农民土地权益的保护与农村土地制度改革

王 强

（山西省阳城县农业委员会，山西阳城 048100）

1 前言

农民是以耕地资源为生的，这关系到农户的基本生活，在改革开放之后，这样的情况依然保持不变，扩大农户土地所有权，取得了很大的进步，有效地刺激了农村生产效率的提升。现阶段，以家庭承包为核心的土地改革，取得了很大的成功。但是，现行农户拥有的土地权利仍然很弱，土地问题制约着农村经济发展，同样需要去解决。

2 土地改革中影响农民土地权益的问题

2.1 农村土地流转不畅

在家庭承包制度的背景下，使得土地所有权和土地的使用权“分道扬镳”。而实际上，现行的土地承包制，没有从根本上解决土地财产权的问题。由此，现行的土地产权改革，仅能称得上是“不彻底的土地产权改革”。实际上，改革后的土地产权制，在贯彻执行中，在保护农户土地财产权上出现这样的问题：农户仅有有限的土地租让权、收益权，不具备转让权、继承权和抵押权。而国家作为终极超级经济主体，以法律和行政的手段，直接干预着农村的地权关系。由此，无论怎么说，农户的土地权利是不完备的。

2.2 土地产权主体模糊

《宪法》中明确提出，土地资源的所有者为国家，无论是农村还是城市的土地，其都是集体所有。如果是农村区域的话，可以依照相关规定，其土地的所有者为村民集体所有，由此形成健全的集体所有制框架，但是此时并没有对于产权主体的身份进行界定。也就是这里提及的“集体”到底是谁？其如何去实现土地使用权利的管理，对此法律法规并没有明确指明。法律上的笼统界定，直接导致“上级”以土地所有者的身份频繁侵犯农民的土地。而农民的土地财产权，更是经常受到侵犯。

2.3 现阶段农村土地征收失控明显

随工业化、城市化的发展，土地转让被非农业占有，是不可避免的。可以说，任何一个现代化进程的国家，都要经历一次土地被“公共利益需求”剥夺的“痛苦”。尤其在当前土地资源需求量大的背景下，商业运作模式开始融入土地征收中去，农业用地频频出现土地被滥征滥用的现象。这体现在，一是，政府对公益用地和经营用地的保护政策并没有及时颁布，此时作为区域政府，为了保证经济的发展，会在用地规划和安排的时候出现违规的倾向。二是，土地征用后对农户的补偿太低，农户普遍存在利益损失的问题。相关的调查证实：作为永久性丧失土地的代价，农户用地也就补偿2～3万元/667m2，这样的补贴基本上不能维持农户的生活需求。三是，失地的农户，普遍存在就业难，生活无保障。部分农户的生活，甚至更窘迫。

3 保护农民土地权益的土地改革探索

3.1 对于家庭农户土地的法人财产权进行界定

宪法明确提出，农村土地是农村集体所有的，这已经明确了农村土地的终极所有权。农村集体所有就是通过集体领导组织来实现所有权的拥有。但是，我们一致强调的，“农村土地产权主体模糊”旨在何义？或者说我们可以将这个问题界定为农户土地法人财产权利的问题范畴。农地的“法人财产权”，就其内容而言，包括了农户对自己财产权的所有权，具体来讲，其主要牵涉到以下的内容：其一，土地种植收获权利；其二，土地遗传后代权利；其三，租赁土地的权利；其四，土地抵押的权利，这些在今后的土地改革中都应该作为规程落实下来。

3.2 实现土地财产权的法制化

在土地财产权法制化体系构建的过程中需要遵循以下的基本原则：其一，产权清晰化的原则；其二，用途管制的原则；其三，土地资源利用集约化的原则；其四，土地资源利用行为的严格管理原则。在上述原则的基础上，实现农村土地管理制度体系的构建，引导土地财产权朝着法律化的方向发展和进步。具体理应做足如下几点：

第一，严格耕地保护。规定基础农田数量，本着用途不变，质量有所提升的原则，建立农田长效保护机制。对家庭农田土地，例行登记，同时颁证。禁止改变土地用途，根本上，保护农户的土地承包权益。本着节约用地的原则，严格控制城乡用地总规模。第二，实现完善土地流转制度的构建，此时需要遵循自愿有偿的基本原则，保证农民可以以更多的形式去实现土地使用权的流转，以为农业的规模化经营创造契机；第三，处于改革阶段的征地行为，需要对于其性质进行界定，尽量避免以强制力征地的方式来进行，并且建立完善的征地补偿制度，保证不会因此出现社会矛盾，另外还需要强化征地过程的妥善管理，保证其步骤是依照规定来进行的，不能出现任何强力征地拆迁的行为。

3.3 规定土地承包关系的“长久不变”

为了能够满足实际市场需求，土地承包经营行为还需要思考现代农业生产的需求，是现代农村土地经营最基本的制度。今后完善土地经营权，如何实现农户对土地承包经营权的“长久不变”意义重大。这里所讲的“长久不变”，暗含的意思，土地承包期的30年是否能够更长些。换句话说，只有确保产权的清晰稳定，才能确保土地流转市场的健康。就具体的操作实践来看，30年的土地承包期，存在效益难以发挥的重要原因，这对于农户土地承包经营行为的规范化发展而言，也是很不利的。笔者提出土地承包期更长的设想，由此保证农户能够珍惜土地资源，利用土地资源去进行投资，或者从事更多的事业，以保证土地流转能够顺利操作。由此，农户才真正感觉到土地的主人，更有利于形成更长远的预期，推动土地流转的长期、高效，减少不必要的纷争和麻烦。

[1] 高慧琼，吴群，温修春我国集体土地产权制度沿革及其评析[J].农村经济，2005，（7）：31-34.

[2] 宋玉波.从制度创新理论看集体土地产权制度建设[J].中国土地科学，2004，（3）：18-21.

[3] 陈志刚，曲福田.农地产权制度变迁的绩效分析——对转型期中国农地制度多样化创新的解释[J].中国农村观察，2003，（2）：2-9.