贷款需求之间发生了本质性的内在冲突现象。而且，商业银行利用自身的相对垄断地位谋求超过制造业企业自身盈利水平的高贷款利息和各种隐性的贷款中介费用，使得中小微企业以及民营企业融资难、融资贵的问题并没有在金融改革的推进中得到根本的缓解。这就进一步导致了银行体系和制造业可持续发展不相兼容现象的发生。[13]

其次，中国当前推进的金融市场发展以及多层次资本市场的发展政策，没有发挥有效支撑和满足以制造业为主的实体经济转型升级和自主创新能力提升活动内在需求的基本功能，相反，近年来兴起的各种类型的投资基金、风险基金和天使基金，很大程度上导致了偏向于通过短期投资和概念炒作，以及通过创业板、新三板的运作上市来获取短期暴利为导向的投资经营策略的盛行。在这种情形下，资本市场的扩张非但没能有效推动中国以制造业为主的实体经济的转型升级和自主创新能力提升以及战略性新兴产业的发展壮大，化解实体经济部门对长期贷款资金以及股权投资资金为主要类型的外部融资需求的困局，反而加剧了金融市场和制造业可持续发展之间的不兼容现象。而且，在金融监管意识、监管能力和监管制度整体滞后以及金融监管专业人才缺乏的情形下，近年来兴起的新型金融形式很容易变异为庞氏骗局形式的非法集资和高利贷，成为金融风险爆发的催化剂。在这种背景下，如何正确理解第二产业和第三产业之间的合理协同关系，如何实现金融发展和实体经济部门转型升级和自主创新能力的全面融合，已经是中国金融体制改革的重点任务。

（三）如何理解传统产业和战略性新兴产业对中国今后经济增长的支撑作用？如何理解做强传统产业和做大战略性新兴产业之间的协同关系？

当前，在经济新常态的特定发展阶段下，不少地方政府对于如何定位经济增长动力机制以及塑造经济增长新动能的认识存在两个误区：第一个误区是，不少地方政府忽略了地方传统产业对地区经济增长仍然具有的基础性支撑作用，忽略了中国仍然需要通过传统产业特别是传统制造业的转型升级，在保证中国制造业出口优势、维持制造业全球竞争力以及经济主要支撑力方面的极端重要性。相反，片面夸大战略性新兴产业对地区经济发展的支撑作用，这在不少地方政府制定的“十二五”、“十三五”规划以及相关产业规划中可窥见一斑。第二个误区是，过度强调服务业对经济的拉动作用，忽略了第二产业特别是制造业部门和第三产业之间的密切联动性及相互支撑作用。对于中国大多数地区而言，没有强大的传统制造业，没有依据内外部条件变化而持续转型升级的传统制造业，无论是第三产业中的生活服务业还是生产服务业，均无法获得维持经济可持续增长的基础性支撑条件。

在上述认知误区的引导之下，不少地方政府在应对当前传统产业特别是传统制造业所面临发展困局的政策思路以及制定解困措施方面，在贯彻和落实中央供给侧结构性改革的实施方向方面，在经济动力机制的转换方面，均在不同层面发生了一定程度的偏差。具体表现在：

一方面，不少地方政府用短视的眼光和路径依赖式的既有发展思路来看待传统产业的可持续发展，而不是通过相关的各项改革措施来降低传统产业所面临的各种不合理的高生产成本特别是制度性交易成本，扎实解决传统产业在转型升级过程中遇到的各种障碍和问题，重塑传统产业的低成本竞争优势。一些地方政府不顾地方既有产业发展基础和自身禀赋条件，一窝蜂地将发展重点放在抢夺有限的战略性新兴产业方面。它们往往运用有限的政府财政补贴资金，依靠税收、土地等计划经济式的简单优惠政策，不切实际地一味要做大做强新兴战略产业。但实际上，这些违背市场公平竞争原则的招商引资优惠政策模式以及对大项目的盲目偏好与扶持，既可能对既有传统产业产生挤出效应，又有可能造成新一轮的新兴战略产业及高新技术产业泡沫化现象。

另一方面，不少地方政府对制约中国传统产业的关键短板和发力方向存在普遍的认知偏差和政策操作失误。当前制约中国传统产业转型升级的突出短板是中国尚未形成一个有利于精益制造发展的生态体系，突出表现为“小而散”的制造业企业在产品质量以及产品设计的基础能力普遍不足，关键零配件和高端生产设备的创新研发能力普遍缺失，“工匠精神”和专业化精神严重丧失。目前普遍存在的一个错误判断是，中国已经进入后工业化发展时代，中国工业化建设任务已经完成。然而客观事实却是，中国仍处于由低端工业化向高端工业化的转型过程中，高端工业化的建设并没有真正完成。中国当前的核心问题不仅仅是要全面发展工业4.0，更重要的是要弥补工业3.0和2.0的短板。因此，对于中国多数地区的发展而言，并不是简单地超越工业2.0和3.0阶段，依靠所谓的“弯道超车”技巧一步跨越到工业4.0阶段，地方政府切不可盲目追求智能制造和互联网制造，而应将供给侧结构性改革的着力点落在构筑精益制造生态体系以及提供相关核心支撑条件方面。

基于以上的分析，如何理解传统产业和战略性新兴产业对中国今后经济增长各自的支撑作用，如何理解做强传统产业和做大战略性新兴产业二者之间的协同关系，理应是中国今后改革过程中必须高度关注的重要问题。

（四）如何理解国有企业在产业布局中的定位？如何理解国有企业在产业结构优化升级过程中的基本功能？

我国“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及相关的专项规划中，均对国有企业改革的具体改革方向和着力点做出了明确规划。然而，从具体的实践效果来看，中国在推进国有企业改革的进程中却遇到了诸多的难题。“十二五”规划提出要“健全国有资本有进有退、合理流动机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中”，“十三五”规划又提出了“混合所有制经济”的改革突破重点，强调“坚定不移把国有企业做强做优做大，培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好服务于国家战略目标”。然而，从现实情况来看，在这十年国有企业领域所推进的改革进程中，一方面，国有企业的行政垄断地位非但没有弱化，相反，其在某些特定行业以及某些产业链的行政垄断地位却得到了强化，甚至在某些领域出现了“国进民退”的现象，这使得中国的国有企业在某些特定产业形成了巨大的利益集团和权贵官僚体系。虽然国有企业在现代公司治理结构以及生产效率提升方面取得了长足进步，但是由于国有企业自身所具有的行政垄断地位以及在特定产业所造成的产能过剩和僵尸企业现象，对中国当前产业结构的转型升级产生了阻碍效应，也对经济增长和整体生产效率提升产生了不可忽略的拖累效应。另一方面，不容忽略的是，在中国当前的行政体制之下，国有企业在一定程度上已经演变为政府行政权力延伸的平台，这对国有企业自身的可持续发展能力造成了较大的负面影响。[14]当前国有企业中导致信息传送效率扭曲和监管机制失效的不断膨胀的、高达十几个层次的管理层次的事实，就是对之最好的例证。而且，需要特别关注的是，由于国有企业拥有特殊的行政垄断地位背景，导致其在以国有大银行为主的金融体系中的相对低成本和较长期限的贷款获取能力方面，体现出相当的优势。这就使得国有企业可以利用快速的、大规模的投资扩张以及多元化、跨部门的投资活动，将垄断势力向其他行业或产业链环节延伸，进一步巩固自身的垄断地位。[15]同时，也对民营企业的投资产生了较强的替代效应和挤出效应，比如，2016年1—3月民间固定资产投资增速为5.7%，较去年同期大幅度减速，这种现象可能在一定程度上反映了该问题所累积的负面效应。

基于对以上现实问题的分析，如何理解国有企业在产业结构优化升级过程中的基本功能和定位，无疑也是中国今后产业结构调整和经济体制改革中不可回避的核心问题之一。

三、对未来改革与产业政策的展望

基于以上对现阶段中国在推进产业结构转型升级过程中所面临的困境的分析，以及对中国以往的不合理产业结构调整思路和产业政策困局形成机制的反思，我们认为，中国今后进行产业结构转型升级及产业政策调整的重点应该落在以下方面：

（一）坚持“市场和政府功能有机结合”的产业结构调整政策导向

中国作为当今世界上最大的转型国家和发展中国家，要顺利推进产业结构的优化升级乃至经济结构的转型升级，特别是要通过推进供给侧结构性改革来促进产业结构的优化升级，就不能忽略中国既要坚持“使市场在资源配置中起决定性作用”，又要不断完善市场制度和实现产业追赶式发展的特定双重背景。这样的特定双重背景就决定了中国必须坚持“市场和政府功能有机结合”的产业结构调整政策导向。一方面，要尽快取消不合理的政府行政权力体系，切实通过市场化改革激活公平的市场竞争机制这只“看不见的手”对产业结构调整的基础性作用及决定性作用；另一方面，不要寄希望于依靠市场竞争机制解决产业结构转型升级中的所有问题，在那些容易发生市场失灵现象以及那些具有公共外部性的产业领域，特别是那些具有显著外溢效应的基础性创新领域、具有高度不确定性的应用创新领域以及关乎产业自主创新能力提升的关键共性技术平台领域，要充分依靠政府这只“看得见的手”来消除产业结构优化升级的障碍，从而通过“市场和政府功能有机结合”的发展决策模式来加快推进中国产业结构的转型升级，重塑中国经济增长的新动力、新动能。当前，最为紧迫的改革任务是，要全面取消各级政府普遍采用的违背市场公平竞争机制和WTO规则的，运用政府财政资金对企业正常经营行为直接进行奖励、补贴以及以奖代补的产业扶持手段和创新扶持政策；取消违背市场公平竞争机制和WTO规则的针对刺激产业结构转型升级的各种土地、税收和贷款优惠政策，形成以市场为主导的、适度运用政府特定扶持政策的新型产业结构政策调整思路。

（二）坚持制造业立国和国家创新驱动发展战略相融合的产业结构调整方向

中国在发展中已经深刻认识到：“制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。十八世纪中叶开启工业文明以来，世界强国的兴衰史和中华民族的奋斗史一再证明，没有强大的制造业，就没有国家和民族的强盛。打造具有国际竞争力的制造业，是我国提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国的必由之路”。因此，中国今后的产业结构调整政策必然要坚持制造业立国和国家创新驱动发展战略相融合的核心方向。一方面，中国的产业结构的调整必须瞄准做强、做大中国的制造业，通过全面提升产品质量、提高劳动生产率、增强自主创新能力，构建以发展精益制造生态体系和鼓励战略性新兴产业的发展壮大为主的产业结构调整主线；另一方面，国家创新驱动发展战略的实施必须体现在做强、做大中国的制造业的方向上，国家创新驱动发展战略的相关政策体系，要一切围绕中国制造业做强、做大这个根本性任务以及促进相关产业结构转型升级这个核心目标，来进行综合的改革政策体系设计。

（三）坚持金融体制改革和实体经济部门的科技创新和体制机制创新相融合的产业结构调整方向

当前困扰以制造业为主的中国实体经济部门发展壮大以及产业结构优化升级的最突出的因素，是金融体制改革的滞后以及金融发展脱离实体经济需求的泡沫化倾向。无论是中国当前以银行体制为主的金融中介机构的改革，还是正在推进的各种金融市场和多层次资本市场的发展逻辑，均没有很好地解决金融体系发展与实体经济部门转型升级的内在需求相匹配的问题。因此，要有效推进中国产业结构的转型升级，就必须首先破解金融体制改革滞后及其与实体经济发展以及产业结构转型升级不相兼容的困局。今后金融体制改革的重点应该包括：第一，金融体系的改革不要再仅仅局限于是否逐步放松利率管制与利率市场化的表层次讨论上，而是要对以垄断性国有大银行为主的金融体系定位和金融体系改革的方向进行深层次的思考。可以通过加快银行体系的混业经营，针对银行体系发展直接融资方式的创新举措，从根本上解决银行体系的短期资金和实体经济转型升级所需的长期发展资本之间的内在矛盾。第二，通过容忍和鼓励中国资本市场的全面发展乃至适度的泡沫化，对创业板、新三板以及主板市场适当容忍一定程度的泡沫性，来引导产业结构的转型升级，引导经济结构的调整与升级，引导大众创业、万众创新战略的实施，引导中国宏观经济供给侧和需求侧关系的有机平衡。

（四）强化国有企业在落实国家创新驱动发展战略方面和产业发展中的基础性地位

“十三五”规划明确提出，“坚定不移把国有企业做强、做优、做大，培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好服务于国家战略目标”。当前中国的国家战略目标就是制造业立国和实施国家创新驱动发展战略，因此，今后中国进行国有企业改革，也要体现国有企业在制造业立国和优先落实国家创新驱动发展战略方面所应具有的核心作用，而不是沉溺于依赖自身的行政垄断势力获利、通过所谓的资本运作而非核心创新能力获利，或者利用自己在金融融资方面不合理的优势通过炒“地王”来证明自己存在的价值。要高度重视国有企业改革在推进产业结构优化升级方面的基础性作用和带头引导作用，而非强化国有企业在竞争性领域的竞争优势和存在价值。要遏制国有企业在官商勾结方面以及利用其行政垄断势力对市场公平竞争机制方面的负面效应，将国有企业的定位落在发挥其在基础创新、具有显著外溢效应的应用创新、集成创新以及产业的关键技术共性平台等方面的带头作用，鼓励国有企业将基础创新、应用创新以及关键共性技术，通过免费或产业链协作的形式外溢给非国有企业，真正体现国有企业在整体创新能力提升和技术进步方面的核心引导作用。

[1][6] 张杰、金岳：《“高债务—高税负—通缩”背景下中国实体经济的发展困局及破解思路》，载《江苏社会科学》，2016（1）。

[2] 张杰、杨连星、新夫：《房地产阻碍了中国创新么？基于金融体系贷款期限结构的解释》，载《管理世界》，2016（5）。

[3] 王文春、荣昭：《房价上涨对工业企业创新的抑制影响研究》，载《经济学（季刊）》，2014（2）。

[4] Miao,J.,and P.Wang.“Sectorial Bubbles,Misallocation,and Endogenous Growth”.JournalofMathematicalEconomics, 2014（53）:153-163.

[5] E.S.Shaw.FinancialDeepeninginEconomicDevelopment.New York:Oxford University Press,1973；卢峰、姚洋：《金融压抑下的法治、金融发展和经济增长》，载《中国社会科学》，2004（1）。

[7] 林毅夫、孙希芳、姜烨：《经济发展中的最优金融结构理论初探》，载《经济研究》，2009（8）。

[8] 张杰、杨连星：《中国金融压制体制的形成、困境与改革逻辑》，载《人文杂志》，2015（12）。

[9] 安同良、周绍东、皮建才：《R&D补贴对中国企业自主创新的激励效应》，载《经济研究》，2009（11）。

[10] 陆国庆、王舟、张春宇：《中国战略性新兴产业政府创新补贴的绩效研究》，载《经济研究》，2014（7）。

[11] 张杰、翟福昕：《竞争如何影响创新：中国情景的新检验》，载《中国工业经济》，2014（11）。

[12] 张杰、杨连星、新夫：《中国创新补贴政策的绩效评估:理论与证据》，载《经济研究》，2015（10）。

[13][14] 刘瑞明：《金融压抑、所有制歧视与增长拖累——国有企业效率损失再考察》，载《经济学（季刊）》，2011（2）。

[15] 吴延兵:《国有企业双重效率损失研究》，载《经济研究》，2012（3）。

（责任编辑 武京闽）

Obstacles, Dilemma and Reform Outlook in the Period of Transformation and Upgrading of China’s Industrial Structure

ZHANG Jie

（Institute of Chinese Economy Reform & Development,Renmin University of China, Beijing 100872）

Due to the misunderstanding of the border between the government and the market and the excessive intervention in the micro-economy, the Chinese government faces many obstacles in upgrading the manufacturing structure. First, the real economic sector based on the manufacturing industries shifts its investment to the unreal economy, which became a seedbed of the bubble. Second, supply-side economic structure does not match to the transformation of demand-side consumption. Third, urbanization leads to the bubble in the Chinese real estate market. Fourth, the upgrading of the real economic sector is not compatible with the current financial system. Lastly, the government adjustment policy mainly depending on the subsidy programs is out of date and may lead to efficiency distortion. Therefore, a thorough knowledge of the optimal combination of the adjustment policy between the government and the market is a prerequisite to deepen the economic reform. In the future, the transformation and upgrading of China’s manufacturing structure will focus on two directions. On the one hand, the government needs to insist on an industrial policy with Chinese characteristics. On the other hand, the government must actively push the financial reform, rationally develop the real estate market, lead the transformation of the SOEs, and balance the development between the traditional industries and emerging industries.

industrial structure optimization and upgrading; major obstacles; development dilemma; reform revaluation

中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目 “有限赶超与我国对外贸易发展方式转变研究：基于全球贸易规模和利益不平衡成因及转化的新理论”（12XNI010）

张杰:中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授，博士生导师（北京 100872）