价格改革，市场与监管的平衡点在哪儿？

刘树杰

价格机制是市场机制的核心，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。

改革开放以来，价格改革持续推进、不断深化，可说是各项改革中成就最突出、作用最大，也是进展最快的。现在90%以上（以GDP计算）商品和服务价格已经由市场形成。无此，就没有这30多年的高速增长。

不过，一些重点领域和关键环节的价格改革还需深化。

2015年10月，中共中央国务院公布了《关于推进价格机制改革的若干意见》。意见提出，到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。

这释放出价格改革向纵深推进的信号。未来价格改革有两个相辅相成的方向——使市场机制在价格形成中起决定性作用，实现政府价格监管的体系与能力现代化。

要形成有效竞争的市场结构

竞争是市场经济的灵魂。而市场化改革的核心，就是取消政府对价格的不当干预，使之由市场竞争形成。

政府干预价格的基本条件是市场失灵。但市场失灵是多方面的，适用于价格干预的，主要是自然垄断和外部性。

就中国现阶段而言，因市场失灵而需要政府干预价格的，主要是电力的输配、铁路运输、供水、供暖、公交及其他不宜免费供应的公益性产品和服务的价格。

在现有条件下，必须最大限度缩小政府定价范围。凡是已经形成有效竞争的行业，都要坚决放开价格。暂不具备条件的，也要积极推动相关体制改革，并模拟市场化情景确定价格监管规则和方法，为价格放开创造条件。

现在民众的感受是，价格改革的成绩并没有那么大，很多关键领域的价格还没放开理顺。

其实，这些领域单纯靠价格改革是不可能解决的，必须和其他体制改革配套推进。比如医药价格改革需要医疗卫生体制改革统筹推进。比如需要在石油、电力、铁路等行业破除垄断、建立竞争性的市场结构等。在现有条件下，这些改革要完全设计好、完全配套，还做不到。价格改革最大的挑战就是相应的配套改革能否跟上。

以药价为例，现在一些医生以回扣为生，如果药价低了，就没有医生开这种药，这种药肯定消失，所以，如果贸然放开，情况恐怕更糟。

靠政府管价格，但政府没有能力去判断药的质量如何、成本多少。所以，现在政府对药价不得不管，但真是管不好。

医疗服务收费定价政府也管不好。医生医术不同，治疗方法不同，患者病情也不同，在这样一个技术差异性很强的领域，政府没有能力定价。但是，如果交给医生决定也不行。

很多发达国家的医药价格不是靠政府管，是靠强大的医保机构去制衡。消费者在医疗保险公司投保，保险公司用钱雇用医学专家和医院、药商进行价格博弈。如果让每个患者和医院、药商博弈，那肯定任人宰割。专家对专家，集团对集团，才会有公正合理的价格。消费者通过医保机构和医疗机构博弈，是医保体系的重要一环。

所以，必须统筹推进医疗卫生体制改革，特别是医保体制改革，才能使医药价格改革真正发挥应有的作用。但中国离这天还很远，不能期望太高。所以《意见》也是说，到2020年基本理顺医疗服务比价关系。

像天然气、电力、成品油等领域也都类似。

如果现在直接把成品油价格放开，行吗？那就只有中石油、中石化两家说了算。所以前提必须是放开原油进口权等，使得产业链条上每个能竞争的环节都是有效竞争的，要形成可竞争的市场结构，否则就是寡头控制，竞争的结果还不如不竞争。

办法可以是拆分，也可以引入新的竞争者，让它们能够壮大，能够握有资源，能够买到油，能够有地方卖。所以管网企业要独立出来，要无条件地公平接入。

现在放开石油进口的方向已经确定了，但是进展并不是很快。

电力领域由于技术特性等就更复杂，必须经过周密的设计安排，细节决定成败，如果没有做好，电价很难放开。

改革到今天，由于需要统筹推进，仅仅政府部门操作，甚至仅仅一个部门操作，几乎没有成功的可能。所有的改革都必须有广泛的公共参与，要引入公开辩论机制，形成广泛的社会共识，才能破除利益集团的藩篱，形成真正科学、可行、良效的改革。

有利益集团并不可怕，关键是达到各利益集团的平衡，关键是大家要公开地辩论，这样高层才能听到不同的声音，才能避免被少数人左右。这里不是说每个老百姓都参与，而是代表各群体利益的真正的专家参与，而不能只是朴素的利益诉求。

比如，消费者可以组成利益共同体，去和某些企业抗衡，实现力量平衡，这样才能把价格管住。这就需要消费者协会改革，政府可以协助，但不能官办。此类改革属于社会改革，对于国家政治格局并不会有影响。

这种具有广泛代表性的辩论与博弈机制，可以和中央改革领导小组形成对接。中央改革领导小组应该有自己的专业咨询机构，也应该实施公共政策制定的公开化。现今的改革如果要有实质性突破，就必须改革改革机制本身。

促进价格监管体系与能力现代化

发挥市场对价格形成的决定性作用，是价格改革的核心任务，但并非全部。

那些市场失灵进而关系公众利益的产品或服务价格，尽管数量或占比不大，但对整个社会的资源配置效率与公平公正作用极为重要。因此，摒弃计划经济的传统理念和方法，确立基于市场经济的政府监管价格的指导思想及规则、方法和组织体系，也是深化价格形成机制改革的重要内容。

但是，把监管做好并不容易。比如，能源价格改革的总体思路是“管住中间、放开两头”，但还只是确定了方向，还没有实质性进展，放开的还没有放开，管住中间也还没有管好。

管住中间就涉及到很多配套条件。比如成本确定难题。无论何种监管，都是以成本为基础，要求必须对成本有一定的控制能力，这就要有信息、有人才、有权力。

现在被管制企业的成本确定，不是适应价格管制需要的，而是执行统一的财政部会计准则，这个准则是防止企业偷税漏税，而不是约束成本、防止乱花钱的，所以就得不到准确信息。

被管制行业通常是资本密集行业，投资对成本影响最大，工程该不该上，怎样上，如何融资，利率多少，都对成本有直接甚至决定性影响。可是哪个部门有能力、有权力来监管这些呢？

其他包括监管的人才、理念、技术等都需要更新。这是一门复杂的科学。

一是要合理定位价格监管的目标。监管是指政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者的限制。在现代市场经济国家，监管是政府的基本职能之一。监管又分为经济性监管和社会性监管，而价格监管是经济性监管的核心内容，其目标是平衡买卖双方的利益关系，进而促进社会的公平公正和资源的优化配置。因为市场经济的本质特征是利益多元，垄断性行业产品的买者与卖者间存在此消彼长的利益冲突，必须要有公权力来平衡双方的利益关系。

因而价格监管既不能任由消费者正当利益受到侵犯，也不能无理侵犯被监管企业的正当利益。这与计划经济中执行国家价格计划有本质区别。计划经济以“大锅饭”和集中决策为特征，利益关系由政府指令性计划安排，不存在垄断性企业与消费者间的利益冲突，因而计划经济的物价工作，不过是国家计划的执行而非价格监管。

二是要完善价格监管的规则。明晰的规则既是监管本质的体现，也是监管绩效的基础。公用事业价格监管中合理价格的标准（其中又有“合理成本”、“合理投资回报”以及“有效资产”等更为具体的标准）是什么，价格何时调整，怎样调整，所有的相关事宜都应规定清楚，被监管企业与消费者的利益冲突才会处于可控状态，监管者的居间调解及其监管决定，也才能为利益冲突双方所接受，当事各方才能依规而为。

因此，在准确定位价格监管职能的基础上，中国的监管现代化必须从完善规则做起。一是要有分层的、系统的规则设计。二是规则设计须有实质性的公众参与。无论哪个层次的监管规则设计，都不能只有政府部门内部的讨论或依靠部门间的会签，而必须有实质性的公众参与。

三是要建立职能完备、分工合理的监管组织体系。首先要对价格监管与财务、项目审批等关系密切的职能之间的关系进行整合。以公用事业价格监管为例，市场准入及对投资、财务的监管等均属价格监管的基础，职能应适当集中。其次应以市场影响范围和财政责任为主要依据配置监管权力。对于那些供给网络跨区的行业，监管权集中于中央政府的模式可能较为合适。而供给网络限于省（市）的，价格由省（市）政府监管可能更为合理。供水、供暖、公共交通等由市及市以下层级政府承担财政责任的市政公用事业，监管权则应由同级地方政府行使。

四是引入先进的监管方法。例如基于绩效的监管方式在许多成熟市场经济国家都有成功的实践，中国可考虑逐步改“成本加成”定价为“价格上限制”，以激励被管制企业提高效率，降低成本，进而实现价格的有效控制。间接竞争的方法也可应用，如特许权招标制度和“标尺竞争”，都可作为提高监管绩效的重要手段。

此外，虽然自然垄断性产业本身不能竞争经营，但其产品与替代品间仍然存在一定程度的竞争关系，根据其替代品的市场价格确定管制价格，可间接地将市场机制引入被监管的行业之中，从而不仅有利于促进生产者提高效率，而且也在更大范围内实现了资源的优化配置，并可减少买卖双方的争议，降低监管成本。依现有条件看，中国管输天然气、铁路运输的价格监管，都可以可替代品的市场价格作为参照标准。