业务上收改革试点对支行内审工作的影响

黄国平+许荣华+乐阿兰

2012年3月，抚州市中支印发《中国人民银行抚州市中心支行关于在南丰、黎川县支行开展业务授权与下放、集中与上收试点工作方案》。通过开展“业务授权与下放、集中与上收”的改革，采取“中支根据分行的部署统筹计划支行的内审项目——中支内审组实施现场检查——中支形成支行内审项目报告上报中支党委和分行内审处”的操作模式。南丰、黎川支行内部审计业务上收中支，进一步扩大县支行自主权，节约县支行人力资源，提高县支行工作效率。三年来，业务上收工作取得一些成效，也遇到一些困难。

一、业务上收取得的初步成效

（一）增强审计监督效率。南丰、黎川支行内部审计业务上收后，两县支行同级监督职能由支行和中支内审科共同承担，支行纪审室共6人调整到支行一线部门，不仅增强业务一线人员实力，而且引入上级监督力量，有效整合监督资源，加强监督力量，提高监督效率，增强监督效果。

（二）共享内部监督信息。南丰、黎川支行内部审计业务上收后，两县支行均指定纪检组长兼总稽核负责联系上级内部审计业务，提供监督信息和线索，定期召开两县支行监督工作联席会，有针对性地组织开展县支行审计项目，较好地共享检查信息，避免了重复检查，既节省检查成本，也减轻了支行的工作负担。

（三）盘活支行人员使用。南丰、黎川支行内部审计业务上收后，两县支行内审人员调整到一线岗位，主动学习掌握会计国库、货币信贷等相关业务知识，自觉运用审计视角，认真做好业务工作，促使内审人员通过加强学习，不断提高自身的综合素质。

二、业务上收面临的困难

（一）削弱内部审计力量。南丰、黎川支行内部审计业务上收后，两县支行内审专职和兼职人员均调整至其他部门，只有纪检组长兼总稽核负责联系上级内部审计业务，成为真正的光杆司令。同时随着纪审室的撤销，内审工作在支行得不到应有的重视，相应削弱了内部审计力量。

（二）形成同级监督空白。近几年来，上级行内审工作要点都要求基层行开展内审转型工作，内审工作不仅面对审计项目的实施，而且要转型到咨询与服务中去。目前内审工作一方面要做好项目转型，另一方面要做好风险管理。近两年，内审部门提出风险识别与评估工作，并每年开展“内控安全检查”、“两检查一排”、“两个加强、两个遏制”专项检查活动，这部分职能是上级行无法替代去做的。同时，内审人员还要参与行内不少其他工作事务。比如，要参加本行发行库主任、副主任、股长检查发行库，参加国库主任检查国库业务管理情况，参加集中采购会议，参加对金融机构支农再贷款审核，以及本行各种工作验收等，上级行是否也要派员参加这些具体的日常事务，无形中增加了上级内审部门的工作量。

（三）监督成果转化不佳。南丰、黎川支行内部审计业务上收后，两县支行因为没有纪审室等部门的持续跟踪检查，对上级监督发现问题的整改情况难以落实到位，对相关责任人的处理也失去制约和控制。两县支行不同程度地存在监督成果转化不力的情况。

三、业务上收后内部审计职能发展的新趋势

（一）更多地发挥审计咨询职能，并提出具有建设性的政策意见。咨询功能较确认功能更能实现组织价值增值目标。IIA1999年对内部审计的新定义及2004年的《国际内部审计专业实务框架》首次强调了内部审计的咨询功能。在审计咨询方面，美国政府责任审计署GAO和欧盟审计院表现最为卓越。GAO审计报告《危机救助政策：改进和机遇》、欧盟审计院审计报告《是否有合适的工具来监测花费在老员工身上的欧洲社会基金的效果》，这些审计具有很强的建设性，标题就强烈地突出了其咨询功能。GAO的《危机救助政策：改进和机遇》围绕2008年至2010年次贷危机期间美联储危机救助计划，分析了美联储系统在服务提供商选择、员工利益冲突管理、贷后风险管理等4个方面存在的不足，并提出了完善危机救助政策、加强竞争性服务商选择、强化利益冲突管理、优化高风险借款人跟踪评估等7条有针对性的政策建议。这些兼具前瞻性和建设性的审计建议得到了审计对象的充分肯定，也从侧面佐证了审计的价值。其2013年7月《美国证券交易委员会应考虑要求上市公司披露是否获得了内部控制的审计师鉴证》的审计报告讨论了：（1）如何比较豁免和未豁免公司（公众持股量在7500万美元或以上的公司）之间财务报表重述次数的差异;（2）符合鉴证要求的成本和收益是多少;（3）已知的有关审计师鉴证要求对投资者信心产生影响的程度，并得出上市公司披露应得到内部审计师的鉴证的结论。仅2011年，美国GAO的努力使得联邦政府各部门和领域的1318处工作，有了很大改进，美国GAO三分之二的审计成果附有审计建议，其中80%被国会或被审计单位采用。

（二）加强与审计对象的互动。要实现内部审计的目标，充分发挥审计确认和咨询功能，为组织提供价值增值，必须改变其在组织内部监督评判者的超然面孔，更多的与审计对象加强沟通与互动。IIA对内部审计1999年之前的六次只提到“独立性”，1999年的新定义加入“客观性”，说明内部审计不能片面地强调其独立性，这为内部审计师与审计对象客观地互动奠定了基础。根据人民银行南京分行课题组（2014）的研究，境外审计报告都包含“审计对象的评论”，内容包括对审计报告的的正面评论或质疑及解释说明。GAO审计报告《危机救助政策：改进和机遇》中就包含了审计对象美联储的反应与评论，通过双方的互动和沟通，加强了对审计对象的了解，审计价值得到更好的体现。

（三）以绩效类审计为主，朝复合式审计发展。绩效类审计不同于传统的合规性审计，它属于非常规审计，侧重关注资源取得、分配、利用的经济性、效率性和效果性等“三性”。从合规类审计转向绩效类审计是近年来审计发展的一大主流趋势。除欧盟外，绩效类审计数量远高于合规类审计。英美系国家与大陆国家审计类型表现出较大的区别可能与其不同的法律体系相关。英美等国家的绩效类审计并非绝对的不涉及合规与内控审计，合规审计与内控审计也涉及到绩效类审计，它们的绩效审计已基本融合了合规审计与内控审计，从这三个维度对问题进行综合分析，向复合式审计发展。

四、强化业务上收内审工作的建议

（一）加强思想教育，稳定内审队伍。行领导、人事和纪委部门负责人要定期或不定期对内审人员进行思想教育，随时掌握干部职工的思想动态，通过各种方式做好干部职工思想工作，确保内设机构调整后内审干部队伍思想稳定。

（二）加强沟通协调，履行内审职责。纪审室要立足内部人员状况，加强内部沟通协调，根据每个人员的业务专长进行工作分工，合理安排，确保审计和监察各项工作的齐头并进。

（三）精准选择内部审计事项。选准审计事项是促进审计发挥价值增值功能的关键之一，将有限且珍贵的审计资源用于最有意义的项目上。一方面，人民银行存在的价值在于对外履职，良好的内部控制和高效的内部审计不能反映在有效对外履职功能上就失去了其自身的意义，因此人行应加强对外履职审计，积极开展信贷资金运用、金融稳定和金融服务等方面的审计;另一方面，应围绕人行新上线的系统（如国库会计数据集中系统TCBS）、新办理的业务（如跨境人民币业务）和新实施的调控政策（如定向降准）开展专项审计。

（四）强化内部审计咨询功能，更新内部审计理念。随着审计手段和理念的发展，审计更能体现其价值之处在于它强大的咨询功能，目前基层人行的审计咨询还在起步阶段，要选准审计咨询项目，对外履职项目应该是审计咨询的一个突破口。同时，应不断更新审计理念，深入开展具有前瞻性的审计项目，将“审计”与“研究”紧密结合起来，利用座谈、走访、外部调查、征询等多种审计程序，加强与审计对象的沟通，注重专题性研究，不断融合合规审计和绩效审计，向复合式审计发展，积极为防范风险、改善治理、优化履职提出建设性意见，有效发挥内部审计价值增值功能。

（五）加强内部审计的力量，应从两个方面加强内部审计的力量：

1.加强内审部门的垂直领导。基层人行的内部审计具有某些同级审计难以克服的对审计独立性和客观性造成损害的缺点，克服这些缺点的一种思路是加强上级行内审部门的垂直领导。其中一种技术性的方法是依据新保守主义效率式（neoconservative efficiency;Weber，1999）的观点来局部地改造基层人行的内部审计责任体系：对于上级行提出需求的、或针对人民银行组织治理和系统控制的审计项目，实施自上而下的集权式控制，由上级行严格控制审计质量;对各级行或下级内部管理和控制等需求的审计项目，向本级行长负责。

2.不断提高内审人员的素质。建立一个卓有成效的内部审计部门的关键一点就是聘用有经验的审计人员。Roth（2003）指出，内部审计要实现增加价值的目标，应该具有的必要条件之一就是拥有专家。2011年，美国GAO系统全部工作人员仅3 200人，但聘任的都是各行业的专家，30年来开展了53 501个审计项目，平均每年完成1 784个审计项目，创造了极大的价值，同时创造了平均不到两人每年完成一个项目的高效率。基层人行应将具有内审知识与业务经验的复合型人才和具备特定专长的审计人才充实到内审队伍，并通过以查代训、现场辅导、项目评审、专家培训等方式对现有内审人开展业务技能和内审理论知识的指导和传授，加强国际内部审计准则的学习和交流，鼓励内审队伍参加CIA考试，提高内审队伍综合素质。

（作者单位：人民银行抚州市中

心支行、人民银行东乡县支行）