应急联动机制：公共安全事件的防护网——以河南省为例

王志立

(中共河南省委党校 公共管理部，郑州 450000)



应急联动机制：公共安全事件的防护网
——以河南省为例

王志立

(中共河南省委党校 公共管理部，郑州 450000)

摘要：社会应急管理是一个庞大复杂的系统工程，应急联动机制是其中的一项内容。在分析突发事件应急联动机制的理论基础、支撑条件和运行过程基础上探讨了河南省突发事件应急联动机制建设中的思想认识不到位、制度建设滞后、联动保障乏力等问题，并给出了推进应急联动法制建设、深化应急联动体制改革、保障应急联动资源建设、完善社会参与联动途径、加强应急联动技术创新等建议。

关键词：公共安全；应急联动；法制建设

社会应急管理是一个庞大复杂的系统工程，应急联动机制是其中的一项内容。当前全国各地在建设应急联动机制过程中，因政府各部门职责不明晰，政府各应急部门、社会各单位之间尚无法构建统一协调的合成作战模式，应急管理工作存在条块分割现象，以至于出现了“应而不急、联而不动”的管理窘境，应急联动中心尚未真正发挥其应有的功能与作用。加强突发事件的应急联动机制研究迫在眉睫。

一、河南省公共安全形势分析

河南省是人口、资源、农业大省，地处交通要冲，正处于经济转轨和社会转型的关键时期，因此其突发事件有其自身的特点。一是人口众多使得发生突发事件的概率增多。河南省是农业人口大省，人口活动范围广，以农民或农民工为主的劳动大军的科学知识和劳动技能偏低，人员流动多，在公共卫生等领域存在较大风险。二是河南省地处中原，铁路、公路发达，是东西南北交通枢纽，突发事件发生后便于应急处置，但在特定情况下，交通干线本身也可能成为事故灾难多发因素。三是河南省存在突发事件较集中的矿产安全生产领域。河南省地质构造复杂，地层发育比较齐全，成矿条件优越，蕴藏着丰富的矿产资源，是全国矿产资源大省之一。由于开采矿产资源获利巨大，存在铤而走险的冒险行为，因此在煤矿等矿产资源的安全生产方面比较容易发生灾难事故，突发事件相对集中。

近年来，河南省的公共安全形势总体平稳、趋向好转，各类重大突发事件的起数有所下降，伤亡人数和经济损失也有所下降，应急管理机制更趋完善，县区以上政府综合性专业化的应急救援队伍基本形成。但河南省应急管理的复杂性、严峻性仍然突出，各类公共安全突发事件时有发生，近几年来先后发生了“信阳光山23名学生被砍伤事件”“开封兰考孤儿收养家庭火灾事件”等比较重大的公共安全突发事件，严重影响了人民群众生命财产安全。

河南省高度重视应急处置，在近年发生的突发事件处置中，基本建立健全了应急机构，培养了一支技术比较全面的应急队伍，实施了某些行政区域间的应急联动，充分发挥了应急救援中媒体的作用。但应急处置的实践也让我们认识到，应急难度远超预案，信息的不充分影响危机的正确处置，缺乏系统监测、预警、应对、管理突发事件的科技手段，公共安全产业发展滞后。

二、突发事件应急联动机制

1.基础理论的支撑

协同理论是一门新兴的横跨自然科学和社会科学的交叉横断学科，重点研究各种系统从无序变为有序时的相似性。系统理论认为，虽然自然界存在着差异性较大的结构性系统，但是每个大系统内部是由很多相互影响的小系统组成，它们之间存在着不稳定与稳定两种状态。系统无论是有序还是无序状态，都是多种因素共同作用的结果。协同理论概括了具体现象背后所遵守的共同规律，因而具有广阔的应用范围。就突发事件的应急处置而言，引入协同理论是很有必要的。首先，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，各个子系统协同得好，系统的整体性功能就好，就能产生1+1>2的协同效应。突发事件应急处置面临着一个复杂多变的环境，在这样的背景下，必须协同好内部各子系统之间的关系，把所有能够协同的力量协同起来就能够提高应急能力。其次，协同理论告诉我们，必须抓住影响事态的关键因素，找准起决定作用的序参量。因为序参量的特征决定了它是管理系统发展演化的主导因素，通过控制管理系统外部参量和加强内部协同，强化和凸现我们所期望的序参量，就能使管理系统有序、稳定地运行。最后，自组织是管理系统自我完善的根本途径。协同是提高自组织的能力和效能的重要形式和手段，只有把自组织协同好才能提高整个系统的功能性。自组织的发展和有机协同是应急联动机制整体功能强大的基础保障。

2.技术条件的支撑

应急联动的执行在人，而人的匹配，职责的明晰，资金与物资等各种应急资源的合理有效配置，不同部门间、不同区域间的合作如何启动，指挥权如何明确，应急处置中如何各负其责，相互配合，都有赖于制度的安排。应急联动支撑包括技术支撑与非技术支撑，两者相互配合，才能成就更好的应急处置能力。目前技术支撑主要指区域间、部门间各原有技术支持资源的整合、升级，新型技术支撑的融入等。技术支撑包含信息支撑、通讯支撑、网络支撑等内容，所有这些与应急联动平台建设密切相关。非技术支撑主要包括突发事件处置的法律法规、应急联动资源及相关的制度设定。总之，成功地应对突发事件，离不开各方面的技术支撑和非技术支撑。

3.运行过程的协同支撑

应急处置的联动侧重于过程研究，作为一项复杂的社会系统工程，它涉及方方面面的内容。就具体运行而言，可从应急联动的模式窥探一二。根据有关研究，国内目前的应急联动还处于探索发展的阶段，可分为集中、授权、代理、协同四种模式。 集中模式通过专门的应急联动中心整合政府和社会所有的应急资源，代表政府全权行使应急联动指挥、处置职权。南宁市就是此模式的代表。授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，授权给某一部门，承担起应急联动的指挥职能，相关应急部门配合响应。一般来说，这个牵头部门是公安110指挥中心。代理模式较为简单，由政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，将接警记录按性质分配给一个或多个部门去处理。协同模式是通过重构信息网络平台将多个不同类型、不同层次的部门指挥中心和执行机构组合在一起，按照约定的流程，分工协作、各司其职、信息共享。该模式由多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成，不同事件有不同的指挥、执行主体，分类接警、分类处置。

三、河南省突发事件应急联动机制建设的不足

1.思想上重视不足

认识是行动的先导，突发事件应急联动机制在全国很多地方已经取得突破性的进展，基本形成应急联动机制网络。但河南省大部分地区尚未很好地开展此项工作，主要是部分领导干部对建立健全应急联动机制的重要性认识不足，思想上尚未认识到应急联动机制的社会价值。主要表现为：一是认为突发事件在本地区发生的概率不大，早投入、多投入没有必要，且加之财力有限，更认定是心有余而力不足。二是对应急联动可能带来的部门调整不安，现有部门均强调自身的重要性、特殊性，在联动过程中易出现“应而不急，联而不动”的局面。应急处置是复杂的社会系统工程，它需要不断的投入、专业化人才，还需要对原有的管理体制进行相应变革，因此，思想认识不到位会从深层次上影响应急联动机制的建设，影响其作用的发挥。

2.制度建设不完善

河南省应急管理方面虽然出台了一些法规，但系统性不够，操作的联动性不强。一方面，应急联动中的横向联动不顺。应急联动涉及部门众多，可分为纵向和横向的联动。由于目前我国实行的是应急工作属地管理的应急管理体制，政府应急响应和突发事件的处置是按照“按灾种，分部门”“条块结合，以块为主”的突发事件应急处置管理模式，纵向协调联动是比较顺畅的。而横向联动，往往受行政区划的限制，由于管辖权不确定等原因，在指挥权确认等方面是相对滞后的。同时，由于危机管理分行业、分部门进行，在发生需要多个部门共同应对的“综合性”突发事件时，往往容易出现部门间职责交叉、相互掣肘的情况，以至于错过了最佳的黄金救援时机，呈现“不联不动、联而不动， 联而慢动、联而乱动”的机制不协调的现象。另一方面，社会与政府的应急联动协作途径不畅。突发事件的“公共性”决定了非政府组织合作参与其中的必要性，政府外部的协调联动是突发事件应急联动机制的重要组成部分，它包括政府与非政府组织、公众、国际组织等的协调联动。但目前突发事件发生后，总是先启动某个政府部门的上下级应急管理工作，对突发事件进行预防和处置，社会参与度不高，缺少非政府组织的有效配合与合作。社会力量，特别是非政府组织有效参与减灾的机制也不完备，公众突发事件救助素养不高。

3.联动保障乏力

河南省成立了应急联动指挥中心、应急联动安全委员会等机构，各个部门也制定了一些应急法规，但存在着规范性不强、整体性差，相互之间缺乏衔接甚至矛盾的情况，应急法制建设滞后。一是规范性的应急制度建设不足。各级政府和社会各应急联动单位之间的联动协调只是原则性的暂行约定，对各级应急协调联动主体在应急体系中的地位、权责分配、处置程序、运作规则、经费保障和应急系统技术标准等缺乏统一的规范性要求，跨区域公共危机责任追究机制也是缺失状态。二是应急技术支撑系统整合力度不够。目前河南省很多部门独立开发各自的规模大小不一的专用监控管理系统，如地质灾害监控管理系统、智能交通监控管理系统、消防监控管理系统、流浪乞讨人员监控管理系统等。110、119、120系统的大部分如GIS系统、数据库系统、电话接入系统、录音系统等都属于重复建设。指挥调度和辅助决策由于受系统的限制，功能较弱，无法解决突发事件。重复投资导致资金没有集中使用，分散到消防、公安、供水、供电、供气、防风、防洪、防旱、防震等政府部门的各指挥调度中心的建设资金严重不足，系统更新不及时、应急设备落后的现象普遍存在，根本不能满足社会发展的现实需要。 加上保证本部门利益的短视行为，政府各部门整合各种现有资源存在阻力。三是专业人才不足。突发事件应急处置需要大量的专业人员，主要集中在信息收集、处理人员，各灾种的专业救援人员，心理救助专家，通讯、网络支撑人员，社区交流人员等等。应急联动这一环节也需要大量专业人才，但目前以政府部门为主体的应急处置队伍在专业处置方面还是存在一定差距的。专业人才如何培养、定期培训，专业人才平时如何安置，决策过程中如何最大限度地发挥专业人才的力量，是目前需要解决的问题。

四、河南省突发事件应急联动机制建设的完善

1.推进应急联动法制建设

当一个国家从中等收入向高收入迈进的过程中，社会正处于转型期，社会风险必将增加，人们越来越清楚地意识到必须为突发事件做好充分的法制准备。突发事件的应急联动机制是靠系统整体功能提升来解决突发事件的，而应急联动机制必须依靠法制建设来保障协同性，进而提高整体功能性。所以要使应急处置始终能联且动，必须制定应急联动法律层面的约束条文。对于各协调联动主体在应急体系中的功能地位、应有的权责分配、合理的运作规则、科学处置程序、应急系统技术标准、经费保障等给予具体规范，使操作、配合更清晰、明确。必须让所有公民都对此有所认知，明确公民在紧急状态时期的法律义务。

2.深化应急联动体制改革

制度变迁是一个复杂的过程，其变化最先体现在边际，是一系列规则、非正式约束、实施形式等等作用的结果。面对某些路径依赖，需要深化相关体制改革。一方面要改革组织机构以实现应急联动指挥的集权化。在突发事件应急联动的程序运行过程中，最容易出现协调联动行动缺乏具体的操作规范，其中最为突出的就是领导权的确定问题，突发事件的应急管理主体不明确、不具体，部门和区域间的协调联动难以顺畅。应急主体要快速高效地处置危机，必须在组织方式、机构设置等方面有所变化，实施一体化集权管理。可以较为简单直接地在组织领导体制上建立一个高规格高权威的综合性应急协调机构，来统一指挥协调多方应急主体的行动，达到联动效果。另一方面要构建网络式的应急联动组织结构。目前，主要是公安部门掌握了较为丰富的资源，如现代通讯资源、应急物资资源、视频监控资源、情报信息资源等，同时也有较为成熟的处置突发事件的方法和经验。网络式结构具有扁平化、弹性化的特征，适用于将多元治理主体形成应急管理主体，使应急联动组织成为网络式动态联动组织。网络式结构还有助于实现应急资源的集约化利用。因此，推动应急联动体制变革，以公安指挥中心为依托，网联其他各相关平台的信息，以最小的应急成本实现最大的应急效能，加强应急联动指挥体系建设是比较合适的选择。

3.保障应急联动资源建设

河南省应建立基层组织、各类非政府组织、志愿者等应急联动资源，实现危机实时自救并协助专业救助行动。 一是应急专业人才培养与社会人才培养并进。数量合理、训练有素的应急人力资源队伍是制定针对公共危机的有效预防控制对策的基础和执行措施的保证。现阶段应急联动救援的主体力量是政府，应急队伍的专业化和社会化的程度都有待提高。应加大对政府的各级各类应急管理干部和工作人员的大规模的培训，形成一支专业化与社会化相融合的应急联动队伍。二是实行应急物资制度化管理。首先应建立健全应急资源联动运行机制。资源的调配联动要求突发事件应对时所需资源的迅速到位，实现应急资源的调配方式和输送介体的无缝对接。其次应建立社会捐助资源收支公开机制，明确物资去向，账簿公开，可供监督查询。最后应健全应急资源补偿制度，以维系应急联动的可持续运行。应急联动涉及的各区域、各部门需要商定可操作的补偿方案，在明确双方权利与义务的基础上，确定合理的补偿范围、补偿标准和补偿方式等。三是健全应急联动储备基金制度。尽快建立以政府投入为主、社会投入为辅的社会公共危机应急基金。既要扩大财政在防范公共危机方面的投入，又要充分利用市场渠道进行融资、筹资，广泛引入社会资金。需要注意的是，引入社会资金，必须做好相应的审计监管工作，在阳光下操作，接受公众的监督，防止出现腐败问题。

4.完善社会参与联动途径

在突发事件的处理过程中，社会力量是防灾减灾、实现自救、互救不可缺少的资源。一方面，建立公私部门的协作伙伴关系。在应急管理中，应积极强化政府与社会组织之间的互动、合作及相互依赖的伙伴关系。政府要积极畅通应急服务途径，努力提高社会参与应急服务的有效性和满意度。政府还可以与民间团体签订应急合作协议，规范和促进民间应急团体的健康发展，扩大社会应急参与的广度和深度。另一方面，扶持非政府组织、志愿者组织，明确其参与应急联动的具体程序。用规范的框架和条文指导和约束每一个应急参与者在遇到紧急状况时应该做什么，不应该做什么，达到标准化、职业化的应急救援水平。

5.加强应急联动技术创新

近年来，随着网络化技术和智能应急科研成果在应急救灾方面的广泛应用，基础智能应急技术系统的建设在灾害预警、应急响应、灾后重建等方面越来越凸显出重要作用。所以，我们要加强应急联动平台技术的创新。技术的创新必须依托专业研究基地和科技创新体系，并为其提供充裕的科研经费。同时，加快技术支撑体系的升级改造。河南省要尽快建立统一处警系统、图像接入系统、视频会议系统、移动应急指挥系统等基础技术支撑系统。另外，随着科学技术的发展，物联网、云计算等新兴技术势必会推动应急联动技术支撑系统的不断创新，应急管理应通过“感、传、知、用”四个环节，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理，为应急处置做好服务。

参考文献：

[1]乔仁毅,龚伟斌.政府应急管理[M].北京：国家行政学院出版社，2014.

[2]张海波，童星.中国应急预案体系的优化:基于公共政策的视角[J].上海行政学院学报，2012(6).

[3]李雪峰.应急管理演变培训[M].北京：国家行政学院出版社，2013.

(责任编辑刘成贺)

Emergency Linkage Mechanism: a Public Security Protection Network——Taking Henan Province as an Example

WANG Zhi-li

(Department of Public Management, Henan Provincial Party School, Zhengzhou 450000,China)

Abstract：Social emergency management is a complicated system and the emergency linkage mechanism is one part of it.Based on the analysis of the theoretical basis of emergency linkage mechanism, supportive conditions and operation process, such problems as the improper ideological understanding in the construction of emergency linkage mechanism, the backward construction of system and the fatigue linkage guarantee are discussed, and some suggestions such as promoting the emergency linkage legal system construction, deepening the emergency linkage system reform and strengthening emergency response technology innovation are put forward.

Key words：public security; emergency linkage; legal construction

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1008-3715(2016)01-0098-04

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.01.020

作者简介：王志立(1971—)，男,河南淮滨人，博士，中共河南省委党校公共管理部副教授，研究方向公共管理。

基金项目：2015年度河南省哲学社会科学规划项目“北宋官僚权力制约机制政治评析与当代价值”(2015BZZ010)； 2015年度河南省科技厅软科学项目“河南省直管县体制改革问题与对策研究”(152400410217)

收稿日期：2015-12-02