丽水市农村产权制度改革现状、难点及建议

吴玉平

（浙江省丽水市农业局，浙江丽水 323000）

1 农村产权制度改革的基本情况

2006年，丽水市率先开展林业投融资改革试点，林权抵押贷款工作走在全国前列；2012年4月，丽水市被央行批准为全国首个农村金融改革试点地区；2013年1月，丽水市被国务院扶贫开发领导小组列为三个全国首批改革试验区之一；近几年农村集体产权及金融改革的先行先试，为全市推进农村产权制度改革奠定了坚实基础。2014年4月，丽水市全面启动农村集体产权改革工作，改革内容包括：土地承包经营权、集体经济股份制改革、水权、林权、宅基地使用权、集体土地农房登记、产权交易建设和金融改革。2014年制定出台了《关于加快推进丽水市农村产权制度改革的实施意见》及一系列指导性政策意见，改革成效初步显现。

1.1 农村土地承包经营权改革情况

一是全面开展土地确权登记工作。2014年在9县（市、区）全面完成了1个试点乡镇的基础上，2015年全市全面铺开，目标完成家庭承包耕地面积的60%，到年底已经全面完成目标任务，达到了承包耕地面积的80%。二是推进土地承包经营权有序流转。积极推进土地向规模经营集中，鼓励农户将土地承包经营权委托村集体集中流转，实现规模化、集约化、标准化经营。到2015年底累计发放土地（林地）流转经营权证1 072本，涉及面积4 633.33hm2。

1.2 农村林权制度改革情况

一是优化林权信息管理。开展林权身份信息补充工作，加强林权IC卡应用研究，推动“人地证相符、图表册一致”的林权管理信息系统建设。二是深化林地流转机制创新。实行林地承包权和经营权分离，引导鼓励林地向林业专业合作社、家庭林场、经营大户集聚，发展多种形式的适度规模经营。2015年全市新增林地流转面积8 553.33hm2，林地流转办证面积2 393.33hm2。

1.3 农村水利产权制度改革情况

全市小型水库累计确权发证134本，万方以上山塘确权登记发证714本，水利产权管理体制机制不断完善。

1.4 农村宅基地使用权登记发证情况

丽水市在开展农村1：500农村数字地籍调查工作的同时，同步推进农村宅基地确权登记发证工作。目前，全市已完成农村宅基地确权发证136 752宗。

1.5 农村集体土地房屋产权登记发证情况

按照“先易后难、先简后繁、点面结合”原则，启动农房登记工作，重点推进城中村、中心镇、中心村农房登记。目前，全市累计发证96 078宗。

1.6 村经济合作社股份制改革有序推进

围绕“产权清晰化、股权商品化、职能分离化、收益分配公平化、制度管理程式化”五方面，通过宣传引导、组织培训、清产核资、股权设置、社员界定、股权分配、运作管理，逐步推动村经济合作社股份制改革工作。全市已全面完成村经济合作社股份制改革。

1.7 农村产权流转市场体系基本建成

按照“依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管”的要求，以农村产权交易为纽带，积极搭建农村产权交易平台，加快培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。丽水市农业投资发展有限公司正式成立运行，市农村产权交易中心于2014年9月挂牌成立并投入使用。今年全市新增农村产权公开交易894宗，全面覆盖所有农村集体产权。

1.8 农村金融服务不断创新

目前，全市三权抵押新增贷款余额达到18.6亿元；其中，新增林权抵押贷款余额5.03亿元；新增农房抵押贷款余额11.61亿元；土地经营权抵押贷款新增1.96亿元。

2 制约农村产权制度改革的难点

在工作的具体推进中，丽水市也遇到一些具体的问题，需要在下一步引起高度重视，及时研究并加以解决：

2.1 土地承包经营确权登记工作问题

一是工作基础薄弱。自一、二轮土地承包以来，农村历史遗留问题较多，各类档案不完整，大量基础资料缺失，管理混乱导致基数不明、底子不清。二是群众发动困难。当前农村外出务工人员多，在家农户少，指界签字难发动。三是部省意见不统一。省农业厅对农业部的技术规范理解上存在偏差，有些技术路径提出严格要求。四是部门配合不力。一些地方没有形成统筹协调、相关单位广泛参与的工作机制，当前普遍只有国土局积极配合农业局在推动土地确权这项工作。

2.2 农村农房（宅基地）确权登记发证问题

一是“两违”（违法占地和违章建筑）处置难。两违处置依然是当前制约农房（宅基地）确权正常推进的根本问题，根据国土、建设部门的调查统计数据，全市农村的两违比例均在60%以上，农村“两违”处置难直接影响了宅基地、农房确权推进的进程。历史遗留问题多。农房继承、析产分户、转证时未办理土地证转移登记，农村老房（宅基地）牵涉多人，界址不清权属纠纷，申请人不齐导致无法确权发证。二是政策衔接难。农房确权后会出现二套房情况，现行对首套房、二套房不同信贷政策，保障房对申请人住房情况的审查制度等，也导致农户不愿确权。三是部门协调难。农房（宅基地）登记发证工作政策性强，涉及面广，需国土、建设、规划、执法等部门的联动配合、而目前许多地方的配合机制尚未理顺，给农户农村宅基地登记发证工作带来被动。

2.3 农村产权交易平台建设问题

一是交易平台利用率低。宣传发动不力，交易增值尚未体现导致市场需求总量不大，交易品种比较单一，交易行为不够活跃。二是组织架构不健全。大多数县、乡的场地、人员、经费等保障机制未跟上。三是信息数据共享互通难。土地流转、林权流转、农房、宅基地等各类农村产权确权信息系统还未统一形成，带来许多技术上的问题，亟须通过平台对接、信息共享来解决。

2.4 农村金融服务与农村产权改革的衔接问题

一是目前金融部门惠农金融产品不够丰富，农村产权抵押贷款的覆盖面不广，主要局限在宅基地、林权、土地承包经营权“三权”，尚未铺开到“六权”，金融产品服务亟须创新；二是现有的“三权”抵押贷款也因为贷款额度偏小、利率幅度偏高、贷款期限偏短等因素，难以很好满足农民贷款需求；三是当前各类农村产权的权证直接贷款比率偏低，导致民间权证“无用论”声音普遍存在，反过来影响农村产权确权发证进程。

3 深化农村产权制度改革工作的主要建议

3.1 加快推进土地确权登记颁证工作

加强组织领导。按照省委、省政府要求，成立丽水市土地确权登记颁证工作协调小组，将农业、国土、法制、档案、测绘等相关单位纳入领导小组，形成党委政府统一领导、部门密切配合、群众广泛参与的工作机制。加强业务培训。市级继续组织农村土地确权登记颁证培训工作，进一步提高县、乡工作人员的业务素质。

3.2 继续深化农房（宅基地）确权登记发证工作

国土、建设等部门要在政策上、制度上、举措上不断创新，加强部门之间的协调配合，认真研究破解“两违”的办法举措，总结推广青田县“五同步”典型做法，加快宅基地、农房确权登记发证进程；各县（市、区）也要认真学习，结合实际，加以运用，破解难题，同步推进宅基地、农房确权登记工作。

3.3 创新村股份经济合作社经营体制机制

各县（市、区）要认真做好村股改的后续工作，指导股份经济合作社规范化建设和各项制度完善，建立健全成员登记备案等制度，探索村经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等多种形式的经营管理机制，引导有条件的股份经济合作社运用项目制、现金配股、土地入股等方式与股东、相关市场主体发展混合所有制经济，实现集体资产收益最大化。

3.4 深化农村产权金融服务创新工作

着力破解农村产权金融服务工作存在的问题，在下一阶段继续深化探索，着力做好农村产权的“活权”文章。一是积极推进“三权”抵押贷款融资模式创新，推进“三权”抵押贷款扩面增量。二是在原有“三权”基础上，积极探索发展农村集体经济组织股权、水利工程产权（水域开发使用权）、流转宅基地使用权等产权抵押融资业务，逐步拓展农村产权可抵质押物范围。三是健全农村产权交易服务体系。不断完善县、乡两级的农村产权交易中心建设，抓紧农村产权评估体系搭建工作，升级完善农村产权交易系统功能，实现与农、林、水、国土、建设、人行的产权数据对接，切实做到交易联动、信息互通、资源共享。

[1] 潘海红.我国农村土地产权制度改革存在的问题及对策[J].安徽农业科学，2013，（31）：12462-12463.

[2] 胡博阳.鄂州农村产权制度改革的现状和建议[J].魅力中国，2014，（16）：33.