建立干预审计活动记录、通报和责任追究制度

胡汉琦

【摘 要】在党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，以专门的章节强调了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”。为更好的保证审计工作的独立性，笔者认为有必要参照中办、国办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，制定和建立干预审计活动记录、通报和责任追究制度，这不仅是对《宪法》相关条款的有效落实，也是十八届四中全会《决定》精神的应有之意。既是维护国家审计机关独立实施审计监督的内在要求，也是深化审计体制改革的客观需要。

【关键词】审计;干预;追究;制度

近年来，在国家审计署的统一部署和领导下，全国审计机关开展了一系列颇具影响力的大型审计项目，如：政府性债务审计、社保基金审计、土地审计等，引发了社会公众对审计工作的高度关注。同时，党中央、国务院对审计工作越来越重视——2014年10月，国务院出台了《关于加强审计工作的意见》;随后在党的十八届四中全会上，又通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，以专门章节特别强调了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”。

我国现行审计制度，是在“八二宪法”的基础上建立并逐步完善起来的，根据《宪法》规定：在国务院设立审计署，在省、市、县三级地方政府设立审计厅（局）。审计长根据总理提名，由全国人民代表大会任免。地方各级审计机关主要负责人，由本级人大常委会任免。省、市、县三级地方审计机关，依法独立行使审计监督权，既对本级人民政府负责，同时向上一级审计机关负责。

在审计实践中，各级审计机关，特别是基层审计机关在工作过程中，往往会受到来自多方面的干预。虽然《宪法》、《审计法》都提到——审计机关行使审计监督权时，不受其他行政机关干涉，也不受社会团体和个人的干涉。然而，在现行审计制度下，对干预审计活动行为的追究仍是制度空白，对各种干预审计活动的行为难以构成约束、形成震慑。

2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（以下简称《规定》），为司法工作建立起防止干预的“防火墙”和“隔离带”。笔者认为：审计机关应该借鉴这一做法，建立干预审计活动记录、通报和责任追究制度，主要有以下四点理由：

一、是对《宪法》条款的有效落实

党的十八届四中全会开启了我国全面依法治国的伟大进程。习近平总书记多次强调，依法治国首先是依宪治国。《宪法》作为国家的根本大法，拥有最高的法律效力。《宪法》第九十一条规定：审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关干涉，不受社会团体和个人的干涉。

在国务院的27个组成部门中，审计署是唯一遵照《宪法》设立的，并直接在国务院总理领导下独立行使审计监督权。而《宪法》第一百二十六条、第一百三十一条对人民法院、检察院行使审判权、检察权的规定，与第九十一条高度相似——不受行政机关干涉，不受社会团体和个人的干涉。从《宪法》对审计机关和人民法院、人民检察院职责的规定可以看出，三者在独立开展工作，不受干涉这一点上，具有极高的相似性和可比性，甚至可以说：审计机关是具有“准司法”性质的国家机关。

中办、国办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，是中央全面深化改革领导小组对司法改革作出的重大制度设计，旨在进一步保护司法工作的独立性，防止一些领导干部出于地方利益、部门利益，甚至出于个人私利为当事方说情，或是对案件提出倾向性意见、要求，防止领导干部“以言代法，以权压法”的情况发生。

相比而言，审计机关在开展审计工作的过程中，受到的各种干预比司法机关种类更多，干预的情况也更复杂。《宪法》对审计独立性的规范过于原则，现实中也没有详细的实施细则予以界定与落实。导致《宪法》第九十一条难以有效执行，因此很有必要借鉴和参照《规定》对司法机关独立性的保护措施，制定干预审计活动记录、通报和责任追究制度。笔者认为，这既是对《宪法》赋予的审计监督权力不受干涉的有效落实，也是对《宪法》精神的延伸。

二、是十八届四中全会《决定》精神的应有之意

在《决定》之前，我国的审计监督一直是作为行政监督的组成部分，与公安、国土资源、工商、环境保护、海关等监督一样，属于行政监督的范畴。然而，与其他行政监督不同，审计监督的对象不仅包括企事业单位，还包括各行政机关。从审计监督的结果往往是限制了一些行政机关“自由度”，甚至对一些部门利益“挤压”，因此审计监督受到了其他行政监督所没有的“行政内部干预”。

除了上述干预外，还有很多其他因素形成的干预，例如：在专项资金审计的过程中，常常会发现地方政府为争取更多上级财政资金，以虚报或者假配套的方式进行套取。然而，出现这些问题的根源在于地方政府为了谋求更多的“地方利益”，当审计机关指出这类问题时，难免会受到来自地方行政长官的压力。又如：开展地方国有企业审计，或者是重大工程项目审计时，由于这些企业或项目与地方经济利益关系密切，甚至举足轻重，当审计机关对其提出审计意见时，这些企业或者项目的负责人，往往会通过行业主管部门、上级单位，或者是地方行政长官直接或间接给审计机关施压，干预审计活动。

党的十八届四中全会通过的《决定》，是对我国全面实施依法治国战略进行的顶层设计。此次《决定》将审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督并提，这对于审计监督而言，是具有重大意义的——把审计监督确立为一种单独的监督种类，充分体现了党中央对审计监督的高度重视，也是对审计监督正确定位的回归。2013年6月，李克强总理在审计署考察时指出：“审计监督的法律地位是宪法确立的，审计监督是国家监督体系的重要组成部分，任何人都不得利用职权干预依法开展审计工作。”笔者认为，建立干预审计活动记录、通报和责任追究制度，是十八届四中全会《决定》精神的应有之意。

三、是审计独立性的内在要求

独立性是一切审计工作的灵魂。1977年，世界审计组织发布了《利马宣言》，确定了独立、高效率和富有成效是公共部门审计的根本原则。2007年通过的《墨西哥宣言》再次重申最高审计机关的独立性。2013年10月，世界审计组织第21届大会通过的《北京宣言》，其最重要成果就是将促进良治作为最高审计机关的使命和目标。而在《北京宣言》第二章“最高审计机关促进国家良治”部分的第一点就强调“审计机关不仅要独立于被审计单位，还要免受外部的影响，才能实现促进国家良治的目标。”由此可见，世界审计组织不再仅仅强调审计的独立性，而是将免受外部影响与独立性放在了同等重要的位置。这表明：为保证审计工作顺利开展免受外部影响已经成为了世界审计界的一个普遍共识。

在我国现有的审计法规体系中，《审计法》和《审计法实施条例》位居审计法律法规体系的顶层，而《审计法》第五条和《审计法实施条例》第九条对于审计机关免受外部干涉的条款，其表述基本与《宪法》一致，并没有在《宪法》的基础上作出更进一步的细化。同时，对于外部干涉审计机关开展审计工作的行为，《审计法》和《审计法实施条例》也没有相关的追究、追责条款，使得法规在贯彻执行的过程中缺乏威慑力。笔者认为，从健全我国审计法律法规体系和完善审计制度的角度，制定干预审计活动记录、通报和责任追究制度显得十分必要。

四、是审计体制改革客观需要

“探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”是《决定》中明确提出的一项改革要求，被社会舆论和审计机关内部简称为“省以下垂管”，这也是审计体制改革中最引人关注的领域。而《宪法》第一百零九条明确规定了地方各级审计机关的设立方式，以及既对本级人民政府，又对上一级审计机关负责的管理体制。因此，在现行《宪法》未作修改的情况下，探索“省以下垂管”就必须遵循以下两点：（一）市、县两级审计机关依然是本级政府的组成部门，而不是作为省级审计机关的派出机构;（二）市、县两级审计机关依然要对市、县两级人民政府负责，而不是只对省级审计机关负责。

在探索推行“省以下人、财、物”统管过程中，如果审计机关在“人权”、“财权”两个方面不能保持相对的独立，那么受地方政府的影响就会比较大。而事实上，恰恰是在“人”和“财”的统管方面存在现实的法律障碍：一是根据《审计法》第八条的规定，省、市、县三级审计机关分别在各级政府行政长官和上级审计机关的领导下开展审计工作，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第四款也明确规定“……地方各级人民政府行使下列职权……依照法律的规定任免……国家行政机关工作人员”。两部法律的条款对市、县两级审计机关的领导体制和人事任免作出了明确规定，限制了“省以下垂管”中的“人事”统管的推进;二是根据《预算法》第三条“国家实行一级政府一级预算”，市、县两级审计机关作为本级政府的组成部门，部门预算应列在市、县两级政府的预算中。在这种情况下，“省以下垂管”中的“财”统管也受到了现行法律的限制。由此可见，推动“省以下垂管”必然面临一系列的法律障碍，甚至可能涉及到修改宪法。因此，审计机关目前的管理体制短期内难以发生改变，在人事任免和预算安排方面与地方政府依然会有紧密的联系。即使将来实现“省以下垂管”，审计机关仍需要地方政府、部门给予工作上的配合，也就无法避免来自地方政府、部门从方方面面的各种干预。从推进审计体制改革的角度来看，有必要制定干预审计活动记录、通报和责任追究制度。

关于如何制定干预审计活动记录、通报和责任追究制度，笔者认为：应参照《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对于外部干预审计活动的行为，特别是领导干部干预审计活动的情况，审计人员必须完整、如实的记录，实现全程留痕，做到有据可查，并留存相关书面材料。同时，审计机关还应当定期对各种干预审计活动的情况进行汇总分析，将情况报送上级审计机关，如遇到影响重大、时间紧迫的干预行为，则立即报告上级审计机关。对直接或间接干预审计活动的人员、对审计人员打击报复的人员、对不记录或不如实记录干预审计活动行为的审计人员，都应该有相应的纪律处分条款和追责条款，这样才能起到震慑违法、违规行为的作用，维护制度的完整性。

此外，对于一些具有典型性、代表性的违法、违规干预审计活动的行为，在向上级审计机关和本级政府汇报后，按规定程序报经批准在一定的范围内予以通报，必要时还可面向社会公开，不仅能对潜在的违法违规者起到教育作用，也能进一步树立和维护审计机关依法独立的良好形象。

综上所述，在全面推进依法治国的大背景下，借鉴司法领域已经实施的防干预制度，从国家治理的高度设计和推动审计制度完善，建立干预审计活动记录、通报和责任追究制度，这将为各种干预审计工作的主体划定“警戒线”，架起“高压线”，也会在全社会树立起审计机关独立性不可触碰的观念，为我国审计事业发展奠定良好的制度基础。

········参考文献·····················

[1]本书编写组.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定[Z].北京：中共中央办公厅、国务院办公厅，2015.

[3]中华人民共和国审计署.北京宣言——最高审计机关促进良治[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3450267.html.

[4]韩冰.审计保持独立性：用垂直管理加强反腐[N].每日经济新闻，2014-10-29（02）.

[5]杨肃昌.“八二宪法”中一个最具争议且最应修改的条文：“九十一条”——为纪念“八二宪法”颁布30周年而作[EB/OL].http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=8734，2013-07-05.

（作者单位：江西省审计厅）